הפיקוח הרופף של הרשות המחוקקת: אלה משרדי הממשלה שלא מדווחים לכנסת

בצל המלחמה והגרעון הטופח התעורר מחדש הדיון במשרדי ממשלה מיותרים. בסוף החודש שעבר, ריכז משרד האוצר רשימה של עשרה משרדים כאלה, שאפשר וראוי לסגור – חלקם הגדול הוקם רק השנה על בסיס הסכמים קואליציוניים. ואולם, ניתן היה לקבוע הרבה קודם ל-7.10 שמשרדים אלה אינם נחוצים. 

אם הכנסת הייתה מפקחת על פעילות המשרדים באופן הדוק, היה פשוט יותר לקבוע – על בסיס ממצאים עובדתיים – אם יש למשרדים זכות קיום עצמאית, או אם יש סמכויות או תחומי אחריות שכדאי להעביר למשרד עם סמכויות חופפות. 

דרך טובה לפקח על משרדי הממשלה באופן שוטף היא לדרוש בחוק מבכירי המשרד לתת דין וחשבון על פעילותם בהתאם לחוקים שונים, זאת תוך מסירת דיווח תקופתי. לפני כשנה, עלה לאתר הכנסת מאגר נוח המרכז את הדיווחים והפעולות שהגישו המשרדים לוועדות הכנסת בהתאם להוראות חוקים שנוגעים לתחומם. הדבר נועד לאפשר לח"כים ולציבור לברר אם מדיניות המשרדים מיושמת בשטח. 

נבהיר: אין חוק יחיד שמחייב את משרדי הממשלה לדווח על כל הפעילויות השוטפות שלהם לוועדות הכנסת. עם זאת, בספר החוקים הצטברו ברבות השנים חוקים שונים המחייבים דיווח על פעולות נקודתיות, שנופלות תחת תחומי אחריותם של משרדים ספציפיים. מאגר הכנסת מסייע בריכוז הדיווחים הללו.

אלא שבדיקת "שקוף" מעלה כי יש משרדי ממשלה שלא נדרשו לדווח על אף פעילות שנופלת תחת אחריותם. קשה להתעלם מכך שעצם העובדה שלא חלה על המשרדים חובת דיווח לכנסת על פעולות שונות לכשעצמה מהווה אינדיקציה לנחיצותם הנמוכה. 

בדיקה במאגר הדיווחים של הכנסת מגלה, מהצד השני, שגם משרדים שאין ספק בנחיצותם, לא ממלאים את חובות הדיווח שלהם די הצורך. זלזול המשרדים בחובותיהם כלפי הכנסת – כלפי הציבור, למעשה – הוא חלק מהסיבה לכך שבשנים האחרונות הולכת וגוברת ביקורת על אוזלת ידה וחולשתה של הכנסת בפיקוח וביקורת אפקטיביים על הממשלה. 

מאז 7.10, ניתן היה להיווכח בהשלכות החמורות לחולשתה של הכנסת בבחינת תפקודם הלקוי של משרדי הממשלה שפעלו בערבוביה, בחוסר יעילות, ובתת-תפקוד, כך שגופים אזרחיים והתנדבותיים נדרשו להכנס מתחת לאלונקה ולפעול בתחומים שהטיפול בהם לכתחילה היה אמור להיות מצוי באחריות רשויות השלטון. פיקוח הדוק יותר של ועדות הכנסת על פעולות משרדי הממשלה עשוי היה לצמצם את הנזק.

המשרדים שקיבלו פטור מדיווח

בין המשרדים שהמליץ האוצר לסגור היה גם משרד המודיעין, בראשות השרה גילה גמליאל (הליכוד). בדיקה במאגר הדיווחים של הכנסת מגלה כי המשרד המודיעין לא נדרש למסור בשנה האחרונה ולו דיווח אחד על פעולותיו. כך היה גם בכנסת ה-24 של בנט-לפיד, אז היה המשרד בראשות אלעזר שטרן (יש עתיד).

