ניצנים של שינוי: כשליש ממשרדי הממשלה פועלים לאסדרת פעילות לוביסטים

בעקבות המלצת המשנה ליועמ"שית, גיל לימון, תשעה משרדי ממשלה נוספים בדרך לאמץ נהלים לאסדרת פעילות שדלנים (לוביסטים) בתחומם – כך עולה מבדיקת "שקוף" ועמותת "הצלחה". בשבועות האחרונים דיווחנו כי הצעת הנוהל של לימון הפכה לנוהל המיושם במשרד לשוויון חברתי ובמשרד התיירות. 

עתה נראה כי מדובר היה בסנוניות ראשונות. בין המשרדים הנמצאים בשלבים שונים של גיבוש נהלי עבודה עם שדלנים גם משרדים בכירים כמשרד המשפטים, הבריאות והמשרד לביטחון פנים. לא מן הנמנע כי בטווח של שנה מהיום מחצית ממשרדי הממשלה יפרסמו נהלים על בסיס הצעת לימון, מה שעשוי לחייב לבסוף את יתר המשרדים לפרסם נוהל דומה.

המשרדים הפועלים לגיבוש נוהל בעקבות הצעת לימון

בתגובה לפניית "שקוף" ועמותת "הצלחה", ארבעה משרדי ממשלה אמרו כי הם אינם מקדמים נהלי עבודה מול שדלנים כלל. שלושה מהם משרדים בכירים: הביטחון, החינוך והפנים. אליהם מצטרפת גם תשובת משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה שהשיב כי במשרד ממתינים שיהיו קודם הנחיות כלל ממשלתיות. 

זחילה איטית

580 לקוחות מיוצגים על ידי שדלנים בכנסת: החל מבנקים ואיגודים מסחריים ועד מוסדות חינוך ועמותות המגזר השלישי. פעילות הלובינג שלהם נוגעת לכיס של כולנו, ומשפיעה בין היתר על מחיר החלב, התרופות המוכנסות לסל, תקני הבטיחות הנקבעים בחוק, הקלות במיסוי, ולמעשה כל עניין הדורש קביעת מדיניות. 

למרות השפעתם המתמדת והנחושה של שדלנים על אורחות חיינו, המחוקק הישראלי אפשר לציבור לעקוב רק אחרי חלק קטן מפעילותם כשחוקק את "חוק הלוביסטים" ב-2008. בהשוואה לעולם, החוק הישראלי נחשב פגום, מיושן, וכזה שחוטא לעיקר: השקפת פעילות שדלנים. החוק הקיים מגדיר שדלן רק כמי שפועל בתחום הכנסת, ומחריג את פעילותם של שדלנים בתחומי משרדי הממשלה.

בעקבות המחאה החברתית של 2011, התקבלה החלטה מס. 4027, לפיה על ממשלת ישראל לפנות ליו"ר הכנסת וליו"ר ועדת הכנסת ולהציע להם לגבש המלצות להרחבת חוק הלוביסטים. בנוסף, הממשלה החליטה להטיל על שר המשפטים לקבוע הסדרים הנוגעים לפעילות שדלנים מול גורמי ממשל.  

11 שנים לאחר אותה החלטה, ב-6 באוקטובר 2022, הפיץ המשנה ליועמ"שית, גיל לימון, מסמך למשרדי הממשלה שכותרתו "הצעה לנוהל משרדי בנושא עבודה מול שדלנים ביחס לפעילות כלכלית". מטרת המסמך הייתה להסדיר את פעילות הלוביסטים במשרדי הממשלה.

לימון נשען בעיקר על ההגדרות הקבועות ב"חוק הכנסת – פרק י"ב: שדלנים". הצעתו כוללת כמה נקודות חוזק בהן החובה לתעד מפגשים עם שדלנים, החובה להעלות על הכתב את עיקרי הפגישה והחובה לסכם מראש על נושא הפגישה. אף שבאיחור מסוים, נדמה כי הנחיות המסמך החלו לחלחל למנכ"לי משרדי הממשלה והמחלקות המשפטיות. 

הגל הראשון: לפני המלצת לימון

בין משרדי הממשלה השונים, היו שפעלו לאסדרת פעילות שדלנים בתחומם עוד קודם להנחיית המשנה ליועמ"שית. הראשון שפרסם נוהל מפגשים עם שדלנים היה משרד האוצר. בפברואר 2021, שנה וחצי קודם להמלצות לימון, פרסם המשרד נוהל שגובש בידי הלשכה המשפטית שלו במשך שנים. פרסום נוהל במשרד הכלכלי החשוב בישראל היווה השראה למשרדי ממשלה נוספים. חצי שנה לאחר מכן, באוגוסט 2021, הפך המשרד להגנת הסביבה למשרד הממשלתי השני שפרסם נוהל מפגשים עם שדלנים.  

