שקיפות תקדימית וחשיבה על הסביבה: השינויים ברפורמת הרגולציה

ועדת החוקה של הכנסת אישרה בשבוע שעבר את הרפורמה ברגולציה לקראת קריאה שנייה ושלישית בכנסת. עשרות השעות של הדיונים בוועדה שינו באופן משמעותי את פניה של הרפורמה מאז הונחה לראשונה כחלק מחוק ההסדרים.

עוד ב"שקוף":

• דרישה בדיוני חוק הרגולציה: להכניס שיקולי סביבה מול שיקולים כלכליים
• הרבה פופוליזם, מעט מהות: האם הרפורמה ברגולציה טובה או רעה?
• השאלות שלא נשאלו על התוכנית של ליברמן ובנט למלחמה ברגולציה

יו"ר הוועדה, חבר הכנסת גלעד קריב (העבודה), לא הסתיר במהלך הדיונים את חוסר שביעות רצונו מכך שרפורמה כה נרחבת ומשמעותית עברה כחלק מחוק ההסדרים. לא רק שהחוק עבר בדוחק רב, הוא גם לא זכה להתייחסות מספקת מצד הציבור.

"החוק הזה מאוד דרמטי, והוא לא זכה למספיק התעניינות, לא בציבור ולא בכנסת", אומרת חברת הכנסת גבי לסקי (מרצ), אחת מחברי הכנסת היחידים שהגיעו לכל דיון. "חבל לי שהאופוזיציה לא לקחה חלק באופן משמעותי בדיונים, ולדעתי הם כשלו בתפקידם לייצג את הציבור ששלח אותם". 

היא מכילה בשורות משמעותיות כמו הנחיה להתחשב בהשפעות כל רגולציה חדשה על הסביבה ועיגון עיקרון השקיפות בחוק. לצד זאת, הרפורמה מתירה במקומות מסוימים מרחב החלטה משמעותי לממשלה לגבי המימוש בפועל. אחרי צפייה מדוקדקת בשעות רבות של דיונים – אלו שלושת השינויים המרכזיים שאושרו בוועדה:

1. לא רק שיקולים כלכליים, מעכשיו כל משרד יידרש לפי חוק לבחון השפעות סביבתיות של כל החלטה

החוק המקורי: לפני השינוי נכתב בחוק שמטרת הרפורמה היא לוודא שמשרדי הממשלה מקדמים אסדרה (רגולציה) שמיטיבה עם הציבור. כיצד היא נמדדת? הרפורמה התייחסה לשיקולים כלכליים כמו מה תהיה עלותה למשק ולמדינה ומה יהיו השפעותיה החברתיות והכלכליות. רשות האסדרה החדשה תפקח על כך שהחלטות אלו מתבססות על נתונים מתאימים ובשיתוף הציבור שעליו הרגולציה תשפיע. 

הסעיף בחוק שהשתנה: "האסדרה נקבעת במטרה להביא למרב התועלת לחברה ולמשק, תוך שקילת האינטרס המוגן וההשפעות הכלכליות, החברתיות, והסביבתיות הנובעות מקביעת האסדרה או מאי-קביעתה ועלות הציות לאסדרה, וככלל, על בסיס ניהול סיכונים;"

כלומר, החוק מחייב את הרגולטור לשקול לא רק את ההשפעה הכלכלית של רגולציה חדשה, אלא גם את השפעת הותרת המצב על כנו.

למה הכוונה? לדוגמה, על אף שחוק אוויר נקי עלה לציבור 38 מיליארד שקלים, השפעותיו הסביבתיות חסכו למדינה כ-115 מיליארד שקלים. אם הממשלה הייתה בוחנת רק את עלות החוק, ולא את העלות של השארת המצב כמו שהוא או לא שמה משקל מספק להשפעות הסביבתיות שלו, אולי הוא לא היה עובר. השינוי הזה ברפורמה נועד להבטיח שאם חוק מסוג זה יקודם – הרפורמה תסייע לו לעבור למרות העלות הגבוהה שלו בטווח הקצר.

ארגונים חברתיים וחברי כנסת, בראשם גבי לסקי ומוסי רז ממרצ, חששו שהרפורמה החדשה תתעדף אינטרסים כלכליים על חשבון אינטרסים כמו בריאות הציבור או הגנה על הסביבה.