משרד המודיעין, שהוקם בשנת 2009 מהווה, לפי הגדרתו, חלק מ"המערך המדיני-ביטחוני-מודיעיני-אסטרטגי של מדינת ישראל". עם כניסתה של שרת המודיעין גמליאל לתפקיד בינואר 2023, סוכם כי המשרד יעסוק, בין היתר, ב"הובלת משימות לאומיות מטעם ראש הממשלה, הובלת פעילות בנושא השפעה זרה ויצירת מודיעין לכך". 

מצופה היה שמשרד כזה, האמון (לפחות לפי הגדרתו) על נושאים ביטוחניים קריטיים, יהיה בפיקוח הכנסת. ואולם, חברי הכנסת אינם דורשים לדעת אם המשרד ממלא, אמנם, את תפקידו.

משרד נוסף שלא נדרש למסור דיווחים לכנסת הוא משרד ההסברה. המשרד פעל כעשרה חודשים, בראשות השרה גלית דיסטל-אטבריאן, בטרם החליטה הממשלה לסגור אותו מסיבות שונות. עם התפטרותה, הודתה דיסטל-אטבריאן כי מדובר היה ב"בזבוז כספי ציבור". חלק מהסכומים המבוזבזים של משרד ההסברה נחשפו ב"שקוף" תודות למענה בקשת חופש מידע של עמותת "הצלחה". ייתכן שדיווחים שוטפים של המשרד על פעולותיו בתחומים שונים היו מסייעים לציבור להבין בזמן אמת שהמשרד לא מגשים את ייעודו.  

לצד משרד המודיעין ומשרד ההסברה, בדיקת "שקוף" מעלה שורה של משרדים שלא נדרשו לדווח על פעילותם, בהם משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרד המורשת – שתוחמי אחריותם אינם ברורים דים; המשרד למשימות לאומיות והמשרד לשיתוף פעולה אזורי.

גם המשרד לקידום מעמד האישה, בראשות השרה מאי גולן, שהוחלט השבוע (ראשון) שיהיה חלק מתחום הפעילות של המשרד לשוויון חברתי, לא נדרש לדווח על פעילותו. לפני שבוע, דיווחנו כי חצי מהפעולות ביומנה של השרה גולן היו נסיעות או פניות ציבור.

המשרדים שמאחרים לדווח

גם משרדים שחייבים לדווח על פעילותם לא תמיד עושים זאת כנדרש בחוק. 

בבחינת "דיווחים שטרם התקבלו" במאגר נמצא שמשרד הבריאות מאחר בדיווח של 21 פעולות, ומשרד האוצר מאחר בדיווח על 54 פעולות. זאת לצד "דיווחים שהתקבלו": 27 דיווחים מצד משרד הבריאות, ו-34 דיווחים מטעם משרד האוצר.

משרד הביטחון הוא בין המאחרים הגדולים בדיווח. לפי הרישום במאגר, המשרד דיווח על פעילותיו בכנסת ה-25 ארבע פעמים בלבד, וטרם השלים את חובות הדיווח שלו ב-41 מקרים נוספים.

מדובר באוזלת ידה של הכנסת, שמאפשרת לממשלה לצבור כוח עצום תוך הסתגרות במשרדיה, ומבלי לתת דין וחשבון לציבור. 

פתרונות אפשריים

אחד מתפקידיה העיקריים של הכנסת, כאחת משלוש רשויות השלטון, הוא לפקח ולבקר. מטרת תפקיד זה היא לאזן את הממשלה, כמו גם לתת ביטוי לשלטון העם. פיקוח הכנסת על הממשלה מתבצע במגוון כלים פרלמנטריים, כאשר הכלי המרכזי ביותר הוא ועדות הכנסת. באמצעות הפיקוח בוועדות, חברי הכנסת יכולים לנהל דיון פומבי, מעמיק ומתמשך יחד עם מומחים, נציגי ציבור, וגורמים ממשלתיים. דיון זה מאפשר לחברי הכנסת להתרשם מעבודת גופי השלטון, לבקר ולפקח על עבודת הממשלה, לאתר בה בעיות וכשלים ולהביא לפתרונם. 