אף שבמשרד האוצר ובמשרד להגנת הסביבה לקחו את היוזמה לידיהם, התהליך נעצר בחיתוליו. למעשה, היעדר נוהל אחיד, חוצה משרדים, מעמיד את המשרדים בסכנה מסוימת. פער משמעותי בין נהלים עלול להוות עילה לעתירות. לכן קיומו של נוהל אחיד, פחות או יותר, מהווה אינטרס של משרד המשפטים. 

שני משרדים נוספים גיבשו טיוטות לנוהל קודם להמלצות לימון. במרץ 2022, הועברה במשרד החקלאות טיוטת נוהל קשר של עובד המשרד עם שדלנים וגורמי חוץ, אולם הוא טרם אומץ. מתשובת משרד האנרגיה לבקשת חופש המידע של עמותת "הצלחה", מתברר כי גם במשרד האנרגיה היה נוסח של נוהל שהופץ פנימית, אולם לא פורסם ברבים ולא הוטמע. בנוסף, בנובמבר 2022 דיווחנו כי משרד המשפטים עתיד לפרסם נוהל בנושא אולם עד כה הנוהל לא פורסם. 

המשרדים שפעלו לגיבוש נוהל קודם להצעת לימון

המשרד להגנת הסביבה מציג: נוהל מחורר

עו"ד אלעד מן מעמותת "הצלחה" שלח למשרד להגנת הסביבה בקשת חופש מידע על מנת לקבל לידיו את רשימת המפגשים של גורמי המשרד השונים עם לוביסטים בשנה האחרונה. תשובת המשרד הייתה ש"לאור העובדה שלא דווחו פגישות למנכ"ל, בלשכתו בודקים כיצד לייעל את הדיווח והבקרה". 

באוגוסט 2021 דיווחנו על פרסום נוהל המפגשים עם שדלנים של המשרד להגנת הסביבה, שבעת פרסומו היה הנוהל השני שאומץ במשרדי הממשלה. אולם הגדרת השדלן בנוהל המשרד הייתה אפילו צרה יותר מאשר ההגדרה הצרה ממילא הקיימת בחוק הכנסת. מי שהוחרגו גם כן מהנוהל היו עורכי דין הבאים למשרד לקדם אינטרסים של לקוחות, כשבכנסת הגעתם מחויבת ברישום כלוביסטים. 

טוב, אבל לא מספיק

למרות השינוי החיובי, יישום מלא של הצעת לימון לא יהווה פתרון מלא לאסדרת פעילות השדלנים במשרדי הממשלה, ויש עוד מקום לשיפור. בעיה אחת נובעת מכך שההצעה נעדרת חובת מרשמי לוביסטים במשרדי הממשלה. וזאת, על אף שבכנסת כבר קיים מרשם שדלנים, כך שלימון יכול היה להיתלות על רצון המחוקק ולקדם מרשמים דומים במשרדי ממשלה.

בנוסף, ההצעה נעדרת חובת דיווח אקטיבית על ידי משרדי הממשלה. לפי הנוהל הקיים, המידע אודות פגישות עם שדלנים ייחשף רק אחרי בקשות חופש מידע. היוזמה נעדרת, על כן, חובת דיווח לציבור בטווחי זמן קצרים ממועד המפגשים עם שדלנים, מה שעשוי לאפשר מענה לפעילות השדלנות. 

בעיה נוספת נובעת מכך שכל משרד מתנהל בנפרד ולעיתים תחת נהלים שונים, מה שעשוי להקשות על חשיפת פעילות שדלנית רוחבית במשרדי ממשלה, אם בחתך של לוביסט המגיע למספר משרדי ממשלה כדי לקדם אינטרס של לקוח, אם בחתך נושא אחד המקודם על ידי מספר בעלי עניין שונים. 

עם זאת, הנוהל שמציע לימון עשוי לפתוח את הדלת לפוליטיקאים שמחכים לשינוי בשטח קודם לקידום שיקדם מהלך חקיקתי. ככל שתתקדם "מהפכת לימון" במשרדי הממשלה, כך גדל הסיכוי שיימצא חבר.ת הכנסת שיקדם את אסדרת פעילות השדלנים במשרדי הממשלה באמצעות חקיקה ראשית – מהלך שנדרש כבר לפני 15 שנה. בסופו של דבר, אסדרת פעילות שדלנים תיוותר תמיד להכרעתו הסופית של המחוקק.