בשבוע שעבר נערך בבריסל אירוע ראשון מסוגו, בחסות האיחוד האירופי. על הפרק: שימוע ציבורי בנושא השפעתן של חברות דלקי מאובנים על יוקר המחייה. במשך עשורים שופכות התעשיות המזהמות הון עתק על פעילות לובינג במטרה לעכב, לטרפד ולמוסס יוזמות למעבר מהיר לאנרגיות מתחדשות. באיחוד נשקלת כעת האפשרות להגביל את יכולת ההשפעה שיש ללוביסטים (שדלנים) מתעשיות הנפט והגז על מקבלי ההחלטות. זאת בדומה, להגבלות שהאיחוד כבר מחיל על לוביסטים מחברות טבק.
בעשורים האחרונים גדלה המודעות לפעילות לוביסטים בפרלמנטים ומשרדי ממשלה – פעילות שפעמים רבות חותרת תחת האינטרס הציבורי הרחב. רבות מהמדינות בחרו להתמודד עם התופעה באמצעות חקיקת "חוק לוביסטים" המחייב אותן להתנהלות בשקיפות מסוימת ותחת חובות אתיות.
למדינת ישראל לקח 60 שנה להתחיל לאסדר בחקיקה את פעילות הלוביסטים בכנסת. "חוק הלוביסטים", שקידמו ח"כ שלי יחימוביץ וח"כ גדעון סער נחקק ב-2008, היה בזמנו החוק השביעי מסוגו בעולם. אולם כבר בעת חקיקתו הוא סווג כאחד משני החוקים החלשים מבין השבעה, כשרק החוק הגרמני מ-1951 חלש ממנו.
כיום, יותר מ-20 מדינות החברות ב-OECD אסדרו את פעילות הלוביסטים מול הממשלה או הפרלמנט, באמצעות חקיקה ראשית או רגולציה. החוק הישראלי נותר אחד החלשים מביניהם, אם לא החלש ביותר.
חולשת החוק נובעת משלוש סיבות עיקריות. ראשית, הגדרת הלוביסט בחוק צרה, ומותירה בחוץ חלק ניכר מהלוביסטים. שנית, חובות השקיפות המושתות על מי שמוגדרים לוביסטים הן מינימליות ואינן תורמות ידע משמעותי על טיב פעילותם. ולבסוף, החקיקה אינה כוללת ענישה פלילית למפרי החוק, ובפועל – מוסדות הכנסת אינם תופסים עצמם כמי שאמורים לאכוף את החקיקה בשוטף. למעשה, ברוב הפעמים בהן התגלו הפרות חוק הייתה זו התקשורת שחשפה אותן, ועונשים הושתו על מפרי החוק רק כשארגוני המגזר השלישי דרשו זאת ממוסדות הכנסת.
אך ישנה בעיה מהותית נוספת עם החוק: החלתו רק על משכן הכנסת. כך נוצר מצב הזוי שבו אדם המוגדר כלוביסט בכנסת יכול לחצות את הכביש מהכנסת למשרדי הממשלה, לעשות את אותה פעולת לובינג בדיוק, אבל לחמוק מתחת לרדאר. בכנסת הוא נחשב ללוביסט וכפוף להגבלות ולחובת שקיפות כלשהי, אבל במשרדי הממשלה הוא פועל באין מפריע.
המהפכה במשרדי הממשלה
המצב האבסורדי שבו פעילות הלובינג במשרדי הממשלה אינה מאוסדרת, אף לא בחוק חלש, נמשך 14 שנה. המפנה קרה באוקטובר 2022, כשהמשנה ליועמ"שית, עו"ד גיל לימון, שלח פנייה ליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה שבה קרא להם לשקול לאמץ נוהל התנהלות מול לוביסטים.
המלצת לימון הגיעה אחרי שבפברואר 2021 משרד האוצר אימץ נוהל כזה באופן עצמאי, וסמוך אחריו גם המשרד להגנת הסביבה. החשש המוצדק בלשכת היועמ"שית היה ממצב בו כל משרד ממשלתי מאמץ נוהל שונה מהותית, דבר שעלול להביא לאתגרים משפטיים לא פשוטים בעתיד.
בפנייתו, שרטט לימון את קווי המתאר של נוהל הלוביסטים הראוי במשרדי הממשלה – נוהל שנשען אמנם על חוק הלוביסטים בכנסת, אך משפר אותו משמעותית. כך למשל, לימון המליץ לאמץ הגדרה רחבה יותר של לוביסט. חוק הכנסת מתייחס רק למי שמכונים "לוביסטים צד-שלישי": לוביסטים העובדים עבור לקוחות תמורת שכר טרחה, באופן עצמאי או דרך חברת לובינג. הגדרת הלוביסט שעליה המליץ עו"ד לימון למשרדי הממשלה כוללת גם מגוון רחב של "לוביסטים ביתיים" (In-house Lobbyists), ביניהם: אחראי רגולציה של גופים שונים (מסחריים ואחרים), מנכ"לים או כל אדם שמגיע לכנסת לצורך קידום אינטרסים של הגוף בו הוא מועסק.
