כך מנסים משרדי האוצר והאנרגיה לעקר את חוק האקלים

"הדוח מציג אוסף של הבטחות אקלים שהופרו… ממשלות ותאגידים בעלי פליטות גבוהות לא רק מעלימים עין; הם מוסיפים דלק ללהבות. הם חונקים את כדור הארץ שלנו עבור אינטרסים שלהם… אנחנו צריכים לצמצם את הפליטות ב-45% בעשור הזה, אך ההבטחות הנוכחיות יובילו אותנו לעלייה של 14%. חלק מהמנהיגים והעסקים אומרים דבר אחד, אבל עושים דבר אחר. במילים פשוטות: הם משקרים, והתוצאות יהיו קטסטרופליות… פעילי אקלים מתוארים כרדיקלים, אבל הרדיקלים המסוכנים באמת הן המדינות שמגבירות את ייצור דלקי המאובנים".

הדברים האלו, שפעם היו נאמרים על ידי פעילי סביבה רדיקלים, נאמרים היום בצורה נחרצת על ידי מזכ"ל האו"ם אנטוניו גוטרש. דבריו נאמרו בהתייחס לדוח האקלים החמור של ה-IPCC (הפאנל הבין‑ממשלתי לשינוי האקלים) שהתפרסם השבוע, ובו הובהר מעל לכל ספק כי ללא שינוי דרמטי בהרגלי החיים הנוכחיים שלנו – אי אפשר לבלום את משבר האקלים. המדע ברור – המגמות הנוכחיות יובילו לעלייה של 3.2 מעלות, וכפי שאומר גוטרש: "אנו על המסלול לעבר עולם שלא ניתן יהיה לחיות בו".

• האוצר מסרס את חוק האקלים – שמות הפקידים צריכים להיחשף
• פרויקט "שקוף": נבחרי הציבור לא הפנימו את חלקם בפתרון משבר האקלים
• נזקים של עשרות מיליונים בשנה: במשרד הביטחון עדיין לא מוכנים למשבר האקלים
• כולם עסוקים בקורונה: במשרד הבריאות לא בודקים איך משבר האקלים מסכן אותנו

בזמן שהעולם המדעי מטיח האשמות חמורות במנהיגי וממשלות העולם על התמודדותם עם משבר האקלים – חוק האקלים של מדינת ישראל, שנכתב בהובלת המשרד להגנת הסביבה, נידון בימים אלו בין משרדי הממשלה. טיוטת החוק שהגיעה לידי "שקוף" מראה כיצד הדרג המקצועי במשרד האוצר, בתיאום עם משרדי האנרגיה והכלכלה, מנסים לעקר את החוק מתוכן, כך שבפועל לא תהיה לו שום משמעות: החל מהתנגדות לקביעת יעדים, דרך הגבלת סמכויות המשרד להגנת הסביבה, ועד ביטול חובת דיווח על השלכות המשבר. שיחות עם בכירים במשרד האוצר מאשרות כי את ההתנגדות לחוק מובילים ראש אגף התקציבים באוצר וסגנו – יוגב גרדוס ואיליה כץ.

החשש של האוצר: בתי המשפט יוכלו לשחק תפקיד

התנגדויות האוצר לחוק מציירות תמונה ברורה: כוונת המשרד היא לעקור את כל השיניים של החוק, כך שלא יהיה בו סעיף אחד מחייב. ההתנגדות המרכזית ביותר נוגעת לביטול יעדים להפחתת פליטות. המשרד להגנת הסביבה שואף להפחית את כמות הפליטות ב-27% עד לשנת 2030, ולאפס אותן עד לשנת 2050. אף שיעד זה לא עומד בדרישה העולמית להפחתה של 43% בפליטות עד לשנת 2030, במשרד האוצר מתנגדים גם ליעד זה, ומחקו אותו מטיוטת החוק. באגף התקציבים באוצר טוענים שיש להעביר את יעד זה באמצעות החלטת ממשלה, ולא בחוק. זה נשמע אולי קטנוני, אבל מדובר במהלך קריטי.

כפי שאמרה ל"שקוף" עו"ד תמי גנות, מנהלת מדיניות ואסטרטגיה ב"אדם טבע ודין", "אם שרת האנרגיה קובעת 80% הפחתה בפליטות עד 2050, ומחר היא מאשרת חמש תחנות כוח גזיות, או פותחת את הים לחיפושי נפט וגז – אני לא יכולה לעשות עם זה הרבה. אין לי בסיס משפטי חזק להגיד 'את פועלת בניגוד לחוק'. אך ברגע שחוק האקלים יעבור, הוא מייצר חובות חוקיות". משרד האוצר חושש מה"חובות החוקיות" שעו"ד גנות מזכירה. חוק האקלים יאפשר לאזרחים ולארגונים כמו "אדם טבע ודין" לתבוע את המדינה אם תאשר תוכניות שלא עולות בקנה אחד עם יעדי החוק להפחתת הפליטות.

החלטת ממשלה, בניגוד לחוק, לא נותנת את הכלים המשפטיים שתיארה עו"ד גנות, לא עמידה בפני תהפוכות פוליטיות, וניתן לבטלה בקלות יחסית. מתוך כך, החלטת ממשלה מורידה את האחריותיות של מקבלי ההחלטות. "יש מחיר לשלם אם אתה לא עומד באחריות של החוק", מסכמת עו"ד גנות. "יכולים לקחת אותך לבית משפט על זה. זה לא מסתכם ב'לא הצלחתי לעמוד ביעדים'". בהקשר זה חשוב לציין גם את דבריו של מנכ"ל משרד האנרגיה הקודם אודי אדירי שטען כי ללא חוק מחייב במשרד האנרגיה ימשיכו לקדם חיפושי גז ונפט.

ניסיון העבר כבר לימד אותנו שהממשלה לא עומדת ביעדים שנקבעים באמצעות החלטות ממשלה: כך לדוגמה, בסוף שנת 2019 עמד ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות בישראל על 5% בלבד, בפער גדול מיעד הביניים שהוצב בהחלטת הממשלה של 10%.

ואיך מספקים חוקי אקלים בעולם כלים למאבק משפטי בממשלות שלא עושות מספיק כדי לצמצם פליטות, ובחברות שאחראיות להחרפת המשבר? בהולנד, בית המשפט בהאג חייב את חברת האנרגיה "Shell" להפחית את פליטות הפחמן שלה ב-45% עד סוף שנת 2030; וב-2019 קבע כי על הממשלה להפחית את הפליטות שלה ב-25% עד שנת 2020, משפט שעדיין מתנהל; בספרד אושר לפני כשנה חוק האקלים, האוסר על הפקת רישיונות חדשים לחיפוש והפקה של דלקים פוסיליים, וקובע כי הרישיונות הקיימים לא יוארכו מעבר לשנת 2042; בבריטניה כל פעולות הממשלה הנוגעות ליעדי הפחתת הפליטות כפופות הן לפיקוח פרלמנטרי והן לביקורת שיפוטית. ומדובר רק ברשימה חלקית.

ההבדל הדק בין "התחייבות" ל"שאיפה"

בניסיון למצוא פרצה משפטית נוספת, אנשי האוצר מחקו מהנוסח המקורי של החוק את התחייבות המדינה להגיע לאיפוס פליטות עד לשנת 2050 – וכתבו שהמדינה רק "תשאף" לאיפוס הפליטות. גם כאן, נשמע טרחני, אך יש לכך משמעויות משפטיות שיאפשרו למדינה לחמוק מעמידה ביעדים.

גורמים בכירים במשרד האוצר מאששים בשיחה עם "שקוף" את החשש מה"חובות החוקיות" כפי שאמרה עו"ד גנות. לדבריהם, עיגון היעדים בחוק יכבול את הממשלה ליעד שהיא לא יכולה לעמוד בו, והחלטות בנוגע להקמת תחנות כוח חדשות שבעבר היו נקבעות על ידי משרד האנרגיה יעברו לדיון מחוץ לממשלה, במקרה זה אל הרשות השופטת, כפי שהסבירה עו"ד גנות בדוגמתה. עוד הוסיפו כי הדבר יפגע בגמישות של הממשלה להחליט על מדיניות בעתיד.

ואם יוגדרו יעדים? אז בלי סמכות אכיפה

ההתנגדויות של האוצר לא מסתכמות רק ביעדי הפחתת הפליטות. באוצר מתנגדים גם לאפשרות שהמשרד להגנת הסביבה יוכל לקבוע תוכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה בכל חמש שנים. במשרד להגנת הסביבה ציינו בחוק כי קביעת תוכנית כזאת תיעשה בהתאם לסמכויות שיש למשרד בחוק אוויר נקי, המעניק למשרד סמכויות רבות לקביעה ועמידה ביעדים שיגדיר.

במשרד האוצר חוששים שמהלך זה יאפשר למשרד להגנת הסביבה לשלול היתרי פליטה למפעל אם המדינה לא תעמוד ביעדי הפחתת הפליטות, ולכן הציעו כי גם אם יאושרו יעדים להפחתת פליטות, לא יחולו עליהם הסמכויות שיש למשרד להגנת הסביבה כפי שניתנו לו בחוק אוויר נקי. המשמעות של הצעה זו: קיצוץ סמכויות המשרד להגנת הסביבה בכל הקשור לאכיפת העמידה ביעדים, תוך נטרול היכולת לשלול היתר פליטה למפעלים.

"אסור שהצעה זאת תתקבל בשום פנים ואופן", אומר רכז קשרי ממשל של ארגון "מגמה ירוקה" ניב מאירסון. "משמעותה בפועל היא סירוס הסמכויות של המשרד להגנת הסביבה בחוק אוויר נקי מול גופים ציבוריים ותעשיות מזהמות להפחתת זיהום ופליטות גזי חממה, ובכך היא סותרת את תכלית החוק". עוד הוסיפו בארגון כי "חוק אקלים שישמש פלטפורמה לקיצוץ הסמכויות בחוק אוויר נקי, עדיף שלא יעלה כלל".

משבר האקלים נוגע לכולם? במשרד האוצר לא מסכימים

בדוח האקלים של ה-IPCC שפורסם השבוע הובהר מעל לכל ספק כי ללא שינוי דרמטי בהרגלי החיים הנוכחיים שלנו – אי אפשר לבלום את משבר האקלים. השינויים הנדרשים נוגעים לכל תחום: אנרגיה, תחבורה, חקלאות, מזון, אופנה, תיירות, כלכלה, בנייה, רווחה, ועוד. כלומר – כל תחום עליו אמונים משרדי הממשלה. 

מהסיבה הזאת כתב המשרד להגנת הסביבה בחוק האקלים שכל משרד ממשלתי ותאגיד ציבורי (כגון בנק ישראל, רשות שדות התעופה, רשות הטבע והגנים, וכו') יהיה מחוייב בתוך שנתיים מיום תחילת החוק להכין "תוכנית היערכות לשינוי אקלים לשם צמצום נזקים הצפויים משינוי אקלים בהיבטים הקשורים בפעילות אותו משרד".

לעומת הקונצנזוס של הקהילה המדעית בנושא, וכפי שדרש המשרד להגנת הסביבה בחוק, התנגדו באוצר וטענו כי משבר האקלים לא נוגע לכולם: "ישנם משרדים שאין להם היבטים שקשורים לשינוי האקלים, ולכן לא סביר לחייב את כולם באופן גורף להכין תוכנית, יש להשאיר זאת כסמכות רשות".

כמו כן במשרד להגנת הסביבה מקדמים סעיף שיחייב לבצע "הערכת סיכון אקלימי" לגבי תוכניות גדולות העולות על 500 מיליון שקלים, שלהן השפעה על פליטות גזי החממה. אישור התוכנית יהיה מותנה באישור הממשלה. הכוונה בסעיף זה נוגעת בעיקר לפרויקטי תשתית כמו בניית תחנות כוח חדשות, שלה פוטנציאל השפעה משמעותי מאוד על פליטות גזי החממה של המדינה. המשמעות של סעיף זה תגרום לכך שההחלטה על הקמת תחנות כוח חדשות כבר לא תיוותר אך ורק בידיים של משרד האנרגיה ומשרד האוצר. הדבר באופן טבעי מעורר התנגדות במשרדים אלו. גורמים בכירים במשרד האוצר ששוחחו עם "שקוף" מסרו כי חובת ביצוע הערכת סיכון אקלימי עלולה להוסיף ביורוקרטיה משמעותית על הממשלה, לעיתים קרובות שלא לצורך.

ארגוני הסביבה משרטטים את הקווים האדומים

במקביל לשיחות המתקיימות בין משרדי הממשלה, שלחו אתמול (שלישי) עשרות ארגוני סביבה מכתב אל מקבלי ההחלטות בנוגע לקווים האדומים של הארגונים ביחס לחוק. במכתבם ציינו הארגונים ארבעה קווים אדומים. הראשון נוגע לקביעת יעדי הפחתת פליטות בחוק. בהקשר זה אמרו הארגונים כי יעד הפחתת הפליטות הנוכחי נמוך מהנדרש (27% במקום 43% עד 2030), וכי "חוק ללא יעדים איננו חוק אקלים". 

כמו כן הוסיפו כי אין לפגוע בסמכויות המשרד להגנת הסביבה שניתנו לו במסגרת חוק אוויר נקי, וכי תסקיר הסיכון האקלימי שידרוש כאמור אישור ממשלתי לפרויקטים עתירי פליטות, צריך לחול מסכום של 100 מיליון שקלים ולא 500 מיליון שקלים. לדברי הארגונים, סעיף זה הוא ה"משמעותי ביותר בחוק, שנותן לו את משמעותו האופרטיבית". בארגונים ציינו גם כי "מדינת ישראל נמצאת במיקום רגיש לשינויי האקלים" ועל כן יש "לחייב את כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים להכין תוכנית היערכות למשבר האקלים והתמודדות עם השלכותיו". לדברי הארגונים "חוק שעובר על קווים אדומים אלו, עדיף שלא יעלה על סדר היום".

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "צר לנו שהמשרד להגנת הסביבה בוחר להדליף תכתובת פנימית. אנו מצרים על אופן הפעולה ועל פרסום הדברים בצורה מגמתית בכתבתכם".

ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה: "משרד האנרגיה תומך בחקיקת חוק אקלים, ומשתתף בעבודת הצוות הממשלתית לקידום מטרה זו, תוך שמירה על הביטחון האנרגטי של אזרחי ישראל. מעבר לכך לא נגיב על ספקולציות לגבי תהליך העבודה הממשלתי".

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר בתגובה: "המשרד להגנת הסביבה יחד עם משרד רה"מ, רה"מ החליפי ומשרדי האוצר והאנרגיה נמצאים בימים אלו בעבודה משותפת ואינטנסיבית על הצעת חוק האקלים הממשלתית – אין בשלב זה כוונה להגיב על פרטי המשא ומתן".