"אני רוצה שיהיה קל יותר להקים עסק בישראל, אבל אם זה פוגע בסביבה או בבריאות – אז לא, ואם זה פוגע בסביבה – אז לא", הצהיר באחד הדיונים חבר הכנסת מוסי רז. 

כפי שכתבנו ב"שקוף", חברי הכנסת נאבקו להוסיף לנוסח החוק באופן ברור הנחייה להתחשב בשיקולים נוספים. מאבקם הצליח: הנוסח החדש של מטרת החוק מציין שיש להתחשב גם בהשפעות הסביבתיות של כל תקנה. 

"אנחנו נמצאים בעידן שהנושא הסביבתי עומד כבר כמערכת שצריך להתייחס אליה בזכות עצמה ולא לקפל אותה בתוך המונח 'חברתי'" קבע יו"ר הוועדה.

2. שקיפות תקדימית, עם כוכבית: רשות הרגולציה החדשה תידרש להשקיף לציבור מי הפעיל עליה לחץ כשתמליץ לשנות רגולציות חדשות או קיימות

החוק המקורי: עוד בטרם הרפורמה עברה בדלתות הוועדה, החוק חייב כל רגולטור לגבש רגולציה חדשה בהתחשב בעיקרון שיתוף הציבור והשקיפות. יחד עם זאת, החוק לא פירט הנחיות קונקרטיות לגבי המידע שאותו הרגולטורים או הרשות החדשה נדרשים להשקיף. מלבד אמירה כללית שהרשות הרגולטורית נדרשת לפעול בשקיפות, לא פורט כיצד עליה לעשות זאת, ובכך הממשלה תוכל להחליט בפועל איך השקיפות הזו הולכת להיראות.

מה השתנה: בעקבות דרישת כמה מהח"כים, יחד עם הארגון "לובי 99" וסיירת השקיפות של "שקוף", יו"ר הוועדה גלעד קריב הגביר משמעותית את השקיפות ברשות החדשה. כעת היא תצטרך לדווח לציבור אילו גורמים פנו אליה כשתיתן חוות דעת על רגולציה חדשה או קיימת. השינוי הזה יוודא שכולנו נוכל לבחון האם חוות הדעת של הרשות מושפעת מאינטרס צר. 

"מאחר שיש גם בעלי עניין שמעוניינים לשים גרזן על הרגולציה, אז יש לדרוש מכל משרד לציין מי פונה לרגולטור ומה האינטרס שלו", ביקשה חברת הכנסת גבי לסקי באחד הדיונים. גם חבר הכנסת מוסי רז ביקש להגביר את הרשות, והדגיש את חשיבות השקיפות ברשות החדשה: "אני לא יודע אם הם יהיו עובדי מדינה או שאולי יציעו שייקחו יועצים חיצוניים, אותם יועצים שאולי היו קודם לחברת תרופות, או לתשובה, או לא יודע למי, וייעצו אולי תוך כדי ניגוד אינטרסים". 

שאלות שנותרו פתוחות: לצד הבשורות המשמעותיות בנוגע לשקיפות המחייבת את הרשות לרגולציה עצמה – מאבק לשקיפות נרחבת הרבה יותר לא צלח. קריב בלם ברגע האחרון הוספת סעיף לחוק המחייב את כל משרדי הממשלה להשקיף את כלל הגורמים שפנו אליהם במהלך גיבוש רגולציה חדשה. 

כפי שפרסמנו ב"שקוף", קריב בחן בחיוב את הרעיון בתחילה, אך נראה שעלתה התנגדות נחרצת מצד נציגי הממשלה שניסחו את החוק. הנוסח שעליו הוסכם נותן כעת לממשלה מרחב פעולה להחליט איך היא מעוניינת לממש את עיקרון השקיפות. אנחנו נעקוב באדיקות אחרי יישום הסעיף הזה בחוק, כדי להבין איך יתממש בפועל.

3. על אף התנגדות משרד האוצר: הפטור הגורף לרגולטורים פיננסיים בוטל ברובו

החוק המקורי: הרפורמה שהונחה על שולחנה של ועדת החוקה אפשרה בתחילה לרשות החדשה לפקח על כל הרגולטורים – פרט לרגולטורים הפיננסיים. מה הכוונה? שלושה גופים חשובים – רשות שוק ההון, בנק ישראל והרשות לניירות ערך – הצליחו לחמוק בתחילה מפיקוחה של רשות האסדרה החדשה, כשטענת נציגי הממשלה הייתה שחשוב לשמור על העצמאות והמקצועיות של הרגולטורים הפיננסיים.

