"רוצים 'יסמנים'": המינוי לתפקיד החשוב ביותר בשירות הציבורי מוחזק בידי הדרג הפוליטי

מהקורונה ועד המלחמה, השירות הציבורי עמד בשנים האחרונות למבחנים גדולים שבהם הוא נדרש לספק מענה בשעת חירום ובשיגרה. עם פתיחת המלחמה לפני כשבעה חודשים נדרש השירות הציבורי, שכוחו הידלדל במשך השנים, לפעול במלוא יכולתו למען הפצועים, המפונים ובעלי העסקים שנפגעו, ונקודות המשבר חשפו ליקויים גדולים. עובדי השירות הציבורי פועלים תחת ​נציב שירות המדינה הממונה על עשרות אלפי עובדים. הוא למעשה אחראי על ניהולם, גיוסם ופיטורם של העובדים בדרגים המקצועיים שאמורים לפעול עבור האזרחים בשלל תחומים. בחודש ספטמבר הקרוב אמור לסיים את תפקידו נציב המדינה המכהן מאז 2018, פרופ' דניאל הרשקוביץ – תפקיד אותו לא מילאה אישה מעולם. השאלה מי ימונה או תמונה לתפקיד נותרה בינתיים בעלטה וטרם נחשפה רשימת המועמדים. 

הנציב אחראי על תנאי העבודה והשכר של עובדי המדינה, הכשרתם וקידומם והוא נחשב לתפקיד מפתח בשירות הציבורי. "זה אולי התפקיד החשוב ביותר בשירות הציבורי ובטח המעצב ביותר את השירות הציבורי", אומר בשיחה עם "שקוף" תומר לוטן, מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים בזמן ממשלת בנט-לפיד ב-2021. "הוא האדם האמון יותר מכל על ניהול המשאב החשוב ביותר של השירות הציבורי שהוא המשאב האנושי. כתוצאה מזה הוא אוחז בסמכויות רבות בתהליכי מיונים וגם בדברים משמעותיים מזה כמו כל תהליכי משאבי האנוש".

לוטן, שהקים את עמותת "מעש – לחיזוק ולהתחדשות השירות הציבורי" ועוסק בנושא שיפור השירות הציבורי, מדגיש כי לנציב גם תפקיד חשוב של שומר סף. "הוא שחקן מאוד מרכזי בתהליכי מינויים של התפקידים הבכירים ביותר, בוודאי מנכ"לים אבל גם ועדות איתור רבות ותהליכים רבים אחרים של מינויים בתוך השירות הציבורי". 

איך מתמנה נציב?

הנציב מתמנה על ידי הממשלה בהתאם לחוק שירות המדינה לכהונה של שש שנים (החלטת ממשלה מ-2009), לאחר שמינויו נבדק בידי ועדת מינויים שאמורה לוודא שהמינוי מתבצע משיקולים עניינים ולא פוליטיים. אף שהוועדה משמשת מעין שומרת סף, בשנים האחרונות נראה שהתפקיד נתפר כחלק מהמשחק הפוליטי ולא בהכרח לפי מידת ההתאמה.

מינוי נציב שירות המדינה לא מחייב מכרז אלא אישור ועדה המורכבת מיו"ר הנבחר לפי בחירתה של הממשלה וללא קריטריונים מנחים, ומשני נציגי ציבור הנבחרים מתוך רשימה, שממנה ראש הממשלה. מינוי שני נציגי הציבור לכל ועדת מינויים אמור להתבצע לפי סדר האל"ף־בי"ת ובהשתתפות של אישה אחת לפחות. חבריה מקבלים מראש הממשלה, בתפקידו כשר האחראי על נציבות שירות המדינה, את שם המועמד שהוא מעוניין בו ועליהם לבדוק את התאמתו לתפקיד לפני שהוא מעביר אותו להצבעה בממשלה.

"יש שם הרבה מאוד כסף והרבה מאוד מינויים פוליטיים. בדיוק שם, בין שברי המשרדים, מתחילה השחיתות"

לדברי לוטן, "בשנים האחרונות אנחנו רואים הרבה יותר שליטה של הממשלות, בדגש על ממשלות נתניהו בנושא של לנסות לכופף מאוד את הפקידות המקצועית. זה מתבטא בהרבה דברים, בין היתר בשליטה יותר משמעותית ודרמטית של הדרג הפוליטי על תהליכים בנציבות. הנציב הנוכחי, לצערי, משתף בחלק מהזמן פעולה עם הדברים שנעשים שם וזה הוביל לכל מיני תופעות שחלקן לא ראינו בשנים קודמות, כמו צעדים עוקפים למינוי מנכ"לים".

רגע המפנה: עליית נתניהו לשלטון

בדומה ללוטן, יש הרואים בתחילת תקופת שלטונו של נתניהו נקודת מפנה ביחס הממשלתי לשירות הציבורי בכלל ובנציבות שירות המדינה בפרט, כפי שתואר בתחקיר "העין השביעית" על המהפכה בשירות הציבורי והחלשתו. בשנת 1996 נתניהו נבחר לראשונה לראשות הממשלה ומינה נציב שירות מדינה חדש – שמואל הולנדר שהחליף את פרופ' יצחק גל-נור, אותו מינו ראש הממשלה יצחק רבין ושר האוצר בייגה שוחט. גל-נור ניסה לקדם רפורמה בשירות הציבורי אך נבלם והוחלף.

גל-נור התראיין ל"שקוף" לפני כשנה וחצי והתריע מפני העברת חוקים של הקואליציה שיאפשרו הכנסה של מינויים פוליטיים חדשים ובעצם הסביר את חשיבותו של הנציב כשומר סף. "הנציב צריך לעמוד על הרגליים האחוריות", אמר אז ביחס לאותם חוקים. "לבוא ולומר שככה הוא לא יכול להיות אחראי. הוא היועץ הניהולי לממשלה, היועץ הניהולי היחיד… יש שם הרבה מאוד כסף והרבה מאוד מינויים פוליטיים. בדיוק שם, בין שברי המשרדים, מתחילה השחיתות".

מחליפו של גל-נור, הולנדר, שבר שיא מבחינת זמן הכהונה ושימש בתפקיד במשך 14 שנה, שבמהלכן לא קידם רפורמות בשירות המדינה.

במהלך הקדנציה של הולנדר נמתחה עליו ביקורת. כך למשל, דוח מבקר המדינה משנת 2006, של השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, עסק במכרזים לאיוש משרות בכמה משרדי ממשלה ובהם נציבות שירות המדינה. בדוח נכתב בין היתר כי הנציבות אפשרה העסקת עובדים לפני פרסום מכרז כדבר שבשגרה ו"לא אכפה את הוראות תקנון שירות המדינה". בנוסף, בדוח הופנתה ביקורת אישית כלפי אופן ההעסקה של הולנדר – פורסם כי בלשכתו הועסקה עובדת במשרת עוזרת הנציב כמשרת אמון – לה הבטיח בתקופת כהונתה כעוזרתו, משרה בכירה אחרת, דבר שאינו תקין ואף ניסה לקדמה ללא מכרז.

כשהולנדר פרש בשנת 2010 מונתה ועדה לבדיקת מינויים, בראשות השופט בדימוס דן ארבל. בינתיים מי שהיה ראש האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה, אהוד פראוור, מונה לממלא מקום נציב שירות המדינה. הוועדה אישרה פה אחד את מינויו של עו"ד משה דיין, היועץ המשפטי של משרד המשפטים, לתפקיד. זאת, חרף ביקורות על המינוי שנשמעו בין היתר מטעם עמותת הסגל הבכיר בשירות המדינה והתנועה לאיכות השלטון, שחשבו כי אין לו את הכישורים המתאימים לתפקיד בכיר זה. בהחלטתם ציינו חברי הוועדה כי "דיין מכיר היטב את החוקים והתקנות השונים החלים על שירות המדינה, דבר שיאפשר לו כניסה קלה, נוחה ויעילה לתפקיד".

במהלך כהונתו של דיין הוא ניסה להעביר את הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. גם פה, בדומה למקרה הולנדר, מבקר המדינה מצא לנכון לבחון את התקדמות יישום הרפורמה. בדוח שפורסם ב-2017 נכתב כי יישום הרפורמה מתעכב בגלל מלחמות פנימיות בתוך הארגון ושדרה ניהולית חלשה. "קיימים כמה חסמים כבדי משקל אשר מסכנים במידה רבה את המשך יישומה של הרפורמה ואת השלמתה כמתוכנן. מדובר בחסמים שמקורם בגורמים ממשלתיים וחסמים פנימיים, שנעוצים בעבודת הנציבות עצמה – מדובר בחולשה מקצועית וניהולית של יחידות המינהל בנציבות המאופיינות בעבודה איטית ומסורבלת".

הפארסה חוזרת על עצמה

גם כשדיין פרש מתפקידו בשנת 2017 עוד לא היה ידוע מי יחליפו, בדומה למינוי מחליף להולנדר שבע שנים קודם. גם פה מונה באופן זמני אהוד פראוור כממלא מקום. נתניהו רצה למנות לתפקיד את החשבת הכללית לשעבר, מיכל עבאדי בויאנג'ו, אבל נתקל בהתנגדות מצדו של שר הבריאות, יעקב ליצמן. 

ככל הנראה ליצמן חשש מהתנהלותה של עבאדי-בויאנג'ו בהליך המשמעתי שנוהל נגד זאב רוטשטיין, שאותו רצה למנות לתפקיד מנכ"ל בי"ח הדסה, מינוי שאכן יצא לפועל. רוטשטיין הואשם שתחת ניהולו התבצעו בבית החולים ניתוחים פרטיים, לרבות תשלום שכר ישירות לרופא, בניגוד להוראות משרד הבריאות. בסופו של דבר בית הדין למשמעת של נציבות שירות המדינה זיכה את רוטשטיין.

בסופו של דבר מונה הנציב המכהן, פרופ' הרשקוביץ, שהיה שר המדע והטכנולוגיה מטעם מפלגת הבית היהודי בזמן ממשלת נתניהו ב-2009. הוא מונה ע"י הוועדה למינוי נציב שירות המדינה בראשות השופט חנן אפרתי. בחירתו לא הייתה חלקה ועוררה ביקורת לאחר שבתקופת כהונתו כשר היה מעורב בניסיון מינוי מזכ"ל מפלגתו למנכ"ל משרד המדע. הוועדה התייחסה לכך וכתבה כי "מהלך זה איננו ראוי, במיוחד למי שמועמד לתפקיד נציב שירות המדינה, שומר הסף של השירות הציבורי". בנוסף, היעדר ניסיון ניהולי מספק העיב גם הוא על הבחירה, אך למרות זאת הוועדה המליצה למנות אותו, בדומה לקודמו בתפקיד.

לפני מינויו של הרשקוביץ היה ניסיון נוסף, למנות לתפקיד את עפרה ברכה, מנהלת אגף לביקורת ברשויות המקומיות והממונה על החשבונות במשרד הפנים. מי שרצה למנות אותה היה נתניהו בעצמו. באותו זמן נטען כי קרובות משפחתה של ברכה עבדו בלשכת רה"מ. היה נראה שמדובר במינוי גמור וחתום וכי הוועדה לבחינת מועמדות לנציבת המדינה רק צריכה להכשיר אותה. בראשות הוועדה עמד פרופ' רון שפירא ושני החברים בה היו נגה קינן, שנחשבה כמקורבת לראש הממשלה, ואריה בר, לשעבר מנכ"ל משרדי הבינוי והשיכון, הפנים והתחבורה. אך אז הדברים הסתבכו ופרופ' שפירא הודיע כי הוא פורש, לדבריו בשל עומס בתפקידו כנשיא המרכז האקדמי פרס. הפרישה הביאה לספקולציות כי הוא פורש משום שתפקידו הוא רק להיות חותמת על המינוי והוא לא חשב שמינוי ברכה הוא ראוי.

"הבחירה בנציב ראוי מאוד קריטית, אני חושב שהיא אחד הדברים היותר חשובים בשדה הממשלתי שצריכים לקרות לנו בחודשים הקרובים". תומר לוטן

כולם מדברים על משילות, אף אחד לא מדבר על הנציב

בתקופתו של הרשקוביץ הוא ביצע כמה מהלכים שעוררו פליאה. בין היתר הוא החליט להפסיק לפרסם מכרזים וחוזרים על תפקידים באמצעות לוכסן המאפשר פנייה לשני המינים ולפרסם רק בלשון זכר. עוד הוא אישר העסקת שלושה עובדי מדינה בבתים הפרטיים של ראש הממשלה נתניהו בקיסריה ובירושלים ואת מינויו של מקורב לשרה מירי רגב לתפקיד מנכ"ל משרד התחבורה, חצי שנה לאחר שוועדת המינויים של נציבות שירות המדינה פסלה את המועמדות. מנגד, לפני כחודשיים חתם הרשקוביץ על החלטה שקובעת כי מעתה יהיה רוב למינויים של מנכ"ליות במשרדי הממשלה, זאת אחרי לחץ שהופעל עליו ע"י חברי ועדת המינויים.

אך לדברי לוטן, המינויים ואופן הביצוע שלהם אמנם חשובים, אך הדיון בהם מצניע את חשיבותו של הנציב עצמו. "קרה פה משהו בשנים האחרונות", אומר לוטן. "אפשר לקרוא לו קמפיין המשילות המזויפת או בלוף המשילות. המילה משילות שהיא טובה בעולם של דמוקרטיות מערביות, במובן של מערכת תפקודית שיודעת לממש וליישם, המילה הזו עברה סבוטז' מאוד קשה דרך המערכת הפוליטית והפכה את שיח המשילות לעליונות, התחזקות הדרג הפוליטי על פני הדרג המקצועי במובן שאנחנו נכתיב לכם את המדיניות ואתם תבצעו".

"בשל התהליך הזה", אומר לוטן, "קרה פה דבר שהוא לדעתי יותר חמור והוא שהעין הפוליטית, התקשורתית והאזרחית כמעט לא מתעסקת בדברים שבאמת צריך לעשות בשירות הציבורי. אנחנו עסוקים נורא בשאלת המינויים וכמעט ולא מתייחסים לתפקיד של נציבות שירות המדינה והמערכת הפוליטית שתתמוך בה כדי לעסוק בבעיות הליבה של השירות הציבורי". לדבריו, "יש המון סוגיות חשובות שקשורות להתנהלות השירות הציבורי והן כאילו נשטפו מהעין והשיח כי מדברים על משילות דרך השיח של 'אנחנו לא רוצים את הפקידים האלה שיפריעו לנו'".

עד כמה יש חשיבות לבחירת הנציב הבא?

"זה קריטי אולי יותר מאי פעם שייבחר נציב ראוי ורציני עם עמוד שדרה, שיש לו מצד אחד היכולת לעמוד מול השיטפון השלילי הזה מהצד הפוליטי ולבלום תהליכים רעים, פוליטיזציה, מינויים רעים. מצד שני, ויותר חשוב, זה להיות איש חזון אמיתי לשירות הציבורי. במובן שהוא מביא איתו איזושהי ראייה ותוכנית סדורה לאיך לשקם את המערכת הזאת שסובלת מכל כך הרבה בעיות. הבחירה הזו מאוד קריטית, אני חושב שהיא אחד הדברים היותר חשובים בשדה הממשלתי שצריכים לקרות לנו בחודשים הקרובים".

יש סיכוי לנציב חדש לשנות את הדברים?

"האקלים של הממשלה הזאת הוא זוועה, האקלים המקצועי שהם מייצרים בתוך השירות הציבורי הוא הרסני ושולח מסר רע לכל אנשי המקצוע. זה מתבטא באירועי המשרד לביטחון לאומי, מינויי מנכ"לים והתקיפות על היועצת המשפטית לממשלה. אני מעריך בסבירות גבוהה שכל עוד הממשלה הזאת תבחר בנציב הבא, אני לא חושב שצפויות לנו בשורות טובות בעניין הזה. אני כן חושב שיש פה חשיבות גדולה והזדמנות למאבק ציבורי או שיח ציבורי ותקשורתי".

הפוליטיקאים רוצים יסמנים

ד"ר אסף שפירא, ראש התוכנית לרפורמות פוליטיות במכון הישראלי לדמוקרטיה, עוסק רבות בחקר תפקיד נציב שירות המדינה. ד"ר שפירא פרסם ב-2018 מסמך העוסק ב"הצעה לתיקון שיטת המינוי של נציב שירות המדינה" ובו התייחס לפגמים שהתגלו במסגרת שני הליכי המיון האחרונים של הנציבים והמליץ לאמץ שיטה חלופית להבטחת מינוי נציב מקצועי ועצמאי דרך ועדה לאיתור מועמדים.

"יש בעיה באופן המינוי שהוא בעצם מינוי בידי פוליטיקאים", מסביר ד"ר שפירא. "היה את המקרה של עפרה ברכה בפעם הקודמת כשוועדת המינויים בעקבות מאבק ציבורי בלמה אותה, אבל זה באמת מקרה קיצוני. חוץ ממקרים כאלה זה לגמרי מינוי של פוליטיקאים וכמו כל מינוי של פוליטיקאים זה תלוי בפוליטיקאים, הליך המינוי יכול להישאר ויביאו מישהו ראוי ומוצלח לגמרי. הניסיון מהפעמים האחרונות מלמד שזה לא תמיד ככה. בפעמיים האחרונות, ראינו זלזול מוחלט בהליך, עד שבכלל נקבו בשם של מישהו ועד שהקימו את ועדת המינויים ועד שהתחילו לדון, הכל לקח הרבה זמן. המסר שצריך לצאת עכשיו שצריך להתייחס להליך הזה ברצינות, כבר עכשיו להתחיל בתהליך איתור של מועמד כדי שהכל יהיה בזמן".

ד"ר שפירא מסביר כי לא היה ממליץ על שינוי בהליך המיון אם ההליך היה מתנהל כמו שצריך. "מה שראינו בפעמיים האחרונות מכריח לבצע איזשהו שינוי ולהפוך את התהליך הזה להרבה יותר מקצועי ועצמאי. אני חושב שבמקרה הזה צריך להיעזר בוועדת איתור כמה שיותר עצמאית, שתפרסם קול קורא ואנשים יוכלו להגיש מועמדות. יש לא מעט אנשים טובים שישמחו להיות נציבים, אבל אין כמעט שום סיכוי שאם הדרג הנבחר יבחר את המועמד בעצמו אז הוא יבחר אנשים כאלה, בין היתר כי הם לא יסמנים אלא אנשים עצמאים שרוצים לשנות דברים. אם זו תהיה ועדת איתור עצמאית אז יש סיכוי שזה יקרה".

"הבעיות יותר חמורות, למשל כל הפוליטיזציה של השירות הציבורי", מוסיף ד"ר שפירא. "התפקוד הלא מיטבי של המדינה, של השירות הציבורי לפחות בתחילת ימי המלחמה, זה משהו שמאוד הדגיש את זה. אפילו הקורונה במידה מסוימת – ראינו שהרשויות המקומיות תפקדו בהיבטים שונים יותר טוב מהמדינה, זה דבר חיובי. פיזור סמכויות לשלטון המקומי אבל הפער הזה נחשף בין היכולות של השלטון המקומי לבין היכולות הפחות טובות של המדינה".

השירות הציבורי נמצא בצומת דרכים והוא כבר לא זוהר כמו שנחשב בעבר והיום קשה לאייש משרות בו – עם ירידה של כשליש בביקוש למשרות במשרדי הממשלה. הנציב הבא יצטרך לדעת לתמרן בין כלל הגורמים, בין אם מהדרג הפוליטי ובין אם אלה עובדים ותיקים בשירות הציבורי. הוא יצטרך לטפל בבעיות זמני המכרזים והביורוקרטיה המסועפת ויצטרך לעמוד בלחצים שיופעלו עליו. יש לקוות שבתקופה הקרובה נראה התנעה של הליך הבחירה בנציב החדש ולא מינוי זמני של ממלא מקום שאולי יהיה אדם איכותי ומתאים אך יתקשה בקידום תהליכים.