צעד אחר צעד: המדריך המלא לתיקון חוק הלוביסטים המחורר

זה 14 שנה שישראל שקועה עמוק בבוץ, בכל הקשור לאסדרת פעילות הלובינג בכנסת ובממשלה. ידועה גם כמקף המקשר בין ההון לשלטון, תעשיית הלובינג היא אחד מהגורמים המשמעותיים המתדלקים את משבר האמון של אזרחי הדמוקרטיות הליברליות במערכות קבלת ההחלטות בתחומן. כשהמצב מתמשך לאורך עשורים, העיוותים המצטברים מקבלת החלטות מוטות יוצרים תופעות כמו יוקר מחייה, ריכוזיות, מונופולים ענפיים ואימוץ תוכניות שאינן מיטביות עבור האינטרס הרחב של האזרחים.  

מה אפשר לעשות כדי לצאת מהבוץ? בימים אלה מפרסמת "העמותה לדמוקרטיה מתקדמת" (שאותה מנהל כותב שורות אלה, גילוי נאות) מסמך עמדה מקיף בנושא אופני אסדרת פעילות לוביסטים, המבוסס בחלקו הגדול על המלצות ה-OECD. מסמך העמדה יישלח לחברי הכנסת ה-25 וליו"ר הכנסת אמיר אוחנה, במטרה להגביר את המודעות וההבנה בנושא. אלה עיקרי דבריו.

מה הבעיה, בעצם?

למרות הניסיונות לטשטש זאת מצד גורמים שונים, הבעיה בפעילות תעשיית הלובינג המסחרי היא הסתירה המהותית בין פעילות זו לבין ערכי משטרים דמוקרטיים-ליברליים. בבסיס הרעיון הדמוקרטי-ליברלי שוכנת ההבטחה ליכולת השפעה שוויונית, ככל האפשר, של כלל האזרחים על מוקדי קבלת ההחלטות, ובבסיס פעילות הלובינג המסחרי שוכנת הבטחה סותרת במהותה, וטענה כי ביכולתו של הלוביסט לתרגם את כספם של לקוחותיו לכוח השפעה עודף על מקבלי החלטות. 

בישראל מעורבות לוביסטים מסחריים על תהליכי קבלת ההחלטות מורגשת בכל תחום, מהשפעה על מיסוי על משקאות ממותקים ומדיניות שיווק מוצרי טבק ועד למאבק ביוקר המחייה. בכנסת מיוצגים בשנים האחרונות מעל ל-500 לקוחות על ידי לוביסטים מסחריים. הללו מעניקים ללקוחותיהם יתרון על פני גורמים לא מסחריים שאינם יכולים להרשות לעצמם ייצוג מקצועי בכנסת ובמשרדי הממשלה. 

עדות נוספת למידת מעורבותם של לוביסטים בקבלת ההחלטות ניתן למצוא בכמה וכמה פרשיות שחיתות שנחשפו בעשורים האחרונים. למעשה, הסיכוי שמאחורי פרשיות שחיתות נמצא לוביסט הוא די גבוה. ראינו זאת בפרשת השחיתות במפלגת ישראל ביתנו, בפרשת השחיתות של ראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט, בפרשת השחיתות שבה נחקרת מעורבותו של ח"כ דוד ביטן, בחקירות לחשד לשחיתות בלשכת שר הבריאות לשעבר יעקב ליצמן ועוד.   

כמובן שלא רק מדינת ישראל סובלת מהשפעה עודפת של לוביסטים. מדובר בתופעה כלל עולמית. בארה"ב, למשל, שירותי הרפואה הם היקרים בעולם, והתופעה הקצינה בעשורים האחרונים לאור פעילות של אלפי לוביסטים מתעשיות הרפואה והתרופות, המשפיעים באופן מתמיד על החקיקה והרגולציה בוושינגטון ובכל אחת מ-50 המדינות בפדרציה. דוגמה נוספת היא חשיפת "מסמכי אובר" לפני חצי שנה, על ידי מי שהיה לוביסט של אובר. מסמכים אלה חשפו את שיטות העבודה האגרסיביות של אובר, בניסיונותיה לחדור לשוק שהרגולציה בו הוכתבה על ידי לוביסטים של מתחריהם. 

איפה אנחנו ביחס לעולם

בשנת 2008 היה נדמה שישראל עולה על דרך המלך לאסדרת פעילות הלוביסטים בתחומה. החוק הישראלי שייך לגל הראשון של חקיקות חוקי לוביסטים בעולם בשנות האלפיים, גל שמציין במחקר את תחילתו של התהליך המתגלגל במהירות של חקיקת חוקי לוביסטים בעולם. בעשור השני בשנות האלפיים חוקקו עוד 11 חוקים, והגל ממשיך גם בעשור השלישי, בדחיפה אגרסיבית של ה-OECD ושל האיחוד האירופי. לפני חודשיים הצטרפה פינלנד למדינות שהעבירו "חוק לוביסטים", ומתחילת 2024 לוביסטים בפינלנד יחויבו ברישום ושקיפות על פעילותם. פינלנד הפכה למדינה הראשונה מבין מדינות סקנדינביה שהעבירה "חוק לוביסטים".  

