שני חוקים בלבד: "ממשלת השינוי" כמעט לא פעלה לחיזוק הדמוקרטיה

רגע לפני הבחירות קידמה הממשלה הסכם גז עם לבנון. סיעות האופוזיציה דרשו להביא את ההסכם לאישור הכנסת אך הממשלה בראשות יאיר לפיד סירבה. לפיד אמר כי "לאור ההתנהגות המופקרת של האופוזיציה – החלטנו לא להביא את ההסכם להצבעה בכנסת". זו טענה מסוכנת שמשמשת ככלי רטורי של מנהיגים כוחניים במדינות ללא תרבות דמוקרטית. השלטון בישראל הוא דמוקרטיה פרלמנטרית והממשלה נשענת על אמון הכנסת – מצב בו לכנסת אין יכולת לעצור הסכם כזה או כל מהלך ממשלתי בין אם הוא היסטורי או שולי – בהחלט לא מחזק את הדמוקרטיה אלא רק מחליש אותה. וכן, גם אם אין חובה חוקית לעשות זאת.

בדיקת "שקוף" מעלה כי הממשלה האחרונה שביקשה להביא בשורה ולחזק את הדמוקרטיה הישראלית, על רקע הרחקת הנאשם בנימין נתניהו מהשלטון, לא ביצעה כמעט מהלכים בכיוון. להפך, היא פעלה פעמים רבות דווקא באופן שמחליש את הדמוקרטיה: כך במינוי מקורבים לג'ובים נחשקים (עמיר פרץ בתעשייה האווירית), סרבנות עיקשת לתת כח הוגן לאופוזיציה בוועדות הכנסת ותפירת חוקי יסוד בהתאמה אישית לצרכי השעה.

גם הבטחות יפות שנתנו חלק ממפלגות השלטון ל"שקוף" לפני הבחירות הקודמות, וחלק אחר פיזרו במצעים מטעמן – לא זזו מילימטר, על אף שלכאורה לא אמור היה להיות גורם שיסכל את החקיקה. למעשה, בשנת כהונתה של הכנסת ה-24 עברו רק שתי הצעות חוק שעוסקות בחיזוק המנגנון והדמוקרטיה.

• היכנסו וגלו מה הבטיחו לנו המפלגות בבחירות הקודמות

לזכותן ייאמר כי השכילו לייצב את המערכת השלטונית לתפקוד נורמטיבי, לאחר שהממשלה שלפניה חצתה כמה קווים אדומים חדשים. לאחר שנים של היעדר תקציב מדינה והימנעות מכוונת ממינויי בכירים – המשלה הנוכחית ייצבה את הספינה. משרד המשפטים השלים שורה של עשרות מינויים חסרים, עבר תקציב והתקיימו ישיבות ממשלה סדורות. כל אלה אמנם הפכו בשנים האחרונות תחת הנהגת נתניהו לצורך בהול – אך הציבור צריך לדרוש מנציגיו הרבה יותר כדי לחסום את השחיתות בשערי הדמוקרטיה.

החזירו את השלטון לתפקוד נורמטיבי

ננסה להתחיל מהטוב. כשמביטים אחורה על השנה האחרונה רואים כי הממשלה עשתה לא מעט כדי לצמצם את הפער שנוצר בממשלות הקודמות, פערים שהחלישו את המערכת השלטונית עם הזמן. המרכזי שבהם הוא תכנון ואישור תקציב מדינה – תקציב הוא הדרך של הממשלה לקבוע סדר עדיפויות לאומי ולהוציא לפועל תוכניות רב שנתיות, מה שמאפשר בפועל את השירות לאזרחים ולאזרחיות.

