ללא הצבעה בסיעה: גוטליב וסעדה הודחו בניגוד לתקנון הכנסת?

ועדת חוק חוקה ומשפט לא הצביעה הבוקר (רביעי) על הצעת "חוק הרבנים", נוכח העובדה שהקואליציה לא הצליחה לגייס רוב לכך. חברי הכנסת  טלי גוטליב ומשה סעדה הודיעו מבעוד מועד כי יתנגדו להצעה המעבירה את סמכויות בחירת הרבנים מהרשויות המקומיות למועצת הרבנות הראשית ולשר הדתות. בתגובה, יו"ר סיעת הליכוד, ח"כ אופיר כץ, הודיע על הדחת חברי הכנסת לצמיתות מוועדת החוקה. הסערה סביב "חוק הרבנים" טלטלה את הקואליציה, אלא שייתכן שהדחתם של חברי הכנסת מהוועדה נעשתה בניגוד לתקנון הכנסת. 

אין זו הפעם הראשונה בה מודחים חברי כנסת מוועדות באופן שעשה זאת אתמול ח"כ כץ. לדוגמה, יו"ר סיעת הליכוד לשעבר, ח"כ דוד ביטן, הדיח בשנת 2017 את ח"כ בני בגין מחברותו בוועדת הפנים באותו האופן. אולם העובדה שמעשה נעשה בעבר אינה הוכחה לתקינותו, במיוחד כשהסוגיה לא אותגרה עד כה משפטית. 

וכך קובע סעיף 102(ג) בתקנון הכנסת: "התפנה מקומו של חבר ועדה, תודיע הסיעה שמטעמה הוא מכהן, בכתב, ליושב ראש ועדת הכנסת על החבר שיכהן מטעמה במקומו, ויושב ראש ועדת הכנסת יודיע לכנסת מיהו חבר הוועדה החדש; חברותו של חבר הוועדה החדש תהיה בתוקף מעת מסירת ההודעה לכנסת; הוראות אלה יחולו גם אם החליטה סיעה על חילופי חבר ועדה מטעמה, ובלבד שאינו יושב ראש הוועדה". 

הסעיף מתאר שני תרחישים שונים, ולא בכדי. התרחיש הראשון הוא שמקום בוועדת כנסת מתפנה, כלומר שחבר כנסת עזב תפקיד מרצון, בשל סיבה כלשהי. במקרה כזה סיעתו יכולה להודיע בכתב ליו"ר ועדת הכנסת על החלפתו באדם אחר. סעיף 9(ג) בתקנון קובע כי הודעת יו"ר סיעה שקולה להודעת סיעה במקרה כזה. כלומר אם ח"כ גוטליב או סעדה היו עוזבים מרצון את תפקידם בוועדה, די היה בהודעה של היו"ר כץ כדי למנות להם מחליף. 

אולם הסעיף מתייחס גם לתרחיש נוסף, תרחיש של "חילופי חבר" סיעה, כלומר הדחה שלא בהסכמת המודח. בתרחיש השני של הדחה נקבע כי נדרשת החלטת סיעה, "החליטה הסיעה", אקט שונה מ"תודיע הסיעה". כלומר ייתכן שלא היה די בהודעת יו"ר סיעת הליכוד, אם זו לא נשענה על החלטת כלל חברי סיעת הליכוד בכנסת, והיא לא נשענה על החלטה כזו. 

היועמ"שית לכנסת: "ההליך תקין"

היועמ"שית לכנסת שגית אפיק דבקה בפרשנות המשפטית לפיה הליך הדחת ח"כ על ידי יו"ר סיעה, כפי שהתבצע עד כה גם על ידי קודמיה בתפקיד, הוא לפי התקנון, ולא נפל פגם בהליך.

"בכל המצבים נדרשת הודעה בכתב של יו"ר הסיעה (כמי שמוסר הודעות מטעם הסיעה) ליו"ר ועדת הכנסת וההודעה כאמור מבטאת את החלטת הסיעה", מסרה אפיק. 

