מסתמן: פקידי ממשלה יחויבו לתעד פגישות עם לוביסטים – אך דווקא מנכ"לים יקבלו פטור

משרד המשפטים עובד על טיוטה שתחייב עובדים במשרדי ממשלה לתעד פגישות עם לוביסטים. כפי שכתבנו שוב ושוב ב"שקוף", עד כה המפגשים הללו התנהלו הרחק מעין הציבור, באופן שאפשר השפעה בלתי מבוקרת של בנקים, מונופולים וגורמים עסקיים, על מי שתפקידם להעביר החלטות ממשלתיות שמשפיעות על חיי היומיום שלנו.

בשבוע שעבר פרסמה שירית אביטן כהן ב"גלובס" כי זה עומד להשתנות: המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, גיל לימון, העביר למשרדי הממשלה טיוטת נוהל עם הוראות לדיווח על פגישות עובדי מדינה עם לוביסטים. הטיוטה הגיעה לידי"שקוף" ומתפרסמת כאן לראשונה (בסוף הכתבה) – לצד ניתוח מעמיק של פריצת הדרך והחורים שעדיין חסרים.

נתחיל מהסוף – במידה והטיוטה תאומץ כפי שהיא, בהחלט מדובר בהתקדמות משמעותית. הנוהל יחייב את העובדים במשרדי הממשלה לתעד כל מפגש עם אדם שפועל כלוביסט עבור חברה מסחרית ולציין מה מהות המפגש. החסרונות העיקריים: הנוהל לא יחול על מנכ"לים של משרדים ואנשי הלשכה שלהם, וכך מאפשר פרצה להשפעת בעלי אינטרסים על כוורת הבכירים – וכן תיעוד הפגישות לא מונגש באופן קבוע לציבור.

ההישגים – הגדרת הלוביסט ועומק התיעוד

עוד בטרם ניכנס לאותיות הקטנות, חשוב לציין כי אם הנוהל יתקבל זהו הישג מבחינת התובנה המחלחלת בנוגע לצורך להסדיר בחקיקה פעילות לובינג מסחרי בכל גוף ציבורי. עד כה פורסמו נהלים בנושא במשרד האוצר, במשרד לאיכות הסביבה, וכפי שדיווחנו, בימים הקרובים יפורסם נוהל גם במשרד המשפטים. אך זה היה נקודתי. המסמך של המשנה ליועמ"ש, אם יתקבל, יהווה יישור קו בין כל משרדי הממשלה ורמת שקיפות אחידה ביניהם.

שדלנים בתחפושת לא יחמקו מהנוהל 

שדלנים, או בשמם השגור לוביסטים, הם מי שפועלים כדי לקדם את ענייני לקוחותיהם – מבנקים ומונופולים ועד התאגדויות ועמותות – מול נבחרי ציבור בכנסת ופקידי ממשל. כדי שהציבור יהיה מודע להשפעה הזרה הזו, החוק מחיל שקיפות חלקית על לוביסטים – בפעילותם בכנסת בלבד.

• נתחיל בהתחלה: תחקיר הלובי הגדול של שקוף

הגדרת השדלן נכתבה ב-2008 כחלק מהרחבה של "חוק יסוד: הכנסת", בחקיקה שהעבירו ח"כ שלי יחימוביץ' וגדעון סער, שמכהן כרגע כשר משפטים. אחת הבעיות המרכזיות ב"חוק הלוביסטים" המדובר היא ההגדרה הצרה למונח "שדלן", שמוגבלת רק ללוביסטים הפועלים במסגרת חברת לובי.

