בעקבות ביקורת "שקוף": שיפור בנוהל הלוביסטים החדש של משרד המסורת

משרד ירושלים ומסורת ישראל, בראשות מאיר פרוש, פרסם בשבוע שעבר גרסה משופרת לנוהל עבודה עם שדלנים (לוביסטים), בעקבות פניית "שקוף". הנוהל המשופר יסייע לציבור לעקוב אחר פגישות שמקיימים פקידי המשרד עם גורמים בעלי אינטרס.

הנוהל הראשוני של המשרד פורסם בחודש שעבר (15.1), ופרטיו נודעו ל"שקוף" מתשובה שקיבל עו"ד אלעד מן מעמותת "הצלחה", לבקשת חוק חופש המידע. אלא שנוהל זה אפשר לשדלנים רבים לחמוק מתחת לרדאר.

מערכת "שקוף" ביקשה לקבל תגובה ממשרד ירושלים ומסורת ישראל על בעיות שעלו בהגדרת השדלן שנכללה בו. הלשכה המשפטית במשרד בחנה את טענות המערכת ומצאה את חלקן מוצדקות. על כן, הוכנסו בנוהל שינויים והוא הופץ מחדש בגרסתו המתוקנת.

מה נשתנה

מדובר במשרד הממשלתי השביעי שמפרסם נוהל התנהלות מול שדלנים, והראשון ב-2024. הנוהל נועד לסייע באסדרת פגישות בין גורמים ממשלתיים לשדלנים. אלא שאין הגדרה אחת ל"שדלן" שעליה מתבססים המשרדים הממשלתיים, וכל משרד בוחר לאמץ הגדרה משלו – המשקיפה יותר או פחות את עבודת השדלנות שנעשית מאחורי הקלעים.

הבעיה המרכזית בנוהל הראשוני שפרסם משרד המסורת היה בהגדרה הצרה של שדלן שהחריגה רשימה ארוכה של גורמים: שדלנים ביתיים (In-house lobbyists), כלומר עובדי גוף מסוים כמו מנכ"ל, אחראי רגולציה או כל אדם המועסק בגוף; יועצים מקצועיים בתחום בו עוסק המשרד המייעצים ללקוח ומייצגים אותו; עורכי דין המייצגים לקוחות; מייצגי גוף-יציג כמו התאחדות התעשיינים והסתדרות העובדים; וכל המייצג רשויות מקומיות וגופי ממשל, גם אם מדובר בצד-שלישי המייצג אותם.

התיקון החשוב שהוכנס לנוהל הרחיב את הגדרת השדלן, שכוללת כעת גם שדלנים ביתיים. בנוסף, קבוצות המוחרגים צומצמו והן כוללות כעת גם שדלנים המייצגים רשויות מקומיות וגופי ממשל, גורם המייצג אדם במסגרת קבלת קהל המתרחשת ביום העסקים הרגיל של היחידה הממשלתית, ומי שמייצג אדם בהליך מעין שיפוטי בפני עובד מדינה או מייצג אותו בקשר להליך כזה שהמדינה צד לו.

מדובר בשיפור משמעותי בנוהל, והרחבה משמעותית בהיקף הגורמים הכלולים בו. 

בדומה לנהלים קודמים שהתפרסמו, הנוהל של משרד המסורת קובע כי פגישה עם שדלנים תתקיים רק בתיאום מראש ותעסוק בנושא שתואם מראש בלבד. עובד המשרד חייב לוודא קודם לפגישה מי הלקוח שהשדלן מייצג, כשנוכחות הלקוח עצמו נדרשת בפגישה. מפגשים ללא הלקוח דורשים הנמקה ואישור עובד בכיר רלוונטי.

בנוסף, עובד המשרד חייב ולהעביר רישום על הפגישה לממונה עליו. הרישום צריך לכלול את מועד הפגישה, פרטי השדלן, פרוט זהות כלל הנוכחים בפגישה ופירוט קצר של נושא הפגישה ותוכנה. הרישום חייב לעבור לממונה באופן מידי, ולא יאוחר משבועיים אחרי קיומה של הפגישה. על העובד לציין גם אם התחייב בעניין כלשהו לשדלן או לגורם חוץ או צד שלישי כשלהו, ואם והדבר נדרש עליו ליידע גם את היועץ המשפטי האחראי לתחום. 

ההמלצה של המשנה ליועמ"שית

השקפת הפגישות שבעלי אינטרס מקיימים עם הפקידות הציבורית נועדה לאפשר לציבור לעקוב אחר השיקולים השונים העשויים לעמוד מאחורי החלטות מדיניות קריטיות. מאות רבות של לקוחות מיוצגים על ידי שדלנים בכנסת: החל מבנקים ואיגודים מסחריים ועד מוסדות חינוך ועמותות המגזר השלישי. פעילות השדלנות שלהם נוגעת לכיס של כולנו, ומשפיעה בין היתר על מחיר החלב, התרופות המוכנסות לסל, תקני הבטיחות הנקבעים בחוק, הקלות במיסוי, ולמעשה כל עניין הדורש קביעת מדיניות.