לדבריה, "מעולם לא נדרשה בכנסת 'הוכחה' לכך, לאור החזקה לענין יו"ר הסיעה וסמכויותיו. לרוב חברי הסיעה פתוחה הדרך להודיע אחרת (אך גם פה תקנון הכנסת לא קובע כיצד יתקיים ההליך של הרוב שהתגבש). ולכן הודעתו של יו"ר סיעת הליכוד על חילופי חבר על ידי סיעת הליכוד שניתנה בכנסת (בכובעו כיו״ר ועדת כנסת) נעשתה בהליך תקין וכנדרש על פי התקנון".

מתגובת עו"ד אפיק ל"שקוף" (תגובה מלאה בסוף הטור) עולה כי לאורך השנים מתייחסים בלשכה לפרקטיקה של ה"החלטה", הדורשת הצבעה ורוב סיעתי, ככזו המקופלת בתוך פרקטיקת ה"הודעה" של יו"ר הסיעה, וזאת מתוך הנחה שבמידה ויש רוב בסיעה נגד הודעת היו"ר, הרוב יתאגד לכדי פנייה ללשכה לביטול ההודעה. 

יש לציין כי במקרה הנוכחי ידוע כי לא התקיימה כל הצבעה, כך שברור כי לא התקבלה החלטת סיעה והיו"ר כץ פעל לבדו, ככל הנראה בהוראת יו"ר מפלגתו – ראש הממשלה. הפרטים פורסמו ברבים כך שיש הוכחה חד-משמעית כי פרקטיקת ה"החלטה" אינה מקופלת תחת פרקטיקת ה"הודעה" של יו"ר הסיעה. 

מעבר לכך, האין זה מרחיק לכת לחשוב שגם כשיש רוב נגד הדחת חבר כנסת, הרוב יתארגן לכדי פנייה שתבטל את הודעת יו"ר הסיעה? יו"ר מפלגה ויו"ר סיעה מכהנים בתפקיד בעל יכולת קידום סנקציות על חבר כנסת, לכן יש להניח שחברי כנסת לא ימהרו לצאת נגדם באופן אקטיבי בפנייה לביטול הודעתם, אולם במידה והייתה מתקיימת הצבעה פשוטה ודיון, לפני שליחת ההודעה, הסיכוי התיאורטי הוא שיותר ידיים עשויות היו להיות מורמות נגד רצון יו"ר הסיעה. 

עמדת הלשכה המשפטית אינה נעדרת סבירות, אולם אינה "דרך המלך". ונאמר וימצא רוב בסיעה שיפנה כדי לבטל את הודעת יו"ר הסיעה, מקרה כזה מייצר תסבוכת משפטית מיותרת, כיוון שלפי התקנון הודעת יו"ר הסיעה חלה מיידית מרגע קבלת ההודעה. בתרחיש כזה עשוי חבר כנסת שמונה על ידי היו"ר, להצביע באותו יום בהצבעה בוועדה, ולמחרת יוגש מכתב סיעה שמבטל את הודעת יו"ר הסיעה על מינויו. מה יעלה על גורל הצבעות הח"כ שמונה בניגוד לעמדת הרוב? האם יש לקיים הצבעות מחדש בוועדה? את כל התסבוכת הזו ניתן לפתור בפשטות – לחייב בהודעת יו"ר סיעה פירוט הרוב שהתקבל בהצבעה על החלטת הסיעה.  

על כן יתכן ויעשו נכון בלשכה המשפטית אם ישקלו לחייב מעתה כי בהודעת יו"ר הסיעה, יהיה עליו לפרט את הרוב הסיעתי שהתקבל בעד הצעת ההדחה, כולל פירוט שמי של המצביעים ואופן ההצבעה. 

כל הח"כים שווים, אך יש כאלו ששווים יותר

מבחינת ההליך הדמוקרטי בישראל, כל חברי הכנסת שנבחרו מסיעה מסוימת הם שווים מבחינת היותם מייצגים של רצון ציבור הבוחרים שלהם. כץ אינו מייצג יותר מגוטליב או סעדה את רצון בוחרי הליכוד. רצונם של חברי הכנסת סעדה וגוטליב אתמול להתנגד ל"חוק הרבנים" מייצג את רצון בוחריהם לא פחות מרצונו של כץ בהחלת משמעת סיעתית. 

