עדכון אחרון: 3.6.2021
"מנדלבליט הטייח", כינו את היועץ המשפטי לממשלה בהפגנות פתח תקווה. "מנדלבליט אדם ישר, מקצועי ואמין", טוענת שרת המשפטים לשעבר איילת שקד. "תופרים תיקים לנתניהו", טוען יו"ר הקואליציה דודי אמסלם. את היועץ המשפטי לממשלה תוקפים מכל הכיוונים, אז החלטנו אחת ולתמיד לעשות סדר. כאן תוכלו לקרוא בדיוק מה תפקידו, אילו סוגיות מייצרות מתח בין סמכויותיו ונציג את ההצעה לשינוי בתפקיד היועמ"ש – על יתרונותיה, חסרונותיה והחששות ממנה.
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה (יועמ"ש) במדינת ישראל הוא מורכב במיוחד, כאשר היועץ פועל תחת ארבעה כובעים במקביל:
- ראש התביעה הכללית: אחראי על כלל רשויות התביעה, ביניהן – המחלקה לחקירות שוטרים, מחלקת החקירות של הרשות לניירות ערך, פרקליטויות המחוז השונות ועוד. כראש התביעה הכללית, היועמ"ש הוא הגורם היחיד אשר מוסמך, בין היתר, לאשר העמדה לדין של ראש ממשלה והסרת חסינות מחברי כנסת.
- ייצוג המדינה מול בתי המשפט: לרבות ייצוג המדינה בעניינים אזרחיים, מנהליים, כלכליים ובינלאומיים, ואף בבית הדין לעבודה. בישראל, חל איסור על מוסדות המדינה להסתייע בייעוץ משפטי חיצוני ללא אישור היועמ"ש, והוא גם הגוף אשר מכריע בחילוקי דעות בין גורמי הממשלה השונים על מנת להבטיח שהמדינה תדבר בקול אחיד.
- ייעוץ משפטי לממשלה ולגופים ציבוריים: המלצתו לגופים הללו מחייבת (אלא אם בית המשפט פסק אחרת). תחת כובע זה, היועמ"ש גם מנחה את מחלקת החקיקה במשרד המשפטים בהכנת הצעות חוק ובפיקוח על תקנות משרדי הממשלה.
- ייצוג האינטרס הציבורי: בנושאים בעלי עניין ציבורי הנדונים בבית המשפט (דוגמת סכסוכים בין קופות גמל למבוטחים או סכסוכים פנים-משפחתיים), גם כאשר המדינה אינה צד בעניין.
בוודאי כבר התחלתם להבין את הסיבה לפולמוס סביב מערך הייעוץ המשפטי לממשלה: לא פשוט לאדם אחד להיות במקביל אמון על ייעוץ וייצוג הממשלה בבית המשפט וגם לשמש ראש התביעה הכללית ומייצג האינטרס הציבורי. בשבועות האחרונים צללתי לעומקו של הנושא כדי לנסות להבינו בצורה מקיפה – והנה לפניכם סקירה של הבעיות והקשיים המרכזיים במבנה התפקיד של היועמ"ש, ובחינה של הסוגיה המשמעותית של פיצול התפקיד.
תוכן עניינים
סוגיות
סוגיית ניגוד העניינים
אמ;לק: האם זה סביר שהיועמ"ש, שעובד באופן יומיומי וצמוד עם רה"מ ומייעץ לו, יהיה גם הגורם אשר יחליט האם להגיש נגדו כתב אישום?
כללי האתיקה של לשכת עורכי הדין באשר ליחסי עורך הדין והלקוח, קובעים, בין היתר, שני כללים בסיסיים: חובת הנאמנות וחובת הסודיות ("חיסיון עורך דין-לקוח", כפי שהוא מוכר לנו בעיקר מסדרות טלוויזיה). החוק מכיר בכך שעל מנת להבטיח ייצוג מיטבי מצד עורך דינו, חייב הלקוח לתת בו אמון מלא ולחשוף בפניו את כל המידע שברשותו, בלי לחשוש שהמידע ידלוף או ישמש לרעתו. נכון להיום, כללי האתיקה הבסיסיים הללו אינם חלים על ממשלת ישראל, מפני שהיועץ המשפטי לממשלה הוא גם עורך הדין שלה, שזכאי לסרב לייצג אותה בבית המשפט, ובמקרים מסוימים גם החוקר והתובע (בכובעו כראש התביעה).