יש לציין כי גופים אלו נמצאים תחת ניהולו של משרד האוצר, שעמל על ניסוח החוק. מדוע כל כך חשוב ששלושת הגופים הללו ייכנסו לחוק? 

"אני לא בטוח שבנק ישראל עשה את מלאכתו כראוי במתן עמלות הבנקים, בתחום הפיקוח על מתן אשראי לטייקונים", טען יו"ר הוועדה ח"כ קריב. "אני חושב שהאזרח עם הכיס הקטן במדינת ישראל שילם הרבה מאוד כסף על רגולציה לא מיטבית של בנק ישראל על הגופים שהוא מפקח עליהם, ועד רגע זה אני לא בדיוק מאתר את איך בנק ישראל עושה רגולציה מיטבית בתחום העמלות. האם הגיוני שרגולציה שמשפיעה על כל החיים שלנו לא תעבור שום עין בוחנת? שום גורם חוץ ממבקר המדינה?"

מה השתנה: המאבק על החלת החוק על הרגולטורים הפינססיים הצליח בחלקו. החדשות הטובות הן שבניגוד למצב כיום, החוק החדש מחייב את שלושת הגופים לקיים הליך גיבוש רגולציה סדור ולשקף אותו לציבור. החדשות הרעות הן שלא יהיה על כך פיקוח מצד רשות האסדרה החדשה. 

פרטים קריטיים על רפורמה משנת מציאות – בנוכחות ח"כ בודד

רשות הרגולציה המתוארת בנוסח החוק העדכני שונה מזו שתוארה בחוק המקורי: סמכויותיה קוצצו, הרכבה השתנה וגם דרך פעולתה. הח"כים שפעלו לשינוי הנוסח חששו שתקום רשות חזקה מדי הרואה לנגד עיניה שיקולים כספיים בלבד ודורסת תקנות שנועדו לשמור על הסביבה או על הבריאות. משום כך, ח"כים אחרים טענו שהרפורמה רוקנה מתוכן הלכה למעשה. 

"החוק יהפוך לסיוט של כל מאסדר", אמר ח"כ שמחה רוטמן (הציונות הדתית) באחד הדיונים. "שמחתי על הרפורמה אך לאור השינויים שעברה, לאחר הוספת המשקולות הפכו את זה למצג שווא. החוק יהווה משקולת על הכלכלה ועל העסקים הקטנים". 

רוטמן אף בילה יחד עם ח"כ יואב בן צור (ש"ס) ושלמה קרעי (הליכוד) את השעות הקטנות של הלילה בעיכוב פעילות הוועדה באמצעות הזמן הניתן להם לנמק את מאות ההסתייגויות שהגישו לרפורמה, לאחר שמלבד רוטמן כמעט אף חבר אופוזיציה לא טרח להופיע בדיונים על תוכן החוק.

על אף קיצוץ הסמכויות שלה, הרשות עדיין יכולה לדרוש דין וחשבון ממשרד ממשלתי אם הרגולציה שגיבש נעשתה בצורה לא מקצועית ולהמליץ לו לבחון מחדש ולשפר רגולציה קיימת. מעניין יהיה לראות האם הוספת השיקולים הסביבתיים ושינוי הרכב הרשות יוביל אותה לבחון אינטרסים נוספים, שאינם כלכליים, והאם למשל תרים דגל אדום גם כשמשרד בחר ברגולציה יעילה שתוריד את יוקר המחיה – אך כזו שמאוד מזיקה לסביבה. 

לצד זאת, יש לשבח את ח"כ מוסי רז (מרצ) וח"כ שמחה רוטמן (הציונות הדתית) שעל אף שאינם חברי ועדה הגיעו לחלק מהדיונים ולקחו בהם חלק באופן פעיל. אבל אחרי הכול, על אף שהיו ח"כים בודדים שעשו עבודה אינטנסיבית למען שינוי החוק בוועדה, עדיין היו שעות רבות שבהן נדונו פרטים קריטיים – עם ח"כ אחד בודד בחדר.