מסיבה זו הסעיף מפריד בין מצב בו חבר כנסת בוחר מרצונו לעזוב ועדה, לעומת מצב בו הוא מודח, שבו מצוין כי נדרשת החלטת סיעה. הדרישה להחלטת סיעה במקרה כזה נדרשת משני טעמים עיקריים. הראשון, כדי שלא לבנות בתוך סיעות עריצות של מעטים מול רבים, שהרי כל חבר כנסת מייצג את עמדת ציבור הבוחרים לא פחות מהאחר. 

השני, בהליך אגרסיבי של הדחה נכון להחיל שקיפות – גם עבור חבר הכנסת המודח, וגם עבור ציבור הבוחרים. יש סיכוי גבוה שאם הייתה מתקיימת אתמול הצבעה בסיעת הליכוד על הדחת גוטליב וסעדה התוצאה הייתה אישור ההדחה, אולם אין זה ודאי. אך במידה והסיעה הייתה מאשרת את ההדחה, חשוב עבור חברי הכנסת המודחים, חברי הכנסת המצביעים, ציבור בוחרי המפלגה, והציבור הכללי, לדעת כיצד הצביע כל אחד מחברי הסיעה בנושא, ואפילו מאילו טיעונים עשה זאת. 

ההליך הבעייתי שהשתרש בכנסת בחלוף השנים, שעל פי הפרשנות המובאת פה יתכן ומנוגד לתקנון, הפך את יו"רי הסיעות לעריצים היכולים באופן בלעדי ומיידי, להדיח את חבריהם לסיעה. ההליך הנוכחי תורם לא פעם להחלשת כוחה של הכנסת מול הממשלה, כיוון שההדחות שהתרחשו בעבר היו לאור רצון לחזק את המשמעת הקואליציונית מול ח"כים שהתנגדו לעמדת הקואליציה בנושא מסוים.  

ההליך הנוכחי גם מאפשר את הסתתרות חברי הכנסת מאחורי החלטת יו"ר הסיעה, במקום בו חשוב כי עמדתם והצבעתם תובע ברבים ותירשם בפרוטוקול. יתכן שסאגת ההדחה כבר מאחורינו, זאת במידה והיא לא תאותגר משפטית. אולם את היבטיו של כל מקרה כזה ראוי לבדוק לעומק ולהסיק מסקנות נדרשות לפעם הבאה, שלבטח תגיע ככל שתתחמם המערכת הפוליטית לקראת הבחירות. 

תגובת עו"ד שגית אפיק, יועמ"שית הכנסת: 

"סעיף 9(ג) קובע את אופן מסירת ההודעות של סיעה לכנסת. מוסמך להודיע הודעה מטעם הסיעה המדרג הבא: יו״ר הסיעה, ממלא מקומו או חבר הסיעה שיו״ר הסיעה הסמיכו לכך. עם זאת, הסעיף מאפשר גם לרוב חברי הסיעה להודיע אחרת. 

משכך, ובהתאם לתקנון, משהודיע יו״ר הסיעה ליו״ר ועדת הכנסת הודעה, חזקה כי הודעתו מבטאת את עמדת הסיעה בכנסת. אם ישנו רוב חברי סיעה שמבקש להודיע אחרת- על הרוב האמור לפעול לכך בהודעה מטעמו. 

סעיף 102 לתקנון קובע שהרכב הוועדות הקבועות ייקבע בהתאם להודעת הסיעות על שיבוץ חבריהן. סעיף קטן (ג) דן במצבים בהם מפסיק הח״כ את חברותו בוועדה וכן אם החליטה סיעה על חילופי חבר ועדה מטעמה. בכל המצבים נדרשת הודעה בכתב של יו״ר הסיעה (כמי שמוסר הודעות מטעם הסיעה) ליו״ר ועדת הכנסת וההודעה