מהלך נוסף הוא הפסקת הנוהג של ממלאי מקום: בממשלה האחרונה השלימו שורה של מינויים חסרים שאיימו על היציבות השלטונית. במהלך השנים האחרונות נמנעו שרי הממשלה והעומד בראשה למנות בכירים רבים בשירות הציבורי מה שגרם לחוסר יציבות וודאות במוסדות השלטון ובעיקר במוסדות אכיפת החוק. הפער המרכזי היה במשרד המשפטים שם היו חסרים מינויים רבים. שר המשפטים גדעון סער השלים את כל המינויים החסרים.

עוד מהלך חשוב של סער הוא מינוי כ-150 שופטים שהיו חסרים בבתי המשפט. חוסר בשופטים מביא לעומס על המערכת, חולשה של הרשות השופטת שעלולה לפגוע באזרחים. עוד התנהלות שהייתה אמורה להיות מובנת מאליה אך הפכה לפריווילגיה היא קיום ישיבות ממשלה סדירות. בממשלה הקודמות לא התקיימו לעיתים ישיבות במשך שבועות, לא עלו נושאים לסדר היום ולא התקבלו החלטות. הממשלה האחרונה קיימה סדר יום באופן רציף, מה שמאפשר לנציגי כל המפלגות להשתתף בקבלת ההחלטות ומהווה קרקע דמוקרטית חשובה.

ועדות חקירה ממלכתיות

מאז כניסתו של בנימין נתניהו ללשכת רה"מ בשנת 2009 לא הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות בישראל. כלל, כפי שהראינו בתחקיר על מוסד מבקר המדינה, כלל מנגונני הפיקוח על עבודת הממשלה הוחלשו. בשנה האחרונה הממשלה הקימה לא אחת אלא שתי ועדות חקירה ממלכתיות: לאסון מרון ולפרשת הצוללות. נכון ששתיהן חוקרות מחדלים של הממשלה הקודמת, אך ראוי לזכור שגורמים בכירים בממשלה הנוכחית כיהנו גם בממשלה הקודמת. למעשה, הגורם המרכזי שחרט על דגלו את ההבטחה להקים ועדת חקירה ממלכתית הוא בני גנץ רה"מ החליפי בממשלה ה-35 שבמשמרתה קרה האסון. ועדת החקירה, אותה אנחנו מסקרים ב"שקוף", חשפה את הציבור לשורת מחדלים שנמתחת על פני שנים. ימים יגידו מה תעלה ועדת החקירה לעסקת הצוללות.

יוזמות פרטיות של חברי כנסת

בנוסף לכך חשוב להזכיר יוזמות פרטיות של חברי כנסת לחיזוק הדמוקרטיה. ח"כ גלעד קריב (העבודה), יו"ר ועדת החוקה הצליח להעביר בוועדה תיקון לחוק התעמולה שמחייב זיהוי של תעמולת בחירות בכל מדיום אפשרי. מהלך זה הפך כל תעמולה אנונימית בתשלום ללא חוקית.

חברת כנסת נירה שפק (יש עתיד) העבירה חוק נוסף שמרחיב את מטריית ההגנה על חושפי שחיתות ומאפשר להם למצות את זכויות ההגנה שלהם אל מול מבקר המדינה וגם בבית המשפט. יש לציין שבמצע יש עתיד טרם כינון הכנסת הזו התייחסו לנושא: "נפעל לחיזוק חושפי שחיתויות, ונדאג שיהנו מסודיות מלאה ומהגנה מוסדית". הצעת החוק אמנם צנועה יותר, אך מדובר בצעד קטן לטובה. 

מעבר לכך, במפלגות מרצ והעבודה הפנו אותנו לשורות הצעות חוק שהונחו אך לא קודמו – מהלך שמתאים יותר לאופוזיציה מאשר לקואליציה (תגובות בסוף הכתבה). כדי לקדם חקיקה, כל חבר וחברת כנסת צריכים להחליט על מה הם נלחמים, לערוך פגישות מאחורי הקלעים עם פקידי ממשל, ליצור שיתופי פעולה חוצי מחנות. זה לא קרה. 

הנה ההצעות של מרצ שנכתבו אך לא זזו: הצעת חוק מקור החקיקה, הצעה שמחייבת שקיפות בהשתתפות גורמים בהצעות חוק, אותה סיקרנו מקרוב ב"שקוף". ההצעה עבר בקריאה טרומית בצעד תקדימי שבו הממשלה נמנעה מהבעת עמדתה כלפי ההצעה אך מוסמסה בוועדת הכנסת. 

במרצ ביקשו לציין את הובלת המהלך לשקיפות דיוני ועדת החקירה בעניין רכש הצוללת ואת מניעת מתן סמכויות לשוטרים להיכנס לבתים ולערוך חיפוש ללא צו שופט, ותיקון לחוק לחוק המעצרים שלדבריהם הובילה ח"כ גבי לסקי, שמחייב ליידע שופט שהגיע עצור או אסיר כבול לדיון בבית המשפט.

הגבלת כהונת ראש ממשלה והרחקת נאשם מכס ההנהגה

איפה עומדות המפלגות ביחס ליעדים שהן הציבו לעצמן? לפני הבחירות לכנסת ה-24 פנינו למפלגות וביקשנו מענה לשאלות הבאות: אילו מהלכים תבצע הסיעה על מנת למנוע שחיתות שלטונית? וכיצד תפעלו לשיפור השיטה הדמוקרטית הנהוגה בישראל (אם בכלל)? מתשובות המפלגות שענו ולבסוף נכנסו לקואליציה, ניתן היה למצוא הסכמה גורפת על הסעיפים הבאים: הגבלת כהונת ראש הממשלה ואיסור על כהונת ראש ממשלה שעומד נגדו כתב אישום. המפלגות שהבטיחו זאת ל"שקוף", ישראל ביתנו, כחול לבן, יש עתיד, מרצ והעבודה, הגיעו ל-51 אצבעות בכנסת.

מעבר לדיון העקרוני על נחיצות החוק או האופי הפרסונלי שהוא עלול לקבל (הרחקת בנימין נתניהו מהשלטון) בפועל זה לא באמת קרה. הגבלת הכהונה עברה רק בקריאה ראשונה אבל נקברה מיד לאחר מכן. חוק הנאשם לא עלה בכלל. יש לציין כי בלב הוויכוח על האופי הפרסונלי של החוק, נגד בנימין נתניהו באופן ספציפי – חברי הממשלה היו יכולים לתקן את הפרצה גם בלי שהיא תחול על ראש הממשלה לשעבר. אך שרת הפנים איילת שקד (ימינה) התנגדה לאורך כל הדרך להעלאת החוק להצבעה בממשלה וראשי הקואליציה פחדו לעשות זאת מחשש שהקאוליציה תתפרק. לבסוף הקואליציה התפרקה בכל מקרה והחוק לא עבר. 

לא תיקנו את הפרצות שאפשרו שחיתות

הממשלה קמה על רקע מצב עניינים חדש, שאיש במערכת הפוליטית לא דמיין כמותו: ראש ממשלה שמנהל מערכה משפטית תוך כדי כהונה. על הרקע הזה קמה ממשלה שכוללת קצוות אידיאולוגיים שלא תכננו להיות שותפים. אך מלבד החלפת נתניהו, לא נעשו צעדים משמעותיים בחקיקה כדי לתקן את המנגנון שאפשר את תיקי השחיתות שמתבררים כעת בבית המשפט. כך למשל, בנושא תיק הצוללות, הצענו שורה של תיקוני חקיקה שיכולים למנוע את הפרשה הבאה – אך איש מחברי הכנסת לא שמו לעצמם את הנושא כיעד. אמנם הוקמה ועדת חקירה ממלכתית בעניין תיק הצוללות – אך ניתן היה כבר בכנסת הנוכחית לתקן את הפרצות.

גם שורה של הבטחות נוספות לא התממשו, ואפילו לא נראה ניסיון לקדמן: לא בוטל חוק ההמלצות שחוקק בימי נתניהו, ונועד לפגוע בעבודת המשטרה והפרקליטות בחקירות תיקי שחיתות של בעלי פרופיל ציבורי גבוה. לא קודמו רפורמות לחיזוק הפיקוח הפרלמנטרי ולא נחקק שום חוק שיסדיר את יחסי העבודה בין הרשויות. 

לא הרחיקו את שליחי הטייקונים מהכיס שלנו

האם בעלי אינטרסים ולוביסטים חשו שממשלת השינוי דוחקת אותם ומגבילה את נסיונם להשפיע על השלטון, בניגוד לאינטרס של כל אחד ואחת מאיתנו? חלק גדול משרי הממשלה אכן הודיעו חגיגית כי לא יפגשו עם לוביסטים, אך לא היה כל מהלך מסודר שהסדיר את הנושא. לפני הבחירות, מצע יש עתיד שווקא שידר אופטימיות יתרה. "נדרוש חובת שקיפות מחברי הכנסת בכל הנוגע לקשר שהם מנהלים עם לוביסטים", נכתב שם, "ונסדיר את פעילותם של שדלנים בכנסת ובממשלה שעיסוקם שכנוע חברי הכנסת והשרים בענייני חקיקה". בפועל, המפלגה לא רק שלא הצליחה לעשות זאת, אלא שאפילו לא ניסתה. נציין כי המפלגה סירבה להתייחס לכל שאלות "שקוף" בנושא.

מפלגת העבודה התהדרה בתגובתה כי הניחה הצעת חוק להסדרת פעילות לוביסטים בשיתוף "לובי 99". אך ההצעה לא קודמה ועל כן הדבר רחוק מהישג ראוי לציון.

רמז להיעדר המוחלט של עיסוק בנושא, קיבלנו בהחלטה של ראש הממשלה נפתלי בנט למנות את שלום שלמה, לוביסט בכיר לשעבר, לתפקיד מזכיר הממשלה. כלומר, הוא הכניס לוביסט ויועץ לשעבר של בנקים, חברות סלולר ומונופולים למרכז העצבים של ממשלת ישראל. נזכיר כי רשימת הנושאים ששלמה היה מנוע מלעסוק בהם בשל האינטרס האישי הייתה ארוכה מאוד – ופורסמה כשמרבית האיסורים מוסתרים מהציבור (מושחרים).

לפיד הפיל חקיקה לשקיפות הצהרות הון

אחת המחלוקות שהתגלעו בחודשים האחרונים לפני פירוק הממשלה הייתה סביב חוק שמחיל שקיפות בהצהרות הון, כלומר מחייב נבחרי ציבור לפרסם את רשימת נכסיהם, תיקי מניות משמעותיים (שקידום חקיקה יכול להשפיע על מצבם) ועוד. את החוק הגישה סיעת ישראל ביתנו שהיא חברה בקואליציה. ישראל ביתנו גם הצהירה על כך במצע שלה כיעד לפני הבחירות: "חיוב ראש הממשלה, השרים וכל ראשי המפלגות לפרסם דו"ח הצהרת הון ברבים". 

מי שדאג להפיל את המהלך הוא רה"מ יאיר לפיד, כפי שחשפנו ב"שקוף". חלק מהשרים שנכחו בישיבה הצביעו בעד: תמר זנדברג (מרצ) וגדעון סער (תקווה חדשה). אבל הרוב הצביע נגד: איילת שקד (ימינה), קארין אלהרר (יש עתיד), יפעת שאשא ביטון וזאב אלקין (תקווה חדשה). האמת שאין זה מפתיע שאלקין מתנגד לשקיפות בהצהרות הון – הוא מסרב באופן עיקש כבר שנים, וגם בקדנציה הזו תחת יו"ר המפלגה גדעון סער, למסור את הצהרות ההון שלו למבקר המדינה. 

סיעת כחול לבן לא הגיעה לתמוך בחוק למרות שלפני הבחירות הצהירה בפני "שקוף" שתתמוך בשקיפות באינטרסים כלכליים. שאלנו את המפלגות אז: "האם תתמכו בהחלת שקיפות על חברי ועדות הכספים והכלכלה בכנסת, כך שיחוייבו לחשוף בפומבי את האינטרסים הכלכליים שלהם (דוגמת מניות וקרקעות שהם מחזיקים)?​" בסיעת כחול לבן ענו לנו לפני הבחירות: "בהחלט, אנו מאמינים בשקיפות של כל דרגי השלטון, משום שהדבר מהווה בלם מפני שחיתות, ניגודי עניינים ושימוש לרעה במשאבי הציבור". 

השאלה הספציפית נועדה לסגור פתח לשחיתות שהתגלה בכנסות קודמות – פרשת חיים כץ. כזכור, הוא קידם בחקיקה את הונו של חברו הטוב, מבלי שהציבור ידע על ניגוד האינטרסים. גם מפלגת מרצ השיבה כי תתמוך במהלך כזה, אך איש מחברי הכנסת משני צדי המתרס לא הרים או הרימה את הכפפה.

אך הממשלה הזו, כמו קודמותיה, חטאה גם בחובה לשקיפות בסיסית – פרסום יומן העבודה של השרים במענה לבקשת חופש מידע. באופן אידיאלי, כל שר או שרה היו מפרסמים את יומנם באופן יזום, בלי לחכות לדרישת הציבור. בפועל רק השרה מירב כהן מ"יש עתיד" פעלה כך. 

הגדילו (או הקטינו) לעשות איילת שקד (ימינה), זאב אלקין (תקווה חדשה), ניצן הורביץ (מרצ) ואביגדור ליברמן (ישראל ביתנו), כשסירבו למסור את יומנם עד שלבסוף גררו את הציבור לבית המשפט. על הרקע הזה, מעניין לגלות את אחת מהבטחות הבחירות של מפלגת מרצ ל"שקוף" לפני הבחירות הקודמות: "חברי הכנסת, שרי הממשלה ופקידי ממשל בכירים יחויבו לנהל יומנים שקופים לציבור, למעט כשמדובר בפגישות אישיות ולפרסם סיכום של פגישותיהם". שר הבריאות הורוביץ שנהנה מהמנדטים שקיבל נוכח ההצהרות – פעם בעצמו בניגוד גמור להן – ובניגוד לחוק.

צעדים מכרסמי דמוקרטיה

מעבר למהלכים שלא קרו, היו גם צעדים שדרדרו אותנו מטה. הממשלה ה-36 ביצעה מהלכים שנגסו – לעיתים באופן תקדימי – במנגנונים הדמוקרטיים של מערכות השלטון. זוהי רשימה חלקית של מהלכים מרכזיים.

תת ייצוג לאופוזיציה בוועדות הכנסת: למרות שיתרון הקואליציה בכנסת לא עלה על ח"כ אחד או שניים בלבד, זו חילקה את המקומות בוועדות באופן לא הוגן שאינו מייצג את יחסי הכוחות בפועל, כשעיקר המחלוקת הייתה סביב ועדת הכספים. במקום יתרון של ח"כ אחד בוועדה, הקואליציה הציעה בהתחלה שיהיה לה יתרון של שלושה ח"כים ורק לאחר מכן הסכימה לרדת לשניים – על מנת להקטין את כוחה של האופוזיציה בהתנגדות להעברת התקציב. זה נתן לה מרווח נשימה בוועדה אבל החליש את יכולת האופוזיציה להשפיע. 

יש לזכור שמי שניצחה על המהלך הזה היא ח"כ עידית סילמן, שכיהנה כיו"ר הקואליציה מטעם ימינה והייתה בזמנו יעד אסטרטגי למתקפות בלתי פוסקות מטעם האופוזיציה. כזכור, היא לבסוף זו שהאיצה את התפרקות הממשלה כשעברה לשורות הליכוד.

נורבגי מפוקפק: הממשלה הזו כמו קודמתה אימצה את "החוק הנורבגי" חוק שמאפשר לשרים להתפטר מהכנסת ולהכניס ח"כ חדש במקומם. הבעיה היא שחוק נורבגי אמיתי לא "מאפשר" אלא מחייב שרים להתפטר. החוק הנורבגי-ישראלי משאיר להחלטת השר או השרה ומפלגתם את הזכות להתפטר לפי השאלה אם הבא בתור ברשימה נאה בעיניהם או לא. כך הנורבגים נשארים תלויים בחסדי השרים והשרות, שיכולים לחזור בהם מההתפטרות ולשלוח את הנורבגים הביתה ברגע. זהו מצב הפוך לחלוטין מהפרדת רשויות אמיתית. 

הימנעות מהבאת ההסכם עם לבנון כי "האופוזיציה לא אחראית": אם ההסכם עם לבנון הוא היסטורי או שולי זו שאלה לא רלוונטית. הכנסת היא הריבון וזכותה המלאה לפקח ואפילו להביא לביטול של כל מהלך ממשלתי. מציאות שבה הממשלה לא מאפשרת לכנסת לפקח על המהלך, לפחות דרך אישור של ועדת החוץ והביטחון, היא מציאות בעייתית. הטענה של לפיד כי הסיבה היא שהאופוזיציה "לא אחראית" היא סכנה לדמוקרטיה.

המינוי הפוליטי של עמיר פרץ ליו"ר התעשייה האווירית: לכאורה מדובר באירוע אחד קטן, אבל זו הדלת שבה פרצה הממשלה פתח למינויים פוליטיים למקורבים לשלטון. פרץ, שרק בכנסת הקודמת המליך את גנץ לרה"מ חלופי, הגיע לתפקיד הנחשק: יו"ר התעשייה האווירית. גנץ נלחם כדי לעקוף את רשות החברות הממשלתיות ורשימת דירקטורים שנבחרה בתהליך בירוקרטי ארוך שיבטיח מועמדות ומועמדים ראויים ומקצועיים. 

הוא הנחית מלמעלה את פרץ בתהליך עקום ותקדימי, בלי נימוק משכנע בדבר כישרון מיוחד של היו"ר החדש שמצדיק את המינוי. למרות התנגדות הוועדה פרץ לבסוף קיבל את התפקיד. אירוני לגלות כי בתשובה לאחת משאלות "שקוף" בטרם כינון הממשלה, כחול לבן כתבה לנו: "נעצים את חובת המכרזים הפומביים למשרות ולרכש ממשלתי". בפועל, הם פעלו בכיוון ההפוך.

*

במסגרת הכתבה התייחסנו רבות להבטחות שניתנו לפני הבחירות. חשוב לציין שגם בקואליציה הנוכחית היו מפלגות שסרבו בכלל להתייחס לשאלות שהפננו אליהן: מפלגת ימינה, שבראשה עמד מי שהיה רה"מ, מפלגת תקווה חדשה של גדעון סער ומפלגת רע"מ. באופוזיציה בחרו לענות לנו רק הציונות הדתית והרשימה המשותפת. אם הייתה ממשלה אחרת לא היינו יכולים לכתוב דבר, שכן מפלגות הליכוד, ש"ס, ויהדות התורה לכאורה חומקות מאחריות. 

כך או כך, ראוי שכישלונות הממשלה יהדהדו. מצב בו הדמוקרטיה הישראלית נסוגה אחורה במקרה הרע או מדשדשת במקום במקרה הטוב, הוא מצב מסוכן שהופך אותה לפגיעה. חברי הכנסת שנמצאים בקואליציה צריכים לפעול כל הזמן איך הם יכולים לחזק את עצמם מחר כשישבו על ספסלי האופוזיציה.