דרוש אומץ: הלקחים שהממשלה יכולה ללמוד מרפורמת הסלולר

מי שהחזיק טלפון נייד בעשור הראשון של שנות האלפיים, בוודאי זוכר את החשבונות המנופחים שנלוו לטכנולוגיה החדישה. כל דקת שיחה וכל מסרון כאבו בכיס ועדיף היה לשוחח עם מנוי באותה הרשת, אחרת המחיר מזנק עוד יותר. משפחות נאלצו להיפרד מאלפי שקלים בחודש לטובת חשבון טלפון ותנאי עבודה מוצלחים כללו אז נייד על חשבון המעסיק ללא תקרת שיחות. הרפורמה בשוק הסלולר, שהוביל שר האוצר דאז משה כחלון, עשתה לכל זה סוף. מה אפשר ללמוד מהמהלך ההוא על השינויים הנדרשים שעשויים להפחית את המחירים ההולכים ועולים בתחומים אחרים בחיינו?

עוד ב"שקוף":

• 3 דברים שבנט יכול לעשות השבוע כדי להתחיל לחסל את יוקר המחיה
• המלחמה ביוקר המחיה: הלקח שצריך ללמוד מהסיפור של קוקה קולה
• "משחק של חתול ועכבר": כך שולט יוני שסטוביץ במחיר הקולגייט

השינוי שהתחולל מאז ברשתות הסלולריות אינו תולדה של כוחות שוק או פיתוחים טכנולוגיים. לא הייתה פה יד נעלמה שטיפלה במחירים או בעלי הון שהתגייסו למאמץ. מדובר בתוצאה ישירה של החלטות ממשלה, מדיניות מכוונת של שני שרי תקשורת, אריאל אטיאס ומשה כחלון, ולצידם פקידות מקצועית שידעה להמציא פתרונות יצירתיים בשעה הנכונה. היתה פה התערבות ממשלתית לאורך זמן, מגובה במחקר שוק, מגובה באג'נדה פוליטית ומגובה ברצון עמוק לשנות את השוק ולפעול נגד הריכוזיות. 

מאחורי המהלכים עמד בין היתר ד"ר אסף כהן, שהיה אז סמנכ"ל באגף הכלכלה במשרד התקשורת, והיום הוא ראש החוג לכלכלה וחשבונאות במרכז האקדמי רופין, רחוק מהמגזר הציבורי כבר שנים רבות. בשוק פעלו שלוש חברות גדולות, סלקום, פלאפון ואורנג', ולצידן פעלה מירס, שהיתה אז חברה קטנה ונישתית. "זה התחיל כי היה רצון של הצוות המקצועי במשרד, וכי היה את השר המתאים לקדם תחרות בתחום", אומר כהן בשיחה עם "שקוף". "שאלנו את עצמנו איך מכניסים תחרות לשוק, היה צריך להסיר חסמי כניסה ולהסיר חסמי מעבר בין החברות. למעשה, אוסף די גדול של פעולות". הוא מציין שכל פעולה לבדה, לא היתה משחררת את השוק, כלומר אין פתרונות קסם, "אלא היה צריך שהכל יחבור יחד".

השינוי הגדול שהחל עוד בימי השר אטיאס, הבשיל לידיו של השר שהחליף אותו, כחלון. יחד הם הצליחו להוריד את התעריף שמשלמים לשיחות בין החברות, לאפשר מעבר פשוט בין חברה לחברה ללא קנסות, לנייד מספרי טלפון ומעל הכל, להכניס לשוק שתי חברות נוספות בתנאים שהמדינה קבעה ולחסוך לכל משפחה עשרות אלפי שקלים בשנה. איך זה התחיל? אילו לחצים הופעלו ומה אפשר ללמוד על תהליכים מול חברות ענק?

"לא מסובך לעמוד בלחצים – אלא אם אתה טבול באינטרסים"

כהן מספר כי בתחילת המהלך, בשנת 2009, משרד התקשורת שכר את שירותיה של חברת ייעוץ בינלאומית שעבדה על התמחור החדש לקישוריות, אותו המס שאדם נאלץ לשלם על שיחות ממפעיל סלולרי אחד לשני. לאחר שניתנה חוות הדעת, החברות הוזמנו לשימוע. "הם שכרו יועצים והתמודדו עם עובדות כלכליות שהראינו להם והציגו הוכחות כלכליות מדוע המודל שלנו שגוי", אומר כהן. "הם ניסו לשכנע אותנו כל הזמן שאנחנו טועים והמחיר שהצגנו לקישוריות צריך להיות גבוה יותר". עד לאותה נקודה, המחיר לקישורית עמד על 25 אגורות לדקת שיחה. "משרד התקשורת ביקש להוריד את המחיר לסביבות 4-5 אגורות", שיחזר כהן. "ובסוף עדכנו ל-6-7 אגורות לדקה". 