דוגמא טרייה לניגוד העניינים המובנה בתפקיד היועמ"ש ראינו לאחרונה, כאשר שעות ספורות לאחר ההודעה על פתיחת חקירה פלילית נגד סגן השר ליצמן באישור היועמ"ש מנדלבליט, צייץ העיתונאי החרדי ישראל כהן תמונה מפגישה בעניין הגבלת הכנסת חמץ לבתי חולים, בהשתתפות סגן השר ליצמן והיועמ"ש עצמו.
תארו לכם מצב בו ראש ממשלה מתייעץ עם היועמ"ש על המדיניות של הממשלה בעזה, בידיעה שלאותו אדם הסמכות להגיש נגדו כתב אישום. זהו מצב בעייתי שיוצר מתיחויות וחוסר אמון – הן עבור ראש הממשלה, והן עבור היועץ המשפטי לממשלה, שנכנס למצב בלתי נסבל של ניגוד עניינים.
ניתן לראות את הנעשה בתיק 4000 (פרשת בזק-וואלה) כדוגמא: היועץ המשפטי לממשלה, האמור לייצג את הממשלה בכובעו כיועץ יחד עם באי כוחו (היועץ המשפטי של משרד התקשורת) – אמור להחליט במסגרת תפקידו הנוסף כראש התביעה הכללית על כתב אישום נגד נתניהו. איסוף הראיות, מתבצע בין היתר על ידי איסוף התכתבויות ונתונים עם היועץ המשפטי של משרד התקשורת – הכפוף בפועל גם לראש התביעה הכללית.
גם אם נתעלם מהסערה הנוכחית סביב מנדלבליט ותיקי נתניהו, כדאי לחשוב בהקשר זה על הנושא באופן כללי: האם זה סביר שיועמ"ש, אשר עובד באופן יומיומי וצמוד עם רה"מ ומייעץ לו, יהיה גם הגורם אשר יחליט האם להגיש כתב אישום נגדו?
סוגיית הייצוג
אמ;לק: אם היועמ"ש מסרב לייצג את עמדת הממשלה בבג"ץ, היא נתקעת ללא ייעוץ משפטי.
היועמ"ש הוא הגורם הבלעדי המוסמך לייצג את המדינה בפני בג"ץ. כיצד, אם כן, הוא אמור לנהוג במקרים של מחלוקת בינו לבין הממשלה והעומד בראשה? האם על היועמ"ש לייצג את הממשלה כאילו הייתה לקוח פרטי, או שמא עליו למלא תחילה את חובתו כמגן האינטרס הציבורי ובמקרים מסוימים אף כראש התביעה הכללית?
שאלה מהותית זו עלתה הפרק ב-1993 ב"פרשת פנחסי" (הרחבה בקופסה), בה עלתה לבג"ץ שאלת הישארותו בתפקיד של סגן שר הנאשם בפלילים. חילוקי דעות חריפים נוצרו בנושא בין ראש הממשלה והיועמ"ש, שסרב לייצג את עמדת רה"מ בבג"ץ – כך שהממשלה נותרה ללא ייצוג משפטי.
בפסק דין פנחסי, קבע השופט אהרון ברק כי במקרים של אי הסכמה בין היועמ"ש לבין הממשלה או ראש הממשלה, דעתו של היועמ"ש היא הקובעת ועל הממשלה לאמץ אותה כעמדתה הרשמית: "אמת, עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה שונה הייתה מעמדתו של ראש הממשלה" כתב השופט ברק בפסק הדין, "הם ביקשו לשכנע זה את זה, אך הדבר לא עלה בידם. במצב דברים זה, על היועץ המשפטי לממשלה לייצג לפנינו את ראש הממשלה על פי תפיסתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה. הטעם העומד ביסוד גישה זו נעוץ בהשקפה, כי היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת".
