שקופים בקושי: מה רצו הלוביסטים שנכנסו למשרד האוצר?

האם נוהל המפגשים עם לוביסטים במשרד האוצר מצליח לייצר שקיפות משמעותית בקשר של אנשי המשרד עם בעלי אינטרסים? לפני חצי שנה פורסם הנוהל ברעש גדול, הצלחה ראשונה בפיקוח הממשלה על שדלנים. בדיקת "שקוף" את יישומו מעמידה בספק את הכותרות הגדולות שהוענקו לו. 

עוד ב"שקוף":

• "שקוף" עושה סדר: מה עומד מאחורי הצהרות השרים להגבלת הלוביסטים?
• חשיפה: הפגישה של בכיר הלוביסטים במשרד החוץ
• בין הלוביסטים עם גישה חופשית לכנסת: מנכ"ל פוליסי החשוד בפלילים

סתיו שפיר, לשעבר יו"ר ועדת השקיפות בכנסת ומי שקידמה את הנוהל כיו"ר הוועדה, טוענת ש"אחת מהסיבות לנוהל היא יצירת הרתעה – שכל פקיד שנפגש עם חברת לובי ידע שהדבר כרוך בשקיפות ובפתח לביקורת ציבורית". 

לדבריה, "בראש ובראשונה מאוד משמח שהנוהל החשוב הזה סוף סוף יוצא לפועל, ומיושם – בעיקר במשרד הכלכלי הכי משמעותי, משרד האוצר. זכור לי היטב שמנכ"ל האוצר הנכנס ענה לשאלתי בעניין עוד בוועדת השקיפות, לפני שנכנס לתפקיד, שהוא חושב שהפגישות האלו צריכות להיות שקופות – ומשמח שעמד במילתו. אני מאוד מקווה שזה יראה את הדרך גם למשרדים הנוספים".

אולם לצד התגובה האופטימית, הגילויים לגבי אופן יישום הנוהל גורמים לשפיר להכניס את הדברים לפרופורציות: "אם אתה שואל אותי האם הנוהל מספק? לא. הוא התקדמות אדירה ועדיין רק תחילת הדרך". 

לא ברור מי לוביסט ומי לא

בין החודשים פברואר ויוני 2021, התקיימו לפי משרד האוצר כ-12 מפגשים בלבד, פיזיים וטלפוניים. את המידע אודותיהם מסר משרד האוצר לבקשת חופש מידע של "העמותה לדמוקרטיה מתקדמת" (אותה מנהל כותב שורות אלה). האם ייתכן שכל כך מעט שדלנים מצאו את הדרך לאנשי משרד האוצר? מבחינה כמותית הכמות הדלה מעלה ספק רב האם כל המפגשים דווחו.

• כל הפגישות שדווחו: התשובה המלאה של משרד האוצר

כבר כאן עולה הבעיה המשמעותית ביותר: היעדר הגדרה ברורה ללוביסט. הנוהל מאמץ את ההגדרה הצרה של השדלנים כפי שמופיעה בחוק הכנסת. אולם בעוד שחוק הכנסת מחייב הקמת מרשם לוביסטים עם פרטי השדלנים הפועלים במשכן, נוהל משרד האוצר לא עושה זאת. 

גם חובת ענידת תג כתום מזהה ללוביסט, כנהוג בכנסת, אינה חלה במשרד האוצר. בהיעדר מרשם לוביסטים ופרט שיכול לזהות לוביסט, השקיפות המונגשת לציבור מצטמצמת, ולא מן הנמנע כי מתקיימים מפגשים עם לוביסטים ללא תיעוד.

מה רצתה חברת המשלוחים וולט ממשרד האוצר?

מבין 12 הפגישות בולטת סדרת מפגשים שקיימו גורמים מחברת הלובינג "פוליסי", למען הלקוח וולט, חברת המשלוחים, בנושא "מודלים גמישים לתעסוקה". הפגישות התקיימו עם צוות התעסוקה באגף התקציבים במשרד האוצר, מספר חודשים אחרי שנשמעו קריאות להתערבות המחוקק במודל ההעסקה של וולט. 

לטענת וולט, היא איננה מעסיקה את 4,000 שליחיה אלא רק גורם המתווך בינם ובין בעלי העסק המבקשים את המשלוחים. לטענתה השליחים הם מעין "מועסק חיצוני" ולכן היא לא משלמת עליהם הוצאות סוציאליות המחויבות על פי חוק. שליח שלא מעוניין לפתוח עסק כדי לספק לה קבלות, מופנה על ידה לחברת קבלן שמעסיקה אותו בתמורה ל-3-5% משכרו. 

במאי האחרון הגישו קבוצת עובדי וולט בקשה לתביעה ייצוגית, שאותה דרשה החברה לסלק על הסף. בית הדין לעבודה סירב לבקשה והתביעה ממשיכה להתקדם.

המפגשים בנושא וולט התקיימו בין פברואר למאי 2021. מה ביקשה חברת "וולט" ממשרד האוצר? איך נוכל לבדוק את השפעת המפגש על החלטות הממשלה? לא נוכל, כיוון שהדיווח איננו כולל פירוט מעבר לנושא המפגש, ואיננו כולל את רשימת הנוכחים בפגישה, לא מטעם חברת "פוליסי", לא מטעם משרד האוצר ולא מטעם הלקוח וולט. 

שקיפות? הציבור שמבקש לקבל מידע מקבל במקום זאת פירורים

כך עולה החור המשמעותי ביותר בנוהל הפיקוח על שדלנים: המידע הנמסר למבקשים הוא דל. הוא כולל התחייבות מפורשת להסתרת מידע, במקום להפך. לפי סעיף 9 הנוגע לחובת דיווח על מפגשים, נקבע כי "למען הסר ספק, הרישום יהיה סיכום פנימי ולא יועבר לגורמי חוץ". כלומר המטרה אינה שקיפות ויידוע הציבור. 

כמו במקרה של הפגישה עם וולט – משרד האוצר אינו מוסר את פירוט מהלך המפגש אלא רק את הנושא הרשמי. במקרים נוספים הנושא לקוני, באופן שמערפל את מטרת הפגישה, כמו פגישה בנושא "תקנות שירות המזון" או "תקנות אשראי לצעירים".

עוד נקודה מאכזבת היא היעדר פירוט פשוט של שמות הנוכחים במפגש. מדובר בפרט בסיסי, פשוט, שניתן וצריך לספק לציבור ללא מאמץ. אם בישיבות מרובות משתתפים כמו בוועדות הכנסת, פרוטוקול הישיבה המפורסם כולל את שמות כלל עשרות הנוכחים, מדוע כאן מוסתרים השמות?

כדי לשפר את המצב, משרד האוצר צריך לחייב לפרט את שמות הנוכחים, כמו גם פירוט אודות הנושאים העיקריים במפגש, מקום המפגש, יוזם המפגש ומידע על חומרים שהועברו לפקידות הציבורית.

"הפרסום צריך להיעשות באופן קבוע, באתר משרד האוצר, בלי לחכות לפניות", הוסיפה שפיר. במקום להמתין לבקשות חופש מידע – במקרה הזה לא פחות מ-130 יום – הפרסום צריך להיות נגיש. ביקורת ציבורית צריכה להיעשות בזמן אמת, טווחי זמן כאלה קריטיים להשפעה על מוקדי קבלת ההחלטות.

הדלתות המסתובבות נפתחות בפני מפעל הפיס

שתי פגישות טלפוניות נערכו עם עו"ד יואל בריס, מי שהיה שמונה שנים יועץ משפטי במשרד האוצר ופרש בשנת 2016. בשנת 2017 הפך לבעלי "יואל בריס שירותי משפט וממשל", ובפגישות הטלפוניות הוא ייצג את מפעל הפיס בנושא המכונה "היתר הגרלה ליום העצמאות". 

כל נושא ההימורים וההגרלות מפוקח על ידי משרד האוצר וכל משחק חיש גד חדש או שיטת מכונות מזל לסוגיהן או במקרה זה הגרלה מיוחדת ליום העצמאות, חייבות לקבל אישור מראש של משרד האוצר. 

הדלת הפתוחה של משרד האוצר היא עוד תוצר של תופעת "הדלת המסתובבת", במסגרתה פקידי ציבור עוברים לסקטור הפרטי ומקדמים אינטרסים של לקוחות מול מוקדי קבלת החלטות שעבדו בהם בעבר. בריס לא עבר בכך על החוק הישראלי, אולם בקנדה לדוגמה, הוא היה מחויב בחמש שנות צינון בטרם יכול היה לבצע פעילות מסוג זה.

בכנסת מפעל הפיס רשום כמייצג אינטרסים באמצעות משרד הלובינג "כהן-רימון-כהן" ושלושת הלוביסטים מטעמו. לא פעם ניתן למצוא לקוחות ששוכרים משרד לובינג אחד לקדם אינטרסים בכנסת ומשרד אחר בגוף ציבורי אחר. 

לא כל אגפי משרד האוצר מוכפפים להנחיה

בעיה מרכזית נוספת שמתגלה מתשובת האוצר היא העובדה שהנוהל חל רק על חמישה אגפים: עובדי לשכת מנכ"ל משרד האוצר, אגף התקציבים, אגף החשב הכללי, אגף הכלכלן הראשי והלשכה המשפטית. גם מטה התשתיות הלאומיות הוכפף לנוהל, אבל לאחרונה הממשלה קיבלה החלטה על ביטולו. 

מי עדיין לא חייבים בפיקוח אחר פגישות עם שדלנים? רשות המיסים ורשות שוק הון – שני גופים משמעותיים מאוד בניהול כספי המדינה. מדוע? במשרד האוצר טוענים כי "הנחיית היועץ של משרד האוצר חלה במישרין על עובדי המשרד שהוא מייעץ להם. לרשות המסים ולרשות שוק ההון יש ייעוץ משפטי נפרד (וכן ממונה על חופש מידע נפרד) ועל כן יש לפנות ליחידות אלה בנפרד". 

נוסף על הרשויות הללו, חמקו מתחת לרדאר גם מנהלת הגמלאות והמדפיס הממשלתי – אגפים נוספים תחת משרד האוצר. לאור פניית "שקוף" לדוברות המשרד, התגלה כי נפלה טעות ושני אגפים אלו כן כפופים לנוהל, לכן אין כל הצדקה לכך שלא פעלו לאורו. 

האגף שהגדיל ראש

כאן המקום להחמיא לאגף הממונה על השכר במשרד האוצר, שאינו מחויב לעמוד בנוהל, אבל ראשיו בוחרים להחיל אותו על עצמם באופן עצמאי. אם לא די בכך – מספר הדיווחים שהם העבירו גדול מסך כל הדיווחים שהועברו על ידי כל שאר חמשת האגפים גם יחד. כל הכבוד.

מעניין למצוא שדווקא התשובה מהאגף שאיננו מחויב לקיום הנוהל, יותר נדיבה במידע הכלול בה. ראשית, הדיווח כולל 14 נושאי פגישה שבארבעה מהם מצוין כי מדובר בסדרת פגישות. שנית, הדיווחים כוללים את שמות הגורמים עימם נפגשו פקידי האגף. כך אנו למדים לדוגמה שמי שייצגה את חברת חוצה ישראל בדיון ב-27.5.2021 בנושא "הארכת תוקף מודל השכר לעובדים בחוזים אישיים", הייתה  איריס דנון ומחברת איריס דנון, יעוץ וניהול בע"מ. 

לעת עתה מדובר בנוהל המהווה "שקיפות מזערית למטרות תיוק בארכיון"

בימים אלה מקיימת עמותת "הצלחה" בראשות עו"ד אלעד מן, דיונים מול משרד המשפטים במטרה לקדם נוהל אחיד שיחייב את כלל משרד הממשלה, נוהל מפגשים עם לוביסטים וגורמי חוץ המקדמים אינטרסים מול משרדי ממשלה. עו"ד מן מנסה לקדם גם נוהל רוחבי לפרסום יומנים במשרדי ממשלה, שיכלול התייחסות למפגשים עם לוביסטים ושאר מקדמי אינטרסים. 

"לוקח המון זמן לשנות את הדרך בה פועלת הממשלה – הרבה יותר זמן ממה שדמיינתי אי-פעם שנצטרך", אומרת לנו שפיר לסיכום הריאיון. "הרי הטכנולוגיה לשיתוף ציבור ושקיפות קיימת. ישראל היא סטארטאפ ניישן. המודעות הציבורית כבר עלתה. אז מה לוקח למערכת כל כך הרבה זמן להשתנות?" היא שואלת, ואנחנו נשאיר את התשובות לשאלה הזו פתוחות לעת-עתה. 

אין ספק שהנוהל מהווה התקדמות ראשונה, אולם הוא איננו בבחינת נוהל מספק, ואפילו רחוק מכך. פרסום נפרד של נהלים בכל משרד ממשלתי יגרום ייצור פערים ושוני בין הנהלים במשרדי הממשלה. מצב כזה הוא פתח לרעות חולות, עבור כל הצדדים העוסקים בדבר. הפתרון כרגע הוא נוהל אחוד לכלל משרדי הממשלה, אולם הפתרון הנכון ביותר זו חקיקה ראשית, חקיקת "חוק לוביסטים" המחייב גם במשרדי ממשלה ומוסדות ציבור נוספים, כפי שקיים במדינות אחרות בעולם. נוהל זה הישג, אבל חקיקה ראשית תהיה הישג ראוי יותר ויציב יותר להסדרה של תחום כל-כך קריטי בתהליך קבלת ההחלטות.