פרסום הנוהל החדש במשרד המסורת הוא חלק מתהליך חוצה משרדים להשקפת הפעילות מול שדלנים. בשנה שעברה פרסמו ארבעה משרדי ממשלה נהלים מסוג זה: משרד הכלכלה, משרד התיירות, המשרד לשוויון חברתי, והמשרד להתיישבות ומשימות הלאומיות. קודם לכן, ב-2021 פורסמו נהלים במשרד האוצר ובמשרד להגנת הסביבה. 

פרסום הנהלים צבר תאוצה בשנה האחרונה, לאור המלצת המשנה ליועמ"שית, עו"ד גיל לימון. ב-6 באוקטובר 2022 שלח עו"ד לימון המלצה לנוהל משרדי לעבודה מול שדלנים, שנועד להשקיף פעילות מסוג זה לציבור. 

"פעילות השדלנים עשויה לפגוע בשוויון: קיים חשש כי גורמים בעלי אמצעים לשכור לוביסטים יהנו מייצוג-יתר של האינטרסים שלהם בפני הרשות המנהלית", נימק עו"ד לימון את הסיבות להמלצה על אימוץ הנוהל. לדבריו, "קיים חשש למסירת מידע לא מאוזן וייתכן שאף לא מדויק שעל בסיסו תתקבלנה החלטות מנהליות". לדבריו, במקרים מסוימים הדבר עשוי להביא לפגיעה בטוהר המידות ובמנהל התקין. 

עו"ד לימון הסביר ליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה כי פעילות השדלנים בכנסת מוסדרת בפרק י"ב לחוק הכנסת, אולם במשרדי הממשלה הסוגיה לא אוסדרה ונמצאת בשלבים שונים של ניסוח נהלים. מסיבה זו שלח המשנה ליועמ"שית הצעה שנועדה לייצר אחידות, ככל האפשר, בנוסח הנהלים השונים שיאמצו המשרדים.

הגדרת השדלן המומלצת במסמך אותו הפיץ עו"ד לימון למשרדי הממשלה הייתה "מי שדרך עיסוק או בתמורה למען לקוח או למען מעסיקו, נוקט בפועלות…", כאשר הכוונה ב"למען מעסיקו" היא ל"שדלנים ביתיים".

על הכוונת: משרדי ממשלה נוספים

במענה לפניית עמותת "הצלחה", עולה כי משרדי ממשלה נוספים שוקלים לחיוב את אימוץ הנוהל, אלא שבחלק מהמקרים פרסום הנוהל התעכב, בין היתר לאור המלחמה ברצועת עזה.

כך עלה מתשובה ששלח משרד העבודה לפיה "עקב עומס משימות, שנבע בין היתר מחילופי שר ומנכ"ל, ובהמשך בנסיבות פריצת מלחמת חרבות ברזל, בחינת הנוהל טרם הסתיימה". 

תשובה דומה נשלחה גם ממשרד הרווחה והביטחון החברתי, לפיה "התאמת הנוהל לעבודת המשרד על מאפייניו הייחודיים מצוי בבחינת הלשכה המשפטית. לכשתתפנה הלשכה לעסוק בנושאים שאינם נושאי חירום, נשוב לעסוק בנושא". אף שבתשובתו, המשרד מדבר על התאמת הנוהל לעבודתו, יש לציין שאין למשרד הרווחה מאפיינים ייחודיים לעומת יתר משרדי הממשלה, שכן מדובר בנוהל המכוון כלפי גופים מסחריים המגיעים לקדם אינטרסים כלכליים מולו. 

גם המשרד לקידום מעמד האישה השיב לפניית עמותת "הצלחה" – תשובה שנשלחה לפני שהתאחד עם המשרד לשוויון חברתי, ושכדאי להתעכב עליה. המשרד, בראשות מאי גולן, נשאל אם קיים פגישות עם שדלנים ואם השרה קיבלה מתנות כלשהן משדלנים. 

"לא נעשו פעולות או פגישות עם שדלנים מעת כניסת השרה לקידום מעמד האישה לתפקידה", נמסר בתגובה, ו"לא התקבלו מתנות בידי השרה לקידום מעמד האישה מעת כניסתה לתפקידה". אלא שבמשרד לא קיים כרגע נוהל התנהלות מול שדלנים, ומכאן שאיננו יודעים על איזו הגדרה של שדלן הסתמכו (צרה או רחבה), כשהשיבו לפנייה.