דוגמה נוספת ניתן למצוא בהחלטתו של היועמ"ש שלא לייצג את השר אקוניס מול בג"ץ. שר המדע אקוניס, החליט בשנת 2018 שלא לאשר את מינויה של פרופ' יעל אמיתי לנגידה במועצת הנגידים של קרן גרמניה-ישראל למחקר ולפיתוח מדעי מפני שהיא חתמה בשנת 2005 על עצומה התומכת בסטודנטים ומרצים שסירבו לשרת בשטחים. נציג המדינה, שבדרך כלל תומך בעמדת השר, הודיע לבית המשפט העליון שהחלטת השר לא סבירה ושאינה ראויה לייצוג. באופן אישי, אני חושב שהחלטת השר היא לא תקינה בעליל, אך האם עמדתו לא זכאית להגנה משפטית על ידי עורך דין?
הבעייתיות ברורה: במגזר הפרטי לא היינו מוכנים לכפות ייצוג משפטי על לקוח שלא מעוניין בכך, אבל במגזר הציבורי הופך העניין למסובך יותר נוכח הסכנה הפוטנציאלית לפגיעה בשלטון החוק. הצבת מכשולים בפני הדרג הפוליטי לשם מניעת עבירה על החוק היא הכרחית. לשם כך זקוקה המדינה לתביעה כללית עצמאית וחזקה שתייצג כיאות את האינטרס הציבורי.
הוויכוח הציבורי נוטה להתמקד, בצדק, בכוחו של היועמ"ש – אך יש לזכור כי היועץ הוא רק חלק ממערכת סבוכה של יחסים המתקיימים בין כלל מוסדות השלטון. על כן עלינו להוסיף לדיון גם את שאלת גבולות הכוח הרצויים לממשלה הנבחרת, ולקחת בחשבון את מגמת ההחלשות של הכנסת מול הממשלה, עליה היא אמורה לפקח.
סוגיית הייעוץ
אמ;לק: אזרח פרטי יכול להתייעץ עם עורך דין והחליפו אם אינו לטעמו – לממשלה יש רק גורם אחד לפנות אליו.
מה מידת עצמאותו של היועמ"ש ביחס למערכת המשפט, ומהם יחסי הגומלין וחלוקת הסמכויות בינו לבין משרד המשפטים? בשאלות הללו נדרשה להכריע ועדת אגרנט בשנת 1962. הרקע לדברים הייתה דרישה של ראש הממשלה בן גוריון ושר המשפטים דב יוסף להעמיד לדין עיתונאי בשם אליעזר לבנה. היועמ"ש סרב, בטענה כי אין בסיס עובדתי להעמדה לדין. בעקבות האירוע, מינתה הממשלה ועדת משפטנים בלתי תלויה, בראשות שופט בית המשפט העליון שמעון אגרנט, שתכריע בעניין.
הוועדה הכריעה לטובת עמדת היועמ"ש, ועל הדרך עיגנה את עצמאותו מתוקף תפקידו כראש התביעה הכללית. עוד נקבע כי החלטת היועמ"ש בנוגע להעמדה לדין היא בלתי תלויה ומנותקת לחלוטין מהרשות המבצעת (הממשלה), מפני שזו חשופה להטיות פוליטיות.
ועדת אגרנט כתבה: "הסדר הטוב במדינה מחייב כי בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה כמשקפת את החוק הקיים, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת". בכך הניחה את התשתית למעמד המחייב הקיים לחוות דעתו המשפטית של היועמ"ש. הוועדה אמנם נתנה לממשלה אפשרות לפעול בניגוד לעמדת היועמ"ש כאשר הדבר הכרחי ("על אף האמור לעיל רשאית הממשלה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה מסוים לפי שיקול דעתה שלה"), אך במהלך השנים אימץ בג"ץ את הפרשנות הגורסת כי אין לממשלה סמכות לפעול בניגוד לשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, אלא אם נפסק אחרת בבית המשפט.