לצד הרחבת ההגדרה של לוביסטים, הנוהל שעליו ממליץ לימון תורם להשקפת המפגשים בין פקידי הממשל לאותם גורמים בעלי אינטרס. בין היתר, לימון ממליץ לחייב תיעוד של המפגשים תוך שימת לב לפרמטרים מסוימים, וכן לחייב דיווח על המפגשים לממונים. בכך, הוא משכלל, הלכה למעשה, את חוק הלוביסטים שחוקקה הכנסת.
כחצי שנה אחרי המלצת לימון, במאי 2023, שלח עו"ד אלעד מן מעמותת "הצלחה" בקשות חופש מידע לכל משרדי הממשלה. מן ביקש לברר אם המשרדים אימצו את המלצתו של לימון, ואם כן – איך נראה הנוהל שאימצו, ועל מי הוא חל בדיוק?
מערכת "שקוף" מלווה את תשובות המשרדים החל מספטמבר האחרון. נכון להיום, שבעה משרדי ממשלה (לרבות האוצר והגנת הסביבה) כבר אימצו נוהל התנהלות מול שדלנים, ועוד תשעה משרדים מצויים בתהליך אימוץ נוהל דומה בטווח הנראה לעין.
למרבה האבסורד, משהחלו משרדי הממשלה לאמץ את ההמלצה של לימון נוצר מצב הפוך לזה שהיה קודם לכן. כעת, חוק הלוביסטים בכנסת חלש משמעותית מהנוהל שאימצו רוב משרדי הממשלה. כך למשל, בעוד שפגישה בין מנכ"ל חברה מסחרית לדרג פקידותי מצריכה אישור, דיווח לממונה ותיעוד של עיקרי הדברים, כשאותו מנכ"ל יחצה את הכביש ויגיע למשכן הכנסת, הוא לא יוכר כלוביסט ולא יחולו עליו הגבלות או חובות שקיפות כלשהן. כלומר, היכולת של הציבור לעקוב אחר פעילות הלובינג של אותו מנכ"ל תתפוגג בשערי הכנסת.
בחזרה לכנסת
חוק הלוביסטים בכנסת לא היה יפה לשנת 2008, ועל אחת כמה וכמה שאינו יפה לשנת 2024. על יו"ר הכנסת והמחוקקים לקדם רפורמה עמוקה בחוק הקיים – כזו שלא רק תיישר קו עם משרדי הממשלה אלא תהפוך את האסדרה הישראלית לאחת המובילות בתחומה בעולם.
הדרך להשבת האמון הציבורי במערכת קבלת ההחלטות עוברת, בין היתר, באופן שבו המחוקק יבחר לאסדר את פעילות הלוביסטים בכנסת, במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות ובגופים הציבוריים בכלל.
הציבור צריך לדעת איזה אינטרסים מקדמים הלוביסטים, מול איזה גורמים, ומה ההשקעה הכספית של לקוח בלובינג. המחוקק חייב לקבוע גם סנקציה פלילית למפרי החוק
בניגוד לרפורמה ב-2008, על הרפורמה החדשה להיות כוללת, תוך חקיקת חוק מקביל וזהה ככל האפשר למשרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והגופים הציבוריים בכלל. הגדרת הלוביסט חייבת להתרחב, וליישר קו עם ההגדרה המומלצת של ה-OECD. הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי מרבה בשנים האחרונות לעסוק בסוגיית הלוביסטים, וממליץ על ההגדרה הרחבה ביותר שניתן.
בנוסף, הרפורמה חייבת לכלול חובות שקיפות רחבות. הציבור צריך לדעת איזה אינטרסים מקדמים הלוביסטים, האופן בו האינטרסים מקודמים, מול איזה גורמים, ומה ההשקעה הכספית של לקוח בלובינג. המחוקק חייב לקבוע גם סנקציה פלילית למפרי החוק. כל זאת, לצד הקמת רשות חיצונית לכנסת ולממשלה, שתהיה כפופה אולי למוסד מבקר המדינה, ושתפקידה יהיה לפקח, לבקר ולאכוף את יישום החקיקה בפועל, כמו גם להנגיש לציבור באופן מהיר ויעיל את כל המידע המצטבר מכלל הגורמים המחויבים בחוק.
כך, ניתן יהיה להתחיל לשקם את האמון שיש לציבור במערכת שאמורה בסופו של דבר לייצג את האינטרסים שלו – ולא של בעלי ההון.