מי שהעביר בכנסת ב-2008 את "חוק השדלנים" הישראלי היו חברי הכנסת שלי יחימוביץ' וגדעון סער, שלראשונה ניסו להסדיר את פעילות הלוביסטים בתחומי הכנסת. בזמנו היה זה חוק הלוביסטים השביעי בעולם, אולם מאז צמח מספר המדינות שחוקקו חוק דומה ל-20 (בלי פינלנד), כשב-20 מדינות נוספות פעילות הלובינג מוסדרת באמצעות רגולציה. 

כעת, בהשוואה לחוקים האחרים הקיימים בעולם, החוק הישראלי נחשב לחלש, במובן זה שאין בו כדי לאסדר את פעילות הלוביסטים – לא בכנסת, ובוודאי שלא במשרדי הממשלה. 

לפי מדד ה- (CPI (Corruption Perception Index הציון שמקבל החוק הישראלי הוא ציון נמוך של 28 נקודות, מה שמשייך אותו לקטגוריית החוקים בעלי ה- "Low-robustness", כלומר מידת חוסן נמוכה. הסיבות לכך הן מגוונות ועיקריהן יפורטו בהמשך. 

סוגיית הליבה: מיהו לוביסט

כדי לחוקק חוק לוביסטים טוב, צריך קודם כל להגדיר מיהו לוביסט (שדלן). הגדרה זו היא שתקבע את גבולות הגזרה של החוק. מחברי דוח ה-OECD מגדירים שמונה סוגי שדלנים. האחד, סוג שהגדרתו קיימת בכל חוקי הלוביסטים בעולם, הוא מי שמכונה "לוביסט צד-שלישי" (לוביסט יועץ), כלומר לוביסט מקצועי שגוף מחליט לשכור את שירותיו כמקדם אינטרסים. שבעת סוגי הלוביסטים הנותרים הם מה שמכונה "לוביסטים ביתיים" וכלולים בהם למשל מנכ"לים ואחראי רגולציה שעובדים בתוך הארגון עצמו ולא בחברת שדלנות.

אחת הסיבות לציון הנמוך שמקבל החוק הישראלי היא ההגדרה הצרה של לוביסט שנכללת בו, הגדרה המותירה בפועל רבים מהעוסקים בלובינג מחוץ לחובת השקיפות המצויה בחוק. מבין 22 מדינות שחוקיהן נסקרו בדוח, ישראל היא אחת מארבע המדינות עם הגדרת השדלן המצומצמת ביותר. למעשה ההגדרה הישראלית היא הצרה בעולם, כיוון שאצלנו לא רק שההגדרה צרה, היא גם חלה רק על פעילות הלוביסט בתחומי משכן הכנסת, ולא על פעילותם בממשלה ובמוסדות ציבוריים נוספים. 

מרבית המדינות משתמשות בהגדרה רחבה יחסית ללוביסטים: בקנדה ובאירלנד, למשל, כל שמונת סוגי הלוביסטים כלולים בהגדרה. משמעות הדבר היא שגם מנכ"לים ואחראי רגולציה של חברות נחשבים שם ללוביסטים המחויבים בחוק, ונוסף להם גם כל גורם בחברה מסחרית שמקדם אינטרס של החברה. החוק חל גם על נציגי ארגוני חברה אזרחית המעורבים בפעילות לובינג ונציגי ארגוני סחר, כמו נציג איגוד הבנקים ונציגי התאחדות התעשיינים. כל אלה, כשהם עוסקים בפעילות לובינג – כלומר מקדמים את האינטרסים של החברה בה הם עובדים – כפופים לחוק הלוביסטים באותן מדינות.

הגדרת לוביסט בישראל מייצרת שאלה חשובה המכוונת למחוקק הישראלי: אם כבר קיבלת את בסיס ההיגיון לפיו חובה בדמוקרטיה להגביל את פעילות השדלנות המסחרית, וחובה ליידע את הציבור בזמן על פעילותה, מדוע בחרת ליישם תובנה זו רק על חלק קטן מסוגי הלוביסטים, ולא החלת את ההגבלות על חלק גדול מהם?

