במקום לעשות צדק, מס הפחמן יפגע בעיקר בשכבות החלשות

לאחר דיונים רבים, מתווה מס הפחמן הממשלתי אושר בוועדת הכספים היום (רביעי) וצפוי להגיע לאישור אחרון במליאה. המתווה הוצג על ידי משרד האוצר בדיונים בוועדה כבשורה אקלימית וכלכלית אדירה, כפריצת דרך ממש. אפילו התאחדות התעשיינים שהתנגדה נחרצות למיסוי פחמן בגרסה של הממשלה הקודמת, תומכים במתווה הנוכחי בהתלהבות, בטענה שהוא "ישמור על כושר התחרות של המשק הישראלי". בפועל, מחירי החשמל צפויים לעלות בעקבותיו ב-1% ובהמשך עד 5%, כאשר המתווה כולל פיצויים לתעשייה עצמה.

• אל תתבלבלו: מס הפחמן של סמוטריץ' אינו בשורה משמחת
• סילמן נעדרה ברגע האחרון מהדיון הראשון בחוק האקלים החדש בכנסת: "נמלטה"
• אותם מפעלים מככבים במדד המזהמים – מדוע נשקלות הקלות שיטיבו איתם?

האמת היא שהמתווה הנוכחי מעורר שאלות קשות, במיוחד כשיוצאים מפריזמה כלכלית-סביבתית צרה, לפרספקטיבה רחבה יותר של צדק סביבתי ואקלימי. מה זה צדק אקלימי? זוהי גישה המתחשבת לא רק באפקטיביות של המדיניות בהפחתת ההתחממות או ביעילות הכלכלית שלה, אלא גם בשיקולים רחבים יותר של צדק חברתי וחלוקתי בין אוכלוסיות שונות. זאת, מתוך ההבנה שלא כולנו משפיעים ומושפעים ממשבר האקלים באופן שווה, ולרוב האוכלוסיות המוחלשות שתורמות הכי פחות לזיהום, הן אלו שנפגעות ממנו באופן הכי קשה. 

ברמה הגלובלית, אי הצדק האקלימי הוא מובהק: העשירון העליון אחראי לכ-50% מפליטות גזי החממה בעולם, בעוד 50% העניים ביותר באוכלוסיה העולמית אחראים לכ-10% מפליטות גזי החממה. האחוזון העליון אחראי ליותר מפי 2 מפליטות גזי החממה שלהם. חוקרים טוענים שגם בישראל אי-צדק אקלימי החל כבר להתבסס גם ברמה המקומית, וההשתייכות למעמד כלכלי-חברתי, מגדר ומוצא, מעצבת את רמות הפגיעות להשלכות משבר האקלים. מתוך תובנה זו, גישת הצדק האקלימי שואפת להביא לחלוקה צודקת, הן מבחינת ההשלכות של המשבר, והן מבחינת הנטל להתמודד איתו.

לפי שנבין את הבעיות של מתווה מס הפחמן הממשלתי מפרספקטיבה של צדק אקלימי, מה הוא בכלל מס פחמן? בקצרה, מס פחמן נועד "להפנים את העלויות החיצוניות" של פליטות גזי חממה, כלומר להצמיד תג מחיר לפעילויות שמחריפות את משבר האקלים, במטרה לעודד את הפחתתן. אמנם ניתן להתווכח על האפקטיביות שלו, אך הרציונל לאימוץ כלי מדיניות שכזה הוא מובן: תשלום מס כתמריץ לשנות התנהגות שהמדינה מבקשת לצמצם, ובמקרה הזה פעילות כלכלית עתירת פליטות, אשר פוגעת במאמץ של ישראל להפחית את תרומתה להתחממות הגלובלית. 

אולם המנגנון שאושר בישראל, שבמסגרתו יוטל מס על תכולת הפחמן במסגרת מס הבלו הקיים, יעמיק את אי השוויון החברתי-כלכלי הקיים כבר היום. מדוע? כפי שהסברתי בטור משותף עם דנה כהן ב"שקוף" על מס הפחמן לפני כחצי שנה, אי-השוויון נובע מכך שמס הפחמן יוביל להעלאת מחירי החשמל, וכך יפגע יותר במשקי בית מהעשירונים הנמוכים, שהוצאותיהם על אנרגיה מהוות נתח גדול יותר ביחס להכנסתם. 

הבעיה מתחדדת לאור הפערים העצומים באחריות לפליטות גזי חממה בין שכבות האוכלוסייה בישראל. מחקרים מראים כי בישראל, כמו בעולם, העשירון העליון אחראי לפי כמה וכמה יותר פליטות מהעשירון התחתון. זה לא מפתיע: הרי מי שטס יותר, נוסע ברכב פרטי יותר, וצורך יותר מוצרים, גם מזהם יותר. למרות זאת, המתווה הנוכחי מטיל את עיקר הנטל דווקא על האוכלוסיות החלשות. 

יתרה מכך, בעוד שבמדינות רבות הכנסות ממס הפחמן מוקצות לסיוע ישיר או עקיף לאוכלוסיות שיפגעו מהמס או למטרות סביבתיות, בישראל ההכנסות לפי המתווה שאושר מיועדות להיכנס לקופת המדינה, כדי לכסות את הגרעון התקציבי שלה. כלומר, במקום להשתמש בכסף לסייע למשפחות להתמודד עם עליית המחירים בעקבות המס המוטל, או להשקיע בתשתיות ירוקות ומעבר לאנרגיה נקייה יותר (המטרה המקורית שלשמה נועד המס) – ההכנסות פשוט ייבלעו בתקציב הכללי. 

זאת ללא ספק תוצאה בעייתית של מס חדש שיוטל על ידי המדינה בתקופת מלחמה, המלווה בקשיים כלכליים לא מעטים. לטענת האוצר, הסיבה לכך קשורה להתנגדותם הכללית ל-"צביעת" הכנסות למטרות ספציפיות, וכן עקב הצורך לכסות את הוצאות המלחמה. אולם, לא ברור כיצד טענה זו מסתדרת עם העובדה שבדיון האחרון בוועדת הכספים נחשף ש-300 מיליון שקל מהכנסות המס יוקצו לפיתוח תעשיית גז המחצבים, וזאת בנוסף ל-700 מיליון שקל שיוקצו בתקציב המדינה למטרה זו. 

במקביל, המתווה מספק הקלות וסיוע משמעותי לתעשיות המזהמות, שאחראיות למרבית הפליטות. החלטה זו היא כנראה זאת שאיפשרה להגיע להסכמות עם התעשיינים למול התנגדותם לגלגולים הקודמים של המס.  

לאורך הדרך, הוצעו מנגנונים משלימים שונים לפיצוי על ההשלכות החלוקתיות השליליות של מס הפחמן. למשל, החזרת חלק מההכנסות ישירות לאזרחים במענקים שווים לכלל משקי הבית או למשקי הבית הנפגעים בלבד, כפי שהציעו פורום ארלוזורוב. אפשרות נוספת שהוצעה ע"י מרכז השל לקיימות, היא קביעת תעריף חשמל דיפרנציאלי שיוזיל את צריכת החשמל הבסיסית וייקר צריכה עודפת, וכך יאזן את השלכות המס על מחיר החשמל.

לפי אדם טבע ודין, המאמץ של ארגוני הסביבה והחברה לקדם מנגנונים שכאלה הצליח בחלקו, והוסכם כי 700 מיליון שקל ייועד לאוכלוסיות מוחלשות. מנגנוני פיצוי שכאלה חשובים לאיזון ההשלכות החלוקתיות של המס, ובהנחה שהטלת המס בלתי נמנעת, חשוב לוודא שיעברו יחד איתו. יחד עם זאת, בעיניי הם עדיין רק בגדר פלסטר, שלא יפתור את חוסר הצדק הבסיסי הטמון בחלוקת נטל המס. עלינו לחשוב על שינוי פרדיגמה שורשי יותר לקידום צדק אקלימי אמיתי.

אפשרות אחת שכמעט ואינה מדוברת, היא רגולציה ישירה על פליטות גזי החממה של התעשייה. במקום להטיל מס על כולם ולקוות שהתמריץ הכלכלי יאפשר לשוק "לעשות את שלו", אפשר פשוט לקבוע תקנים מחייבים לפליטות ולאכוף אותם. זאת, בדיוק כפי שנעשה עם זיהום אוויר מקומי באמצעות חוק אוויר נקי, שלפי המשרד להגנת הסביבה הביא לחיסכון של מליארדים בתחלואה ובעלויות בריאות למדינה. ייתכן כי מנגנון כזה אפילו לא דורש שינוי חקיקה, כי כבר היום ניתן ליישם את חוק אוויר נקי גם על גזי חממה, כפי שכתב ד"ר דוד שור כבר לפני 13 שנה. 

מדובר בסמכויות קיימות של המשרד להגנת הסביבה, שבוחר מסיבותיו שלא ליישמן, כך לפחות לפי חוקרי דיני סביבה דוגמת ד"ר דוד שור, וכן לפי הצהרה של היועמ"ש היוצאת של המשרד להגנת הסביבה בכנס משפט וסביבה האחרון. אך גם מבלי להכנס לפרשנויות, גזי חממה מוגדרים כמזהמי אוויר לכל דבר לפי החוק הקיים, שמגדיר במפורש בסעיף 2 מזהמים שעליהם חלות הוראות החוק כחומרים "שנוכחותם באוויר גורמת או עלולה לגרום לסיכון או פגיעה בחיי אדם, בבריאותם או באיכות חייהם" וכן "לשינוי באקלים". 

למעשה, כפי שעולה מהפרוטוקולים של דיוני הכנסת בחקיקת חוק אוויר נקי, ושיחות עם גורמי מקצוע בתחום וחבר כנסת שהיה מעורב בחקיקת החוק בזמנו, על אף שנציגי משרד האוצר, שכיום מקדמים את מס הפחמן, ניסו בזמנו להחריג את תחולת החוק על גזי חממה, המחוקקים התעקשו על כך שיחול גם עליהם. זה לא מפתיע, לאור העובדה שנציגי האוצר מציינים בגלוי שהם מקדמים את מס הפחמן בין היתר מכיוון שהם מעדיפים תמריצים כלכליים על פני רגולציה ואיסורים. כמובן, אסור לשכוח שהם גם פעלו בהצלחה להחליש את חוק אוויר נקי בחוקי ההסדרים האחרונים.

גם אם המדינה מעוניינת ללכת בכיוון של מיסוי במקום ליישם את הכלים הקיימים בידיה לרגולציה ישירה, עדיין ניתן לעשות זאת באופן הוגן יותר. במקום מס הפחמן הרגרסיבי, ניתן לקדם מיסוי פרוגרסיבי שיתמקד מלכתחילה בבעלי ההון שמחזיקים במפעלים המזהמים, ובזיהום שנגרם מצריכת יתר של מוצרי מותרות. אפשרות אחת כזו היא הטלת מס עושר על בעלות של נכסים מזהמים. כלומר, למסות באופן ישיר את בעליו של נכס מזהם כמו בתי זיקוק, ולא את פליטות הפחמן שנוצרות בעקבות צריכה מאותו הנכס. 

זהו מס פרוגרסיבי מעצם מהותו, אשר יכול לעודד את בעלי הנכסים והתעשיינים לעבור לתעשיות ירוקות יותר ובכך לצמצם פליטות כבר במקור, ולא רק על ידי גלגול האחריות לצרכנים לצמצם או לשנות צריכה. אפשרות נוספת היא מס קנייה על מוצרי יוקרה מזהמים במיוחד כמו רכבי יוקרה, יאכטות ומטוסים פרטיים. הרעיון העומד בבסיס מיסוי זה הוא שאורח חיים עתיר בפליטות נובע בחלקו הגדול משימוש במוצרי יוקרה מזהמים אשר פולטים יותר מאשר מוצרים רגילים. 

דוגמה לפער זה אפשר לראות בתחקירי דה מרקר לגבי הטיסות הפרטיות של עשירי ישראל, שחשפו בין היתר כי הטיסות במטוסים הפרטיים של שבעה מעשירי ישראל, החריפו בשנה אחת את משבר האקלים בהיקף זהה לזיהום שישראלי ממוצע היה גורם לו ב–3,368 שנים. אורח חיים זה אינו נגיש למשקי בית ממעמד הביניים, ובטח לא לעשירונים התחתונים. 

פעילויות הצריכה משרתות מטרות שונות, ויש הבדל בין אדם שאין לו ברירה לזהם עבור קיום אורח חייו, למשל צריכת חשמל לטובת חימום מזון, לאדם שמזהם מתוך חיי מותרות שהם בגדר פריווילגיה, כמו אותן טיסות פרטיות. כולנו חולקים תקציב פחמן מוגבל משותף, אשר מורכב מכל הפחמן שנוכל לפלוט במהלך העשורים הבאים אם ברצוננו להימנע מחציית נקודת האל חזור האקלימית. הרציונאל של המס הוא להגביל את השימוש בתקציב זה לפעילויות ראוותניות אשר ישאירו פחות מקום לאחרים לפלוט לצרכים הכרחיים ובסיסיים. כך, נטיל את נטל המס על מי שבאמת אחראי לרוב הפליטות, ועל צריכה עודפת במקום על צריכה בסיסית שספק שיש הצדקה חברתית למסות. 

המאבק במשבר האקלים הוא אתגר עצום, שדורש מכולנו שינויים משמעותיים. אסור שהמחיר להתמודדות עם אתגר זה ייפול דווקא על החלשים, מי שסובלים כבר היום מאי שוויון ומהדרה. המעבר לכלכלה דלת פחמן יכולה להיות הזדמנות לתיקון עוולות חברתיות, ולא להעמקתן. במקום לתקן את אי הצדק בדיעבד, עדיף להטיל את האחריות על מי שבאמת אחראי לרוב הזיהום.

ניב מאירסון הוא פעיל וחוקר בתחומי צדק סביבתי ומשפט אקלימי.