כאמור, לממשלה בישראל יש כוח עצום ולכן ישנו צורך במערכת איזונים ובלמים ראויה, שתבטיח כי ביצוע המדיניות בידי הדרג הפוליטי יעשה על פי חוק ובהתאם לאינטרס הציבורי. עם זאת, ליועמ"ש עצמאות מוחלטת – בסמכותו להתנגד לעמדת הממשלה ואף לכפות עליה את עמדתו. הממשלה אינה זכאית לייעוץ משפטי חיצוני אלא בהסכמתו. סמכויות אלו מרוכזות בידי אדם אחד שאינו נבחר ציבור.
פיצול תפקיד היועמ"ש
עשרות מאמרים וספרים נכתבו לאורך השנים על ההצעה לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשני תפקידים: ראש התביעה הכללית והיועץ המשפטי לממשלה.
טיעונים בעד פיצול התפקיד
- פיצול התפקידים עשוי להוביל להתייעלות המערכת. כיום, עמדת היועמ"ש הכרחית בעניינים רבים – החל בשאלות הנוגעות למערכת התביעה הפלילית, דרך דינים אזרחיים וכלה בייעוץ משפטי למשרדי הממשלה ולכנסת בדבר חקיקה והתקנת תקנות. להערכת משפטנים שונים, פיצול המערכות יוביל להתייעלות והתמקצעות בעבודת הגופים הנפרדים שיוקמו.
- צעד נוסף שיקדם התייעלות בהיפרדות המערכות הוא הגדרת סמכויות ברורה, שתבהיר באילו תיקים פליליים ואזרחיים נדרשת מעורבותו הישירה של היועמ"ש – ובאילו תיקים ניתן להסתפק בהחלטת פרקליט המדינה. הדבר תקף במיוחד לגבי התחום הפלילי, שכן היועמ"ש – בניגוד לפרקליט המדינה – לא חייב להיות מומחה למשפט פלילי.
- טענה נוספת לזכות פיצול תפקיד היועמ"ש היא כי הפרדת המערכות תמנע מצב של ניגוד עניינים, בו היועמ"ש צריך להחליט אם לפתוח בחקירה פלילית ולהעמיד לדין את אותם בעלי תפקידים להם הוא מעניק סיוע וייעוץ משפטי באופן שוטף (ראו הרחבה על "בעיית ניגוד העניינים" לעיל).
- הפרדת המערכות עשויה גם להגביר את אמון הציבור במערכת המשפט, כאשר הפוליטיקאים יצטרכו לקחת אחריות על מעשיהם ויתקשו להמשיך "להאשים" יועצים משפטיים בטענה שאלה מונעים מהם לבצע את עבודתם.
- הפיצול יוביל לניתוק המערכת הפלילית מהמערכת הפוליטית. כיום, מוסד היועץ המשפטי נאלץ להתמודד בשדה הפוליטי באופן קבוע (ראו למשל את "חוק ההסדרה"), מצב ההופך אותו למטרה לניגוח. הפרדת המערכת הפלילית ממערך הייעוץ המשפטי לממשלה עשויה להגביר את אמון הציבור בשתי המערכות הנפרדות.
- סיבה נוספת ואחרונה להפרדת המערכות היא הכוח העצום בו מחזיק היועמ"ש, ללא כל מערכת פיקוח מלבד בג"ץ – אשר מתערב בהחלטות היועמ"ש במקרים נדירים למדי. פיצול הכוח והגברת הוויכוח בתחום השיפוטי יכולים לייצר מערכת משפטית יעילה ומפוקחת יותר.