מדובר בנושא הראשון שדורש שינוי עומק בחוק הישראלי, ויפה שעה אחת קודם. שינוי הגדרת שדלן בחוק הישראלי מחייב הרחבת ההגדרה לכל מי שמבצע פעילות לובינג, גם "לוביסטים ביתיים", "לוביסטים חברתיים", וכל סוגי הלוביסטים המוזכרים בדוח ה-OECD. כשמקדמים רפורמה, חייבים לקדם את המצב לנכון ביותר הידוע כרגע, ולא להסתפק בפשרות שבעלי עניין מקדמים. 

בעיית השקיפות

אם הגדרת שדלן היא בבחינת סימון גבולות הגזרה של החוק, אז הגדרת השקיפות היא הבשר העיקרי של החוק – אותן חובות שהכפופים לחוק יצטרכו לעמוד בהן. 

פעמים רבות תשמעו לוביסטים ופוליטיקאים משתמשים במושג הפופוליסטי "שקיפות מלאה" בהקשר של התנהלות לוביסטים בכנסת. בפועל, ישראל רחוקה מאוד ממצב של שקיפות מלאה.

דוח ה-OECD מחלק את נושא השקיפות ל-16 פרמטרים אותם הוא מכפיף לשלושה נושאי-גג. אין מדינה שיש בה "שקיפות מלאה", גם אם יש מדינות שהחוק בהן עונה על רוב הפרמטרים. בישראל החוק הקיים עונה רק על שלושה פרמטרים של שקיפות מתוך 16. זו הסיבה המרכזית השנייה לציון הנמוך של החוק הישראלי.  

בישראל רוב המידע על פעילות לוביסטים מסחריים חסום בפנינו. הציבור אינו מיודע למשל על האינטרסים שהלוביסטים נשכרו לקדם, על הגופים מולם הם נדרשים לפעול, על הפעילות שלהם (הפגישות או הקשר שלהם עם מקבלי החלטות), על החומרים שהועברו למקבלי ההחלטות ועל הכספים שהושקעו בפעילות הלובינג. הסתרת המידע הזה מהציבור מרוקנת במידה רבה את יכולתו להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות. ככה לא מסדירים פעילות לובינג.   

דלתות מסתובבות וניגודי עניינים

"הדלת המסתובבת" ללובינג הוא כינוי לתופעת מעברם פוליטיקאים לשעבר, לעבור לעבוד בלובינג מסחרי עם סיום תפקידם הציבורי. מדובר באחת הסוגיות המרכזיות הפוגעות באמון הציבור בתהליכי קבלת החלטות, כשמקבלי החלטות עוברים לקדם אינטרס של חברות מסחריות שהושפעו מהחלטותיהם בעבר, תוך חשש שהדיל לקראת העבודה החדשה נרקם מבעוד מועד.

חלק מהפוליטיקאים נכנסים לתחום הפוליטי מבלי שיש להם מקצוע של ממש המחכה לשובם מחוץ למערכת הפוליטית. מעורבותם בתהליכי קבלת החלטות במסגרת תפקידם הציבורי, הידע והקשרים שרכשו, כמו גם לעיתים השם שיצרו לעצמם בתחום מסוים, הופך אותם בסיום תפקידם ללוביסטים מסחריים בפוטנציה. רשימת הפוליטיקאים שהפכו ללוביסטים מסחריים מסוגים שונים היא ארוכה. אפי אושעיה הוא אחד המוכרים והוותיקים, מה גם שעבר כמה פעמים ב"דלת המסתובבת" מלובינג לכהונה כחבר כנסת. עוד מקרים מוכרים הם המקרה של יואל חסון, מירב בן ארי ואיתן ברושי.   

הדרך המרכזית להתמודדות עם התופעה היא החלת "תקופת צינון" על חברי כנסת ויועציהם לפני מעבר לעיסוק בלובינג מסחרי. בישראל קיימת חובה של שנת צינון על חברי הכנסת, וחצי שנת צינון על היועצים הפרלמנטריים. החובה איננה חלה על יועצי שרים ועל עובדי סיעות בכנסת.

במדינות שונות בעולם תקופת הצינון ארוכה מאשר זו הקיימת בישראל, כשהארוכה ביותר היא בקנדה, בה חלה תקופת צינון של חמש שנים. בצרפת ובפורטוגל תקופת הצינון היא שלוש שנים, ובאנגליה ובספרד היא שנתיים. ניסיון להאריך ולהרחיב את חובת הצינון בישראל לשנתיים נעשה בשנת 2018, אולם הופל בהתנגדות ממשלתית. . 