אך כיום פועלים בשטח שדלנים בתחפושת – המצליחים לחמוק מההגדרה ולפעול ללא כל פיקוח או שקיפות. חברות רבות בוחרות להעסיק "לוביסטים ביתיים" (In-house lobbying), כלומר שכירים שיבצעו עבודות שדלנות מתוך החברה עצמה. כך למשל פועל נדב פרי, עיתונאי לשעבר וכיום "סמנכ"ל רגולציה" של חברת דלק קידוחים. על פי החוק בישראל הוא לא שדלן – אך הלכה למעשה הוא עוסק בשדלנות. כמובו גם קרן טרנר, לשעברית

• דעה: זו הסכנה האמיתית בפודקאסט של הלוביסט נדב פרי

במילים אחרות, לוביסטים שפועלים כשכירים של מונופול כמו קוקה-קולה, בנקים או עמותות, אינם מוגדרים כלוביסטים, על אף שהם עושים אותה עבודה בדיוק.  בטיוטת משרד המשפטים נקבע כי הנוהל יחול על כל מי שנפגש עם עובדי ציבור למטרת שדלנות. כלומר, אדם שמקבל תגמול כלשהו, גם אם זו משכורת קבועה, בעד עבודת הלובינג שהוא מבצע. 

מדובר בשינוי חשוב. הוא עשוי להכניס לראשונה לפיקוח את פעילותם של יועצים אסטרטגיים או מנהלי משברים, דוגמת רונן צור ואלי קמיר, במידה שהם פועלים כשדלנים. יש לציין שההגדרה הזו לא כוללת שדלנים שפועלים כשכירים במוסדות ציבוריים, כמו למשל חברת החשמל.

הגדרה מודרנית של "פגישה"

טיוטת היועמ"ש כוללת הגדרה ראויה ועדכנית למונח "פגישה": "היוועדות עם אדם אחר שנקבעה מראש, בין אם היא נערכת באמצעים מקוונים, בטלפון או באופן פיזי". זהו עדכון חשוב וראוי בעידן בו פגישות יכולות להיות טלפוניות, בזום, באמצעים דיגיטליים אחרים, וכמובן באופן הפיזי הישן. יחד עם זאת, חסרה התייחסות לפגישות וואטסאפ (עוד על כך, בהמשך).

תיעוד רציני ונרחב

מה בדיוק יתועד? הנחיות היועמ"ש לפי המסמך שהגיע לידי "שקוף" מדקדקות בדרישה, ועשויות למנוע ניסיון של המשרדים לעמעם את הדיווח. כל משרד ממשלתי ייצטרך לפרט את הפרטים הבאים: מועד הפגישה, מהות הפנייה לעובד והנושא שבו היא עסקה, זהות השדלן שהשתתף בה וזהות כלל הנוכחים בישיבה, זהות הלקוח של השדלן והכי חשוב: סיכום תמציתי של האמור בפגישה. כמו כן, במידה והתקבלו התחייבויות מול השדלן יש חובה לכלול בתיעוד גם פירוט של ההתחייבויות. זוהי בהחלט רשימה מכובדת של פרטים חשובים ליידוע הציבור.  

הפרצות בטיוטת הנוהל

רגע לפני ששולחים הזמנות ל"מסיבת ניצחון השקיפות", כאן המקום לשים רגל על הברקס ולעצור. הטיוטה חשובה, יש בה התקדמות משמעותית בחלק מהנדרש לאסדרת פעילות לובינג, אולם היא מתאפיינת במוטיב של "יד אחת נותנת, ויד אחת לוקחת חזרה", וכוללת "חורים" המטילים צל כבד על ההישגים שהזכרנו. 

לא למדנו כלום מתיק 4000: מנכ"לים ימשיכו להתנהל באפלה

במשרד המשפטים החליטו להוציא מחוץ לעין הציבור הפקוחה את הדרגים הבכירים במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות. מדובר בהחרגה מקוממת ומסוכנת. רבות מפגישות הלוביסטים מתקיימות דווקא עם שדרת קבלת ההחלטות הבכירה. זהו פתח ברור לשחיתות, שיאותת ללוביסטים להמשיך ולהתמקד ביצירת קשרים עם הבכירים, מעל לראשם של עובדי הממשל.