ומה לגבי הלחצים? "לחברות יש אינטרס חזק להסביר שאתה טועה והן יקרסו ברגע שזה יקרה", הסביר כהן. "אבל אתה מתמודד עם זה מקצועית. היו לחצים מקצועיים חזקים עלי, הם הביאו את המומחים כי טובים, זרים או ישראלים, מסבירים למה אתה טועה, זה לא פשוט. הם מגייסים את כל היועצים שכסף יכול לקנות, התפקיד שלנו זה לעמוד מקצועית מול זה".

גורם שעבד במשרד התקשורת בתחילת הרפורמה, בתקופה של אטיאס, זוכר היטב את הלחצים של חברות הסלולר. "הם אמרו שוועד העובדים יארגן הפגנה, שהחברות יקרסו והמהלך יגרום לפיטורי 2,000 עובדים", סיפר הגורם. לטענתו, "לא הגיעו לוביסטים, אלא עורכי דין שמספרים את זה". עם זאת, כתבנו בעבר על התופעה שבה חברות מסחריות פועלות בדיוק כך, באמצעות עורכי דין או נציגים אחרים שאינם מזדהים כלוביסטים. לדברי כהן, גם בשנת 2005 הוא נלחם להוריד את מחירי הקישוריות, וגם אז החברות טענו שיתמוטטו, אך זה לא קרה. 

האם הלחצים השפיעו?

"זה לא מסובך לעמוד בלחצים – אלא אם אתה טבול באינטרסים", הוא רומז. "ברגע שהחברות מבינות שלא עושים עליהן סיבוב, זה מתקבל הרבה יותר טוב".

האינטרס הציבורי נכנס למכרז

כהן מספר שמחירי הסלולר החלו לרדת רק ב-2012 כשהמהלך הושלם ונכנסו מפעילים חדשים, אבל זה לקח כמה שנים. הדרך לשם, לדבריו, היתה מאתגרת ודרשה פתרונות יצירתיים, כאלה שגם עונים על התפתחויות טכנולוגיות, וגם לוקחים בחשבון את מבנה השוק. 

"בשלב הראשון יצא מכרז לשתי מפעילות נוספות שיקבלו שני תדרים נוספים", הוא מסביר. כהן, ששימש יו"ר ועדת המכרזים, נזכר שזו לא הפעם הראשונה שהמדינה יצאה במכרז כזה, אלא שבפעם הקודמת ב-2001, אף חברה חדשה לא התמודדה, רק החברות הגדולות שהרחיבו את התדרים ואפשרו לעצמן להשתדרג לדור השלישי. אז בפעם השנייה ההחלטה במשרד התקשורת הייתה למנוע מהחברות הגדולות להתמודד במכרז. התגובה לכך לא איחרה לבוא: הרשתות הגדולות ניגשו לבית המשפט, אולם ללא הצלחה. 

אבל זה לא היה הצעד היחיד. משרד התקשורת התערב ביחסים בין החברות עצמן, קבע תנאים והציג החלטות נוקשות. החברות הוותיקות יצטרכו לאפשר למפעילות החדשות שיזכו במכרז "להתארח" ברשת שלהן, כדי שיוכלו לתת שירות בכל הארץ עד שיפרסו רשת משלהם. וגם אז הגיעו לחצים. "הטיעון של זכות הקניין עלה, אבל המטרה של קידום התחרות עמדה מול זה שאתה מכריח אותם לארח, כמובן שלא בחינם". וגם כאן משרד התקשורת היה הפוסק האחרון. "אמרנו – אתם תקבעו מחיר כזה שיהיה סביר ואם לא, נשקול להתערב", מסביר כהן.

המהלך האחרון והמשמעותי, שאותו הגה כהן, שינה את פני השוק, ככל הנראה לתמיד. משרד התקשורת קבע שכל מפעילה חדשה צריכה לשלם למדינה על תדר והחברה שתזכה במכרז היא זו שתציע את הסכום הגבוה ביותר. אבל לצד זה, משרד התקשורת העניק תמריץ. "אנחנו רוצים שהזוכה במכרז, יהיה זה שייתן לציבור את התנאים הכי טובים", אמר. 

ואיך הבטיחו שזה יתקיים לאורך זמן ולאור השוק המשתנה? במכרז הכניסו סעיף שאומר שהחברה שזוכה תקבל על הסכום שלה החזר לאורך השנים, ככל שנתח השוק שלה מקרב הלקוחות הפרטיים יהיה גדול יותר. במילים אחרות, לחברות שנכנסו לשוק היה תמריץ אמיתי ומשמעותי להציג לנו, הקהל הרחב, מחירים נוחים. בסופו של דבר שתי חברות הגיעו לקו הגמר, הוט מובייל וגולן טלקום: "ואז החלו המחירים להשתנות".   

