הרבה פופוליזם, מעט מהות: האם הרפורמה ברגולציה טובה או רעה?

בחלק מהנושאים שאנחנו כותבים עליהם ב"שקוף" יש סדר מאוד ברור: משהו במציאות צריך להשתנות למען האינטרס הציבורי הרחב, אבל קשרי הון שלטון, או אינטרס פוליטי צר, תוקעים את השינוי המיוחל. זו גם התבנית שחשבנו שתהיה לנושא הרפורמה ברגולציה, אבל ככל שצללנו לעומקו הבנו שמדובר בדיון מורכב עם טיעונים חזקים משני צידיו. הרפורמה שנולדה כדי להקל על חיינו ולחסוך עשרות מיליארדים למשק מעוררת חשש אמיתי בקרב שלל ארגונים וחברי כנסת.

עוד ב"שקוף":

• פיקוח הכנסת על הממשלה? בדיון על שכחת ילדים ברכב שלט הפופוליזם
• השאלות שלא נשאלו על התוכנית של ליברמן ובנט למלחמה ברגולציה
• לא שמים עלינו: איך מקבלים החלטות על רגולציה מגבילה?

מה הרפורמה החדשה מציעה? מטרת התוכנית היא לשפר את האופן שבו משרדי הממשלה קובעים רגולציה שתשפיע על החיים של כולנו, תוך התחשבות בעלות למשק של כל מהלך. דוגמה טובה לרגולציה שלא גובשה כראוי ועוררה סערה לאחרונה היא חובת התקנת מערכת למניעת שכחת ילדים בכל רכב שמסיע אותם. בדוגמה הזו, כפי שכתבנו בעבר, ההחלטה התקבלה בתהליך לא מספיק טוב, ולכן מיליוני אזרחים עתידים לשלם מאות שקלים למשק בית בשביל מערכת שלא בהכרח תפתור את הבעיה.

הרפורמה כוללת הקמת רשות שמטרתה לפקח על הליך גיבוש התקנות, וכך לצמצם רגולציות מיותרות שאינן משרתות את מטרתן. כל משרד ממשלתי יחויב לנמק כל רגולציה חדשה באמצעות תהליך "חקיקה חכמה" (RIA), לבחון את השפעות ההחלטה, עלותה למשק, חוקים דומים שמיושמים ברחבי העולם ואת כל החלופות האפשריות. 

על פי הערכות הוגי התוכנית, לצמצום התקנות המיותרות פוטנציאל להכניס למשק כ-100-58 מיליארדי שקלים בתוך עשור. אז מה הבעיה?

שיקולים כלכליים יגברו על שיקולים מקצועיים? 

מתנגדי הרפורמה חוששים שרשות הרגולציה החדשה תסתכל על כל חוק או נוהל רק מנקודת מבט כלכלית, ותתעלם מערכים אחרים כמו שמירה על איכות הסביבה או בריאות הציבור. למשל, יעדיפו לא להשית מחיר כלכלי על תעשיות לטובת צמצום הזיהום. זו החלטה שנקבעת על פי מדיניות השר או השרה – האם כעת תהיה מעליהם רשות שתוכל להפוך החלטות?

לפי המתנגדים, כל משרד הוא הגוף המקצועי שצריך להכריע בין הערך הכלכלי לערכים נוספים, והוא המוכשר לגיבוש הרגולציה בתחומו ואילו שאלות יש לשאול במחקר המקדים אליה (RIA). "נשיא בית המשפט העליון לשעבר, אהרון ברק אמר פעם 'שוויון עולה כסף'", מסביר עו"ד עמית ברכה, מנכ"ל עמותת "אדם טבע ודין". "כך גם הגנה על הסביבה או על הבריאות שלנו". 

מנגד, תומכי הרפורמה מזכירים כי תפקיד הרשות החדשה יהיה לבקר את הליך גיבוש הרגולציה ולא את ההחלטה הסופית. הם טוענים כי אחת הבעיות היום היא שמשרדי ממשלה שוקלים רק שיקולים מקצועיים במהלך גיבוש רגולציה ומתעלמים מעלותה, מפגיעה בערכים אחרים ומהממשק שלה לרגולציות אחרות. 

"במסגרת פרויקט תו איכות RIA שבו בוחנים ומבקרים הליכי גיבוש רגולציה, נפעמנו לשמוע מרגולטורים רבים שהם פשוט לא מתעניינים בכל מה שהוא לא פנים מקצועי", מסביר אוריאל שם טוב מעמותת "רווח נקי". 

"'זה לא העיסוק שלי', הם אומרים. פה נעוצה הבעיה. תפקיד הרשות יהיה לוודא שהרגולטורים ניתחו את הבעיה לעומק, העלו מספר חלופות לפתרון ושיתפו את כל מי שרלוונטי להחלטה". אם הרשות תתערב בתוכן ההחלטות, אומר שם טוב, זו תהיה חריגה מהסמכות שהוגדרה לה בחוק וניתן לעתור על כך לבג"ץ.

הרשות תסתכל רק על העלות המידית של כל החלטה?

"תקנות חוק אוויר נקי עלו לנו 30 מיליארד שקלים", אומר ברכה. "אך תוך עשור, המשק הרוויח מהן 110 מיליארד שקלים – הן הובילו לפחות אובדן ימי משק, פחות תחלואה, פחות כסף לסל התרופות ולבתי החולים. אנו חוששים שהרשות לא תסתכל על שיקולים כלכליים רחבים ושיקולים נוספים".

תומכי הרפורמה פוסלים את הטיעון הזה. הם טוענים שאם המשרד יצליח להביא נתונים לחיסכון שחוק אוויר נקי יביא איתו, לא תהיה בעיה. הבעיה נוצרת כשרבים מהמשרדים טוענים ש"הם מכירים את השטח" ללא כל נימוק או מקור. מטרת הרפורמה היא לחייב אותם להציג נתונים לפני שימשיכו לקדם את הרגולציה החדשה. 

שרים יפסלו רגולציה בגלל סכסוכים פוליטיים? 

במסגרת הרפורמה, הרשות החדשה יכולה להעביר כל רגולציה שעולה יותר ממאה מיליון שקלים וקיבלה ציון גרוע מאוד בדוח ה-RIA, לדיון אצל ועדת שרים לרגולציה. היא תוכל להחליט אם לבטלה. מתנגדיה טוענים שלא ייתכן שגורל רגולציה יהיה בידיים של שרים שלא קשורים מקצועית לנושא, וחוששים שהוועדה תפסול רגולציה בעקבות סכסוכים ושיקולים פוליטיים.

תומכי הרפורמה מזכירים שכדי לפסול רגולציה הגורמים המקצועיים ברשות חייבים להוכיח שהליך ה-RIA היה רע מאוד ושהמשרד הרלוונטי לא יתקן את הפגמים. בנוסף, גם אם שני התנאים האלה מתקיימים המשרד יכול להעביר את הדיון לוועדת השרים שיכולה להצביע כי הרגולציה בכל אופן תישאר.

עוד הם טוענים, כי גם כיום גורל רגולציה נמצא בידיה של דמות פוליטית – שר, וכעת יהיו מספר גורמים שיאזנו זה את זה. כך, לדעתם, המנגנון יטרפד ניסיון לגזור קופון פוליטי של שר באמצעות תקנות חדשות שגורמות נזק. יש לציין שאם גם הוועדה פוסלת רגולציה – השר האמון עליה יכול להאריך את תוקפה כל פעם בחצי שנה.

הרפורמה לא מאפשרת קידום תקנות דחופות? 

כחלק מהתוכנית, ניתן להעביר החלטה בנושא דחוף ללא ביצוע דוח RIA, שתחול למשך שנה בלבד. מתנגדי התוכנית חוששים ממצב שבו ייווצר לדוגמה נזק שפוגע בבריאות האדם במפרץ חיפה, דבר שיחייב נוהל דחוף למשך חמש שנים, אך תוקף ההחלטה החדשה יפוג תוך שנה. לטענתם, בחירת תאריך שרירותי של שנה היא החלטה טכנית ולא עניינית.

תומכי הרפורמה טוענים שיש להגביל את תוקפן של החלטות שהתקבלו בדוחק ובתנאים של אי ודאות, כדי שלא נשאר עם רגולציות רעות באופן קבוע. כך למשל, על הממשלה להימנע מהארכה מופלגת של החלטות בזק שהתקבלו במהלך ניהול משבר הקורונה. בנוסף, הם מציינים שאם אחרי שנה התקנות עדיין נחוצות אז הרגולטור יכול להכין דוח RIA ולהוכיח זאת או לבקש הארכה מהשרים.

יש לנו מספיק מנגנוני פיקוח על רגולציות חדשות? 

מתנגדי הרפורמה טוענים שבמשטר דמוקרטי יש מספיק דרכי פיקוח כמו מבקר המדינה ובית המשפט העליון, ואין צורך להוסיף עוד רשות מפקחת. אם מישהי מתנגדת לרגולציה מסוימת, היא יכולה לפנות לבית המשפט העליון ולטעון שהיא התקבלה באופן לא ענייני.

לדעת תומכי הרפורמה לפנות לבית המשפט כדי לבטל רגולציה זו דרך לא יעילה. "בגלל חוסר היכולת להתאגד בצורה יעילה רוב האנשים לא יפנו לערכאות שיפוטית שלא משתלמות כאדם פרטי", מסביר אוריאל שם טוב. "במנגנון זה הציבור קודם כול צריך לסבול מהרגולציה, לפני שמקצים לה משאבים לדיון בבית המשפט ומבטלים אותה. בנוסף, ביקורת מבקר המדינה הרבה פעמים לא מביאה לשינוי – כמו הביקורת החריפה על מנגנון הטיפול בהטרדות מיניות באקדמיה, שבשנים שעברו מאז הביקורת רק התרחב לגופים נוספים".

למה בחוק ההסדרים? 

לחוק ההסדרים אין תחום אפור: או שח"כית מצביעה נגד כולו או בעדו, ואין לה ברירה אחרת מלבד להפעיל לחץ ולאיים. חוק ההסדרים, לדעת המתנגדים, הוא חוק אנטי דמוקרטי שבמסגרתו עוברות במהירות רפורמות רחבות היקף בהינף יד. לטענתם, אסור להעביר רפורמה כל כך משמעותית ללא תהליך חקיקה נפרד שיגזור דיון מעמיק.

"חוק ההסדרים הוא רעה חולה של הדמוקרטיה הישראלית", מסכים אוריאל שם טוב מעמותת "רווח נקי". "אבל אני לא שומע שטוענים את הטענה הזו על כל אחד מהחוקים האחרים שעוברים במסגרתו, בהם הסיכון לחברה גדול הרבה יותר. רק השבוע הוחלט על הגדלת הפנסיות התקציביות בעלות של יותר ממיליארד שקלים והקדמת הפטור מגיוס חרדים לגיל 21 בהחלטת ממשלה. ליד זה, חוק ההסדרים הוא טלית שכולה תכלת. רפורמות והחלטות משמעותיות עוברות כדרך קבע בחוק ההסדרים, אז אין סיבה דווקא עכשיו, כשמדובר ברפורמה שהסיכון בה מופרך, להגיד שהגבול נחצה."

טיעונים שפחות אהבנו

בסופו של דבר, בחרנו להשתמש בטיעונים של עו"ד עמית ברכה, מנכ"ל "אדם טבע ודין" ושל אוריאל שם טוב מעמותת "רווח נקי" הפועלת לייעול רגולציה, אבל בדרך בדקנו את הטיעונים של חברי הכנסת, הארגונים והעמותות השונות. 

נתקלנו שם בהרבה פופוליזם: על אף שיש טיעונים מורכבים ובעלי בסיס למתנגדי הרפורמה, חברי הכנסת בחרו להדהד סיסמאות ריקות מתוכן שמצביעות על כך שאפילו לא קראו את פרטי התוכנית לעומק. 

ח"כ יאיר גולן ממרצ, לדוגמה, חשב שמספיק לטעון שהרפורמה הובאה על ידי פורום קהלת, מכון מחקר ימני, כדי לשכנע את הציבור שהיא גרועה. האמת היא שהרפורמה גובשה בצוות בינמשרדי שהוקם כתוצאה מהחלטת ממשלה מ-2018, כולל עובדי מדינה ממשרד המשפטים, האוצר ומשרד ראש הממשלה. 

רפורמות דומות מאוד כבר קיימות במדינות רבות בעולם. וגם אם באמת הרעיון נרקם על ידי פורום קהלת, האם זו סיבה מספיק טובה להתנגד באופן גורף מבלי להבין מה הרפורמה מציעה?

ח"כ בצלאל סמוטריץ' מהציונות הדתית טען כי התוכנית היא "מתכון לחיזוק שלטון הפקידים והמשפטנים על חשבון הדמוקרטיה ונבחרי הציבור". למעשה, התוכנית יוצרת מצב הפוך: עובדי המשרד תלויים בנבחרי הציבור בוועדת השרים כדי להוסיף רגולציה שרשות הרגולציה תמליץ נגדה. אפשר להתנגד לתוכנית, אבל חשוב לדייק בעובדות.