סנקציות

כמו בכל תחום, חוק שאיננו כולל סנקציה כלפי מפריו, זוכה בסופו של דבר להתעלמות מצד הגורמים עליהם הוא חל. לכן כדאי מאוד ש"חוק לוביסטים" יכלול סנקציות שעשויות להרתיע שדלנים מביצוע העבירות המוזכרות בחוק. דוח ה-OECD מחלק את סוגי הסנקציות הקיימות ב"חוקי שדלנים" לשלושה סוגים שונים: 

• סנקציות משמעתיות ואדמיניסטרטיביות (התראה, השעיה)

• סנקציות אזרחיות (עשוי להסתיים בקנסות)

• סנקציות פליליות (עשוי להסתיים בקנסות ו/או מאסר)

יודגש שהרצון והמטרה המרכזיים הם החלת שקיפות והגבלות על פעילות שדלנים ולא הטלת סנקציות, לכן ההמלצה היא למצוא דרכים לסייע ללוביסטים לעמוד במתחייב בחוק. לדוגמה, בפרלמנטים במדינות שונות בהן השדלן חייב בהעברת דיווחים תקופתיים, האחראי מתזכר אותם על החובה לקראת מועד הגשת הדיווח. הפיכת מערכות הדיווח ליעילות יותר, נגישות יותר וידידותיות יותר לתפעול עשויה גם היא לשפר את כמות ורמות הדיווח.

בישראל הסנקציות הקיימות הן מינוריות ביותר ומהסוג המשמעתי ואדמיניסטרטיבי. ראשית, כיוון שאין גוף אחראי על פיקוח פעילות לובינג מסחרי בכנסת, 100% מהמקרים של הפרות החוק נודעו לכנסת מצד-שלישי, פעמים בודדות מכלי תקשורת, וברוב הפעמים מארגוני המגזר השלישי. מיעוט מהמקרים של הפרות החוק גררו השעייה מפעילות, עד תקופות של שנתיים, כמו במקרה של הלוביסט צח בורוביץ' שהושעה לשנתיים מפעילות בכנסת לאור ממצאי תחקיר 'עובדה' בשנת 2012, או השעייה של חצי שנה שהוטלה על הלוביסטית אורית לרנר שנחקרה לאור מעורבות החברה שבבעלותה בפרשת השחיתות בישראל ביתנו. 

פיקוח משמעותי דורש הקמת גוף חיצוני לכנסת שיעסוק בסוגיה זו, מתוך רצון לשפר את ההתנהלות עבור האינטרס הציבורי. יש לתקן את החוק כך שניתן יהיה להטיל ענישה פלילית, במקרים הנדרשים לכך. המטרה היא לא ענישת לוביסטים, אלא הצבת רף ענישה מרתיע עבור המיעוט מביניהם שלא בוחל בהתנהלות לא תקינה ואף מושחתת.  

פיקוח, עדכון וחקירות

תחום החקיקה הוא תחום המתפתח באופן מתמיד. בשנים האחרונות חקיקות רבות כוללות "מנגנון פיקוח ובחינה" של החוק לאורך זמן, כלי שמהותו היא חובת יצירת דוח תקופתי לגבי החוק, נחיצותו, אופני יישומו ואתגרים הנגזרים לאור הניסיון המתפתח בשטח. כלומר, לא עוד חוק בשיטת ה"שגר ושכח", אלא "חוק חכם" עם יכולת בחינה עצמית של החוק, והגשת המלצות להמשך ההתמודדות עם התופעה שהחוק מנסה לטפל בה. 

זוהי בדיוק המלצת ה-OECD גם בנושא אסדרת פעילות השדלנים – לבחון את החקיקה על בסיס תקופתי ולבצע התאמות. כך למשל, חוק הלוביסטים באירלנד קובע חובת בדיקה שוטפת של יישום החוק. גם בקנדה החוק כולל מנגנון בדיקה המחייב הגשת דוח של הנציבות כל חמש שנים. למרות הדוגמאות האלה, דוח ה-OECD מציין כי רק במיעוט מהמדינות חלחל הצורך בבידוק תקופתי של החקיקה. 

בישראל החוק איננו כולל בידוק והגשת דוח חולשות-חוזקות של החוק, ואפילו לא חובת פיקוח בסיסית. הפיקוח ברובו מתקיים באמצעות ארגוני החברה האזרחית, המגישים לאורך השנים תלונות, שרק לאורן מתכנסת ועדת ההיתרים לפעילות השדלנים, כדי לדון בהפרות החוק. 

מסמך העמדה המלא כולל סוגיות נוספות הנדרשות לאסדרת פעילות הלובינג, כמו לדוגמה הפן האתי המחייב יצירת קוד אתי ללוביסטים ולנבחרי/פקידי ציבור, שמומלץ ללמוד גם אותן. אולם בניגוד לעניין הרב בקידום אסדרת פעילות לובינג שניתן למצוא בפרלמנטים וממשלות בעולם, בישראל המחוקקים והממשלה, מכל המחנות הפוליטיים, מתעלמים לרוב מהנושא באופן מופגן, ואלה המתייחסים אליו, עושים זאת באופן פופוליסטי ולא מקצועי.