לשנות את השוק, לא לתקוף את המחיר

כהן מדבר על התקופה ההיא בסיפוק רב ובצדק. המהלכים שצוות משרדו הוביל, השפיעו עוד שנים רבות קדימה, ואף סיפקו לכחלון קלף מרכזי במערכת הבחירות שעוד תבוא. עם זאת, הוא מאוד זהיר. לאורך כל השיחה הוא נמנע מהשוואות ישירות לשוק המזון הנוכחי. "בשוק הסלולר היו מעט שחקנים, זה הבדל גדול מול שוק המזון", הוא מסביר. "בשוק המזון, זה יותר מורכב. יש רשתות שיווק, יבואנים, חקלאים ויצרנים. יש כמה רבדים. בסלולר לא היו את הרבדים האלה".

יש פה פרדוקס. מצד אחד, כהן מדבר על תחרות שמזוהה עם תפישות של שוק חופשי, ומצד שני, מה שיצר בסופו של דבר את התחרות כמו שאנחנו מכירים אותה בשוק הסלולר, הייתה התערבות ממשלתית משמעותית. על כך אומר כהן כי "כשלא מתערבים בשוק, עלולים להיווצר מונופולים, ורמת התחרות נמוכה, נוצרים כשלי שוק. ההתערבות נדרשת בשביל לשחרר את השוק".

כמו שקרה בשוק המזון

"בשוק המזון יש כמה יצרנים ויבואנים דומיננטיים לצד רשתות השיווק. אפשר למשל להגיד להם שהם לא יכולים להמשיך להתרחב, זו התערבות, אבל אם לא אתערב, תהיה רשת מזון וחצי. יש התערבויות שבהן המדינה יכולה להורות לחברה לפרק את עצמה, בארה"ב נעשו דברים כאלה. בשביל לקדם תחרות, צריך לשמור עליה ולדאוג לתנאים חדשים להתחרות".

לדברי כהן, המסקנה שצריך לגזור מהצלחת הרפורמה בסלולר היא שהשינוי שצריך להתבצע הוא מבני, כלומר שינוי של אופן פעולת השוק: "רפורמת הסלולר לא התחילה כי בארץ היה יקר יותר ממקומות אחרים בעולם. להפך, המחירים לא היו שונים. אבל בארץ היו חסמים. צריך לאתר ולהסיר אותם".

ויש עוד אלמנט. "הדברים צריכים להיעשות מהר וביחד", אומר כהן. "בסוף, הרפורמה יצאה כשהכל התחבר. מה שקורה, אם אתה מתיר חסמים אחד אחד, ומחכה שנתיים, ייווצרו חסמים אחרים. אם סגרת פירצה אחת, תבוא פרצה אחרת. יש פה חשיבות למהירות. אחת הטענות כלפי משרד התקשורת שהוא הכניס את התחרות בכל הכיוונים יחד, תקף מכל החזיתות. אבל אם אתה עושה לאט ובהדרגה, השחקנים החזקים בשוק ייצרו עוד חסמים". 

"קל מאוד לא לעשות"

בניגוד לשוק הסלולר שעבר מהפכות, אנחנו מתמודדים כבר שנים רבות עם אותם כשלי שוק שהובילו ליוקר המחיה. רק לאחרונה הזהיר מבקר המדינה בדוח השנתי על הטיפול בריכוזיות בענף המזון כי משרדי הכלכלה והאוצר צריכים לבחון אם הפעולות שלהם להורדת יוקר המחיה משיגות את מטרתן. "מדד פערי המחירים במונחי כוח קניה של מחירי המזון בישראל גבוהים מאוד לעומת מדינות האיחוד האירופי ומדינות ה-OECD", כתב. השבוע ראש הממשלה ושריו התעוררו, אף שהנתונים ידועים לכולם כבר זמן ארוך והתקשורת עוסקת בזה בהתמדה. 

זו כמובן אינה הפעם הראשונה שבה המדינה מנסה לטפל ביוקר המחייה. לצד ניסיונות כושלים, נרשמו גם הצלחות גדולות. כך למשל הרפורמה בשוק חברות הכבלים והלוויין הוזילה במידת מה את המחירים בעשור האחרון, והצלחה משמעותית אף יותר נרשמה בשוק הסלולר. 

למרות השוני בין שוק המזון לשוק הסלולר או הכבלים, יש דמיון אחד מרכזי שעולה בין השורות. "צריך נחישות ורצון לעשות, של הדרג הפוליטי והמקצועי ואז אפשר לעשות דברים גדולים", מתעקש כהן. "מאוד קל לא לעשות אם לא רוצים. אפשר לא ליזום ולמסמס יוזמות. יש המון עוצמה בלא לעשות כלום כשבצד השני פועלים כוחות חזקים", הוא מסכם.