"גוף שהוא לא מפוקח ולא מבוקר בהכרח יהיה בזבזני, לא יעיל וגרוע הרבה יותר", אומר עו"ד הידי נגב, מנהל מחלקת מדיניות וחקיקה בתנועה לאיכות השלטון, בשיחה עם "שקוף". "חברי הכנסת חייבים להבין שהביקורת על הממשלה והשרים היא טובת הציבור והיא זו שתביא לשלטון הרבה יותר טוב לאזרח". לדברי עו"ד נגב, "חברי הכנסת חייבים להפנים שתפקידם העיקרי והחשוב ביותר הוא פיקוח וביקורת על הממשלה".

בחודש שעבר, שלחה התנועה לאיכות השלטון מכתב לחברי הכנסת ובו הצעות אופרטיביות לתיקון וחיזוק הפיקוח והבקרה של הכנסת.

אחת מהן הייתה לקבוע כי תחומי העיסוק של כלל ועדות הכנסת יצומצמו ויוצמדו למשרדים הממשלתיים באופן ברור. כיום, ועדות הכנסת אמונות על תחומי עיסוק רחבים החופפים למשרדים הממשלתיים הרבים עליהם הן מפקחות. 

כך קורה שוועדה אחת עשויה לפקח על מספר רב של משרדים ממשלתיים. לצד זאת, ישנם מקרים בהם כמה ועדות עוסקות בתחומיו של אותו המשרד, מה שראשית מפחית מיעילות הפיקוח והביקורת על עבודת הממשלה, ושנית, מפחית מאיכות הקשרים והמחויבויות בין משרדי הממשלה לוועדות הכנסת העוסקות בעניינן. 

לפי ההצעה של התנועה לאיכות השלטון, כל ועדה צריכה לפקח על מספר מצומצם של משרדי ממשלה. בנוסף, על הוועדות לעסוק אך ורק בתחומי פעילות המשרד והרשויות עליהן הן מפקחות, ולא בנושאים נוספים. זאת, למען הגברת איכות הפיקוח.

הצעה נוספת שעלתה במכתב, המתבססת בין היתר על סיקור "שקוף" בנושא, היא לקבוע בתקנון הכנסת שראש ועדה לא יוכל להיות חבר בסיעה של השר העומד בראש המשרד, שעליו הוועדה אמורה לפקח. זהות ואף כפיפות של החברים באותה הסיעה, ובין היותו של האחד הגורם המפקח על הגורם המפוקח, מובילה לשליטה מוגברת של הממשלה על התנהלות הוועדה בכנסת. 

כך קורה למשל כאשר ח"כ יולי אדלשטיין (הליכוד) משמש כיו"ר ועדת חוץ וביטחון ונדרש לפקח על משרד הביטחון שבראשו עומד יואב גלנט – אף הוא חבר במפלגת הליכוד. במצב עניינים כזה בהכרח קיים כשל מובנה ביכולתה של הוועדה לפקח על הנעשה במשרד הממשלתי. בשנה האחרונה סקרנו בסדרת כתבות ב"שקוף" את סירובו של אדלשטיין לכנס את ועדת חוץ וביטחון על מנת לפקח על פעולות משרד הביטחון, זאת תוך התעלמות מנהלי תקנון הכנסת המחייבים זאת. לפי ההצעה של התנועה, יו"ר ועדה, או יו"ר ועדת משנה לא יתמנה לתפקיד אם למשרד עליו מפקחת הוועדה בראשותו מונה שר מאותה הסיעה.