"בין שברי המשרדים מתחילה השחיתות. הנציב צריך לעמוד על הרגליים האחוריות"

בימים אלו מבקשת הקואליציה הנרקמת להעביר חוקים שיאפשרו הכנסה של מינויים פוליטיים חדשים – במרכזם שינוי דרמטי ביחסי הכוחות בין הרמטכ"ל והמפכ"ל לשרים הממונים עליהם. החוק הראשון שנדון כעת הוא מינוי שר חדש האחראי על המשטרה, שינהל את תקציבה באופן עצמאי ויהיה אחראי על המפכ"ל. במקביל, חוק נוסף יאפשר את העברת הסמכויות של המנהל האזרחי, המנהל את הריבונות בשטחים, מהצבא לשר חדש נוסף במשרד הביטחון. בממשלה הנרקמת מבקשים גם לפרק חלקים ממשרד החינוך, ולשנות את מבנה משרד האוצר.

את השינויים הללו מנסים הפוליטיקאים, במרכזם בצלאל סמוטריץ' ואיתמר בן-גביר, לקדם במהירות בכנסת, כתנאי להקמת ממשלה. אחד הגורמים המרכזיים שיצטרך בקרוב להתמודד עם המשמעות של השינויים הללו – בהנחה שיעברו – הוא נציב שירות המדינה דניאל הרשקוביץ, שאחראי על ניהול כוח האדם היחידות הממשלתיות. "הנציב צריך לעמוד על הרגליים האחוריות. לבוא ולומר שככה הוא לא יכול להיות אחראי. הוא היועץ הניהולי לממשלה, היועץ הניהולי היחיד", אומר ל"שקוף" פרופ' יצחק גל-נור, לשעבר נציב שירות המדינה. "יש שם הרבה מאוד כסף והרבה מאוד מינויים פוליטיים. בדיוק שם, בין שברי המשרדים, מתחילה השחיתות. שם נוצרים הפילברים והפאינות". 

כשהוא אומר 'הפילברים והפאינות', הכוונה היא כמובן לשני משפטי שחיתות בולטים מהשנים האחרונות, בהן שרים או מנכ"לים שהיו מינויים פוליטיים, עיקמו את החלטות המדיניות של ישראל בניגוד גמור לאינטרס הציבורי. שלמה (מומו) פילבר, היום עד מדינה בתיק 4000, היה מנכ"ל משרד התקשורת שבנימין נתניהו קידם לתפקיד. על פי החשד סירס וביטל בהינף יד את העבודה המשרדית המעמיקה ביחס לרפורמה בשוק התקשורת, וסייע למונופול בזק לשמר את כוחו. על פי ההערכות, זה עלה לנו מיליארד שקל. פאינה קירשנבאום הייתה סגנית שר משרד הפנים ממפלגת ישראל ביתנו, שהורשעה ב-15 מקרים של קבלת שוחד לכיסה – ומרצה כיום עונש מאסר.

הצעות החוק שעומדות על הפרק כיום לא רק יוצרות פתח לשחיתות, אלא גם בעלת משמעויות מרחיקות לכת על המקצועיות של הזרוע הביצועית של השלטון, ובאופן חריף יותר על ניהול כוחות הביטחון. "אם רוצים להוציא את המינהל האזרחי, אז אם למעשה יוצרים מצב שבו הרמטכ"ל הוא לא אחראי יותר על השטחים", מסביר פרופ' גל-נור. "זה הופך את שר הביטחון לשר ביטחון סובייטי: בצבא הסובייטי היה רמטכ"ל ולידו היו פוליטרוקים, כלומר הממונים הפוליטיים מטעם המפלגה. מצחיק להבין שממשלת ימין עשויה להנהיג את השיטה הסובייטית במשרד הביטחון. אגב, אני לא מעלה בדעתי שהרמטכ"ל יסכים לדבר כזה".

כשרבין רצה להקים בית לבן בישראל

גל-נור מכיר היטב את המערכת הפוליטית והממשלתית. הוא חוקר מדע המדינה ומדיניות ציבורית וכתב ספרים ומאמרים רבים בנושא. שימש כיועץ למשרד האוצר ולמשרד החוץ, עמד בראש ועדה לארגון מחדש של המנהל הציבורי, שעסקה בין היתר בהחלת חופש המידע, קידום נשים במגזר הציבורי וביטול המינויים הפוליטיים. גל-נור שימש כנציב שירות המדינה בין 1994-1996 בתקופת כהונתו של יצחק רבין עד כניסתו של בנימין נתניהו לתפקיד. 

בעיניו, הבעיה במלאכת הגזירה וההדבקה של משרדי הממשלה שמתרחשת כעת, מתחילה בחוסר המקצועיות ששורר במשרדים כתוצאה מריבוי מינויים פוליטיים. "תיקח לדוגמה את רבין. הוא היה מעריץ גדול של השיטה האמריקאית. לקראת הבחירות, לפני שהוא ניצח, הוא ביקש ממני להכין לו את המערך של הממשלה שתקום", הוא מספר. בימים ההם הייתה נהוגה בחירה ישירה – כלומר פתק אחד לראש ממשלה ואחד למפלגה.

"מה שהיה לו בראש זה פחות או יותר להקים בית לבן – שבראשו משרד ראש הממשלה. אחרי שלוש שיחות הוא התחיל להבין שזה לא רעיון טוב. שאלתי אותו: 'מה דעתך על האיכות המקצועית של הפקידות במשרד החוץ האמריקאי? אז הוא עשה את התנועה המבטלת הזאת עם היד ואמר לי: 'הם לא כל כך מכירים את המזרח התיכון'. אמרתי לו: 'בדיוק. כולם מינויים פוליטיים. זה מה שאתה רוצה שיהיה אצלנו?'"

מה קורה לתפקוד הממשלה כשמפרקים משרד? 

"ככל ששוברים יותר ויותר יחידות כך יכולת העשייה שלהן פוחתת. היכולת המקצועית לסייע לשר לקבל החלטות ולהכין אלטרנטיבות למדיניות פוחתת, כי אין להם את הידע הנחוץ. המשמעות בסופו של דבר היא פגיעה נוספת ביכולת המקצועית של שירות המדינה. זה גם יוצר חיכוכים חדשים בין המשרדים השונים".

עד כמה הציבור צריך לחשוש מהתהליך הזה? 

"תלוי באיזה משרדים מדובר. יש משרדים שהם רגישים כמו משרד החינוך ומשרד האוצר. אם מוציאים נתח מתוך המשרדים האלו, זה רציני".

אני כאזרח, יכול לצפות לראות איזו חוות דעת של נציב שירות המדינה על כל הפירוקים של המשרדים האלה?

"אני חושב שאתה זכאי שנציב שירות המדינה יביע את דעתו על המשמעות הניהולית של הפיצולים ושבירת המסגרות האלה. זה תפקידו להגיד מה דעתו. שהקימו את משרד התשתיות בשביל אריאל שרון בתקופת נתניהו – אפילו בלי שהתבקשתי מיד הכנו חוות דעת בנציבות שירות המדינה. אתן לך עוד דוגמה, הפוכה דווקא: בזמנו כשאני הייתי נציב שירות המדינה, רבין ביקש לפרק את משרד הכלכלה. אז קודם כל הוא שאל את דעתו של השר יוסי ביילין. להפתעתו השר אמר 'נכון, אין צורך במשרד הזה'. ואז הוא פנה לנציב שירות המדינה במכתב רשמי והטיל עליו את התפקיד לבדוק את ההיתכנות של פירוק משרד ממשלתי, על כל המשתמע מכך. כלומר, מה יקרה לעובדים. 

עשינו בדיקה ואני הצעתי לפרק את המשרד, עם הבטחה חגיגית שכל העובדים ישובצו במשרדי ממשלה אחרים, חוץ משמונה שלא מצאנו להם פתרון והם יצאו לפנסיה מוקדמת. לפעמים תפקידו של הנציב הוא גם לפרק יחידות, כמה שזה נשמע הזוי היום – אך גם להגיד את דעתו על הקמת משרדים".

אז לא סתם ככה באים מפרקים וחותכים משרדים.

"רצוי שזה לא יקרה כך".

"חור בהשכלה הדמוקרטית"

מהלך נוסף שפרופ' גל-נור מזהיר מפניו הוא פגיעה בעצמאות היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, במסגרת חוק היועמ"שים שעתיד לעלות לדיון. "מדוע זה חשוב שיהיו יועצים משפטיים עצמאיים? זה טוב כי הם שומרים עליכם השרים, הם דואגים לכם", הוא אומר. "כשהיועץ המשפטי מתחיל להתערב בעניינים של מדיניות אז צריך לשים אותו במקומו. וכאשר אתם מתחילים לעשות דברים לא חוקיים, תפקידו לשים אתכם. היה רצוי מאוד שילמדו קצת דמוקרטיה".

• תיק 4000: יועמ"שית משרד התקשורת העידה כיצד פילבר הפך את עמדתו

לדעתו, "הם לא מבינים מה ההבדל בין המערכת המקצועית לזו שקובעת מדיניות. זה מן חור בהשכלה הדמוקרטית. וזה לא מקרי: הם מניחים שהשר הוא זה שקובע, בניגוד לחוק ובניגוד לניסיון שהצטבר. התפיסה שלהם היא 'נבחרנו כדי לעשות ולכן מותר לנו לעשות הכל'".

בשני משפטים, איך אתה היית מגדיר מה היא באמת דמקורטיה, מול מי שטוענים "העם רצה אותנו, עכשיו בבקשה שהפקידות לא תפריע לנו?"

"זה כל כך פשוט שזה מביך. שרים נבחרים כדי לקיים את המדיניות שהם הבטיחו. לאחר מכן יש צורך לבחון את המדיניות הזאת בעין מקצועית. שר רוצה לעשות רפורמה במערכת הבריאות? מצוין. מכיוון שהוא לא מבין בזה, יש פקידות מקצועית ששומרת עליו, מראה לו מה כבר נוסה ונכשל, מה כבר נעשה עד כה, מה הדרכים השונות לבצע את המהלכים. השר האחראי מסתכל על ההצעות, בוחר את האלטרנטיבה המתאימה ומבקש לבצע אותה. מי מבצע? הפקידות המקצועית. זהו, ככה זה בכל מקום בעולם.  אין דבר כזה שהשר יכול לעשות ככל העולה על רוחו. זה בניגוד לחוק ולעיתים קרובות לצערנו, בניגוד לשכל הישר".