רק לאחרונה נחשפנו לשחיתות שהתנהלה כך: במסגרת דיוני משפט המו"לים על תיק 4000, נחשף הקשר הישיר בין מנכ"ל התקשורת דאז ועד המדינה כיום, שלמה (מומו) פילבר, לבין היועץ האסטרטגי – לוביסט בתחפושת – אלי קמיר. האחרון פעל בשם בזק ישירות מול מנכ"ל התקשורת – כדי לסכל מהלך שהיה יכול להיטיב משמעותית עם הציבור.

הקשר ביניהם היה בוטה עד כדי כך שקמיר הלוביסט העביר למנכ"ל פילבר הערות ותיקונים על גבי נוסח הרפורמה, והמנכ"ל דרש מעובדי המשרד לבצע זאת ללא הסברים. עדותה של היועצת המשפטית של משרד המשפטים מראה כיצד פעל מעל ראשם ובניגוד לחוות דעת של צוות מיוחד שבדק את הנושא. 

• ברית של גנבים: פילבר העיד על הקשר עם קמיר
• עדות היועצת המשפטית: פילבר הפך את ההחלטה

החרגת מנכ"ל משרד ממשלתי מסיגה אותנו אחורה מעוד סיבה: אנו מצויים בנקודת זמן בה ברור לכל שיומני הפגישות של מנכ"לים מחויבים בשקיפות ופרסום. מדוע אם כך להחריג אותם בנוהל הפגישות עם לוביסטים ולהותיר את המידע החשוב הזה במחשכים? 

בנוסף, הנוסח מחריג גם את "מי שממלא תפקיד על פי חוק בשירות המדינה, ברשות מקומית או בתאגיד שהוקם בחוק, אף אם אינו עובד". אנו משערים שהניסוח נועד כדי להחריג יועצים פרלמנטריים של שרים, יועצי ראשי ערים ויועצי סגני ראשי ערים. היועמ"ש כנראה מנסה שלא לייצר לעצמו התנגדות בקרב הדרגים הפוליטיים, אבל בכך הוא יוצר החרגה לא ראויה, שעשויה להוות תקדים שלילי מתגלגל. אין מקום להחרגה כזו.  

שקוף אך לא נגיש

הבעיה המרכזית בנוהל נוגעת להיעדר חובת הנגשת המידע לציבור. אחד הדברים החיוביים בחוק הכנסת זו העובדה שהמידע המועט שלוביסט נדרש להצהיר עליו, מפורסם מיידית במרשם השדלנים באתר הכנסת. עיקרון ההנגשה הוא עיקרון מרכזי בחוק. 

מצער שאת החלק החשוב הזה של הנגשת החומרים לציבור אף אחד מנהלי משרדי הממשלה לא אימץ: לא במשרד האוצר, לא במשרד לאיכות הסביבה, ועתה גם לא בטיוטת היועמ"ש. בשנת 2022, כשבידנו כל האמצעים הטכנולוגיים להנגשת מידע בלחיצת כפתור, הבחירה שלא להנגיש את החומרים לציבור מקוממת. כל שנדרש הוא יצירת מערכת דיווח הכוללת את הפרמטרים המוזכרים, שמזינים בה נתונים, ולאחר אישור הממונה הם יוזרמו למקום קבוע מראש שבו הציבור יכול להיחשף אליהם. 

מה שמגביר את התימהון מהיעדר הנגשת הנתונים זה הסעיף האחרון בטיוטה, שקובע כי חוק חופש המידע חל על המידע שנאסף. כלומר, כדי לקבל את המידע הציבור צריך להגיש טופס בשם בקשת חופש מידע – כלי שאינו מוכר למרבית האזרחים, וגם העיתונאים ממעטים להשתמש בו. איסוף המידע גם מעמיס על הממונים על כך בתוך המשרד. אם זה לא מספיק, מניסיונם של כל ארגוני השקיפות וגם מערכת "שקוף", המשרדים לעיתים קרובות מאחרים במסירת המידע ואף מסרבים לעשות זאת עד לתביעה משפטית שמכריחה אותם.

מחוץ לנוהל: השקפת נתונים, מחקרים וניירות עמדה "מטעם"

הטיוטה איננה כוללת חובת תיעוד ודיווח על החומרים אותם מעביר שדלן בכל אמצעי ודרך (מודפסים, במייל, בוואטסאפ וכו'). כך למשל, חשיפת "שקוף" העלתה כי במצגת פנימית של משרד הכלכלה הנוגעת לכריית פוספטים, הועלו מניפולציות בלתי מבוססות ומוטות. העלינו את החשד כי החומרים עליהם התבסס המחקר המשווה והגרפים השונים – התבשל ונוצר בידי בעלי האינטרס, במקרה הזה חברת כיל. אם ראש האגף הרלוונטי במשרד הכלכלה היה נדרש להשקיף לציבור כל מידע שקיבל, אולי זה היה נראה אחרת.

במקרים אחרים, פעלנו כדי לחלץ מחברי כנסת את ניירות העמדה שקיבלו לקראת דיונים, למשל סביב התמלוגים מחברות הגז – שנאמרים לאחר מכן מפיהם ומקבלים תוקף מהימן יותר. או במילים אחרות: הנוהל לא מאפשר לציבור ולעיתונות לעקוב אחר השביל שבו עובר מידע מידי בעלי אינטרסים אל תוך מצגות מטעם הממשלה או ציטוטים נלהבים של חברי כנסת.

אין חובה על תיעוד תקשורת בוואטסאפ

קשה להגזים בחשיבות החלת שקיפות על הודעות וואטסאפ בימנו. חלק ניכר מפעילות הלובינג מבוצעת בימנו וואטסאפ. לוביסטים מתקשרים, מעבירים חומרים, דנים לעומק, עם כל הגורמים שצריך, באמצעות הודעות וואטסאפ, אם בהקלדה או בהודעה מוקלטת. העדויות העולות במשפט המו"לים בתיק 4000 מהוות עוד הוכחה בסוגיה זו. ראוי היה לכלול גם חומרים אלה בחובת התיעוד של המפגשים.

אין סנקציות על סרבני השקיפות

הטיוטה איננה קובעת כי הפרת הנוהל תגרור סנקציות כנגד מפריו, ובאיזה טווח של חומרת סנקציות מדובר. חוקים ונהלים שאין סנקציה לצדן זוכים ליחס שונה מכאלה שידוע לפקידות הציבורית כי עבירה עליהם תגרור סנקציה כואבת.  

אין גורם מרכז ומפקח 

הטיוטה איננה ממנה גורם אחד שאחראי על ריכוז הנתונים ועל פיקוח, גורם שיוזם בדיקת הטמעת הנוהל ושמתפקידו להגיש דו"ח שנתי לגבי האופן בו הנוהל מיושם בפועל. כשפקידות יודעת שאין גורם הבודק את העמידה בנדרש בנוהל, היא מקבלת רושם שלא מדובר בנוהל חשוב. יחד עם היעדר סנקציות, זהו פתח לכך שעובדי ציבור רבים פשוט לא יעשו את הנדרש, ואנחנו לעולם לא נדע זאת. יש למנות גורם מפקח, עם חובה מוגדרת לבצע פעולות פיקוח ולדווח על תוצאותיהם כל תקופה קבועה.   

אין גורם הממליץ על תיקונים כל תקופה מסוימת

בחקיקה הקיימת במדינות כמו קנדה, צרפת וספרד, קיימת חובה למנות גורם שבאחריותו להמליץ על תיקוני נוהל כל תקופה הקבועה מראש, בספרד לדוגמה זה כל שלוש שנים. כך שומרים על "חוק חי" שבוחנים את נחיצותו ואת הנדרש לתקן בו. הדבר נדרש במיוחד בתחום הלובינג המסחרי, שמפתח דרכי פעולה חדשות כל הזמן, וחלק מדרכי הפעולה האלו דורשות עדכון חוקים ונהלים.