טיעונים נגד פיצול התפקיד
- אחד הטיעונים המרכזיים נגד פיצול תפקיד היועמ"ש הוא החשש שהפרדת המערכות תוביל לצמצום סמכויות היועץ המשפטי בהיבט הפלילי – ובכך תאפשר לפוליטיקאים לא לציית להנחיותיו. החשש מפני היחלשות מוסד היועמ"ש מוצדק. אנו לא רוצים למצוא את עצמנו עם ייעוץ משפטי הכפופה לממשלה למול מערכת אכיפת חוק חלשה.
- פיצול התפקיד היא פגיעה באפקטיביות של שלטון החוק: מני מזוז, מי שהיה יועץ משפטי לממשלה וכיום שופט בעליון, נתן דוגמא הממחישה את היעילות שבמצב הנוכחי: "…תופעת המינויים הפסולים שבגינה הוגש כתב אישום ב-2005 טופלה – בו זמנית עם ההליך הפלילי – במסלול של שינוי נהלים, הנחיות למשרדי הממשלה ולשרים […] כאשר נחקרת תופעה של שחיתות במערכת שלטונית, צוות החקירה המשטרתי אמור לייצר בצד החקירה מסמך תובנות ארגוני העוסק בשאלות כמו איפה כשל הארגון ומה הן הפרצות בו. בצד הטיפול בתוצרים הפליליים מתקיים טיפול מנהלי בהיבט הארגוני. זו השיטה – ולא רק בתחום העבריינות השלטונית או השחיתות השלטונית. זו השיטה גם בתחום הפשיעה השגרתית או הפשיעה המאורגנת".
- ביוני 21' מזוז הוסיף: "במציאות הישראלית, כמעט ללא יוצא מהכלל, הרעיונות לפצל את התפקיד באו מצד גורמים שבמובהק תקפו את המערכת וביקשו להחלישה. אין ספק שפיצול תפקיד היועמ״ש יחליש דרמטית את מערכת אכיפת החוק בישראל. התפקיד יהפוך להיות פוליטי, של 'אדם בראש שלנו'". לדבריו, כאשר היועמ"ש "לא יעמוד בראש מערכת התביעה, ותפקיד היועץ הוא לייעץ מוסדית ולהיות אמון על הממשלה, זה יהפוך למינוי פוליטי של מקורב, כפי שקיים במדינות רבות. השלב הבא יהיה שהמערכת השלטונית תרצה לקבוע לעצמה מינויים כמו פרקליט המדינה". הוא הוסיף כי "הכוח של היועמ״ש נובע משילוב שני התפקידים, ההפרדה תהיה מלאכותית. כדי לקיים מערכת אפקטיבית, חייבים לעשות שימוש בשני הכובעים ביחד".
- סיבה נוספת להתנגדות לפיצול קשורה לאיזון בין המערכות. בעוד שמערכת התביעה הפלילית טבעה להיות "עם סכין בין השיניים" ולראות את מטרת ההרשעה והעמדה לדין מול העיניים (כראוי), היועץ המשפטי לממשלה כיום הוא גורם מאזן. העובדה שהיועמ"ש "בא מבחוץ" ונמצא בריחוק מהעבודה השוטפת של התביעה, ומתוקף תפקידו כיועץ משפטי רואה תמונה רחבה יותר – מעניקה איזון בריא בתוך המערכת.
- טענה נוספת שעולה היא כי גם אם פיצול התפקיד לא יפגע כהוא זה במערכת האכיפה הפלילית, הוא יחליש את מעריך הייעוץ המשפטי לממשלה כך שייפגע שלטון החוק. איך בדיוק? כיום היועץ המשפטי לממשלה מבקר בפועל את פעילות השרים בזמן אמת, ומייעץ להם כיצד לפעול לפי החוק – כך בעצם מקודם שלטון החוק בזמן אמת. "חלק לא מבוטל מהעבודה על טוהר המידות מתקיים בחדרי חדרים", טוען מזוז. "ולא בחקירות או תיקים פליליים, שתמיד יהיו מוגבלים".
- דו"ח ועדת שמגר (1997) שעסקה במינוי ובתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, סיכם את הנושא בצורה בהירה: "משימתו של היועץ המשפטי, היא בקליפת אגוז, קיום שלטון החוק בדרך כלל והקפדה על ביצוע פעולות הממשלה בגבולות החוק. הצלחתו במשימה זו אינה מותנית רק בהצגעה המקצועית האמינה הבהירה והשיטתית של דבריו ועצותיו. המשקל של דבריו ועצותיו של היועץ נובע במידה רבה מאוד מן השילוב והריכוז שבסמכויותיו. והם כוחו על פי דיני העונשין והרצף ההגיוני שבין הייעוץ לבין הסמכות לנקוט בהליכים בבית המשפט וההכרה בעצמאותו הנדרשת לצורך מילוי תפקידו, במסגרתו נדרשת שמירה על האינטרס הציבורי ולא רק סיוע משפטי לממשלה. אם מפרקים את תפקידו לחלקים, נוצרת הפרדה המחלישה בסופו של דבר את כל אחד מן התחומים המפוצלים בשל הפיחות במעמדו, נעלמים הריכוז והשילוב ועימם הכוח המגובש, לרבות היסוד המרתיע אשר בסמכות לנקוט בהליכים פליליים".
כיצד ישפיע פיצול תפקיד היועמ"ש על יתר רשויות המדינה?
נכון להיום, ליועמ"ש – המשמש גם כראש המערכת הפלילית – יש סמכויות עצומות אשר מציבות אותו בליבן של סערות פוליטיות וגורמות לחיכוך מתמיד בינו לבין הדרג הפוליטי. פיצול תפקיד היועמ"ש ישפיע על יחסי הרשות השופטת עם שאר רשויות השלטון – המבצעת (ממשלה) והמחוקקת (כנסת), ויעניק לממשלה כוח נוסף בתחום הייעוץ המשפטי.
לאור העובדה שבמדינת ישראל אין חוקה, ולאור השליטה של הממשלה בכנסת באמצעות ועדת שרים לענייני חקיקה – יש צורך ממשי באיזון הכוח של יתר הרשויות, לדוגמא על ידי הענקת עצמאות רבה יותר לבית המחוקקים (צמצום והשקפה ועדת השרים לחקיקה, הגדלת מספר חברי הכנסת, תגבור האמצעים לפיקוח על הממשלה ועוד).
גם אם אתם סבורים שיש לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, יש לתת את הדעת על הכוח העצום שהמהלך מעניק לממשלה ועל הצורך לאזן אותו על ידי חיזוק שאר הרשויות.
*
צ'רצ'יל אמר "הדמוקרטיה היא שיטת המשטר הגרועה ביותר הקיימת, מלבד כל יתר שיטות המשטר שנוסו עד היום" – להבנתי, זו דעת הצדדים בנוגע למבנה תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. תומכי ומתנגדי פיצול התפקיד לא טוענים ששיטתם מושלמת – אלא בעלת פחות פגמים. בכל מקרה, לדעתי, ניתן להסכים על מכנה משותף: רצון לשמור על הפרדת רשויות, על מערכת אכיפת חוק חזקה ועצמאית ועל מערך ייעוץ משפטי מתפקד, הפועל בהתאם לחוק. על הדרך? כדאי שנמשיך להתווכח, תוך שאנחנו מתבססים על עובדות.
לקריאה נוספת
- קרמניצר מרדכי, לוריא גיא, "פיצול משרת היועץ המשפטי לממשלה"
- ברזילי גד, "היועץ המשפטי לממשלה והתביעה הכללית – פיצול מוסדי?"
- בקשי אביעד, "הייעוץ המשפטי והממשלה: ניתוח והמלצות"
- גורדון אוולין, "איך איבדה הממשלה את זכותה לייצוג משפטי"
- דו"ח ועדת שמגר – הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו (בדו"ח יש התייחסות מפורטת לוועדת אגרנט משנת 1962).
- על היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה
תגובה אחת
לא ברור לי הטיעון נגד הפיצול שהוא יחליש את מעריך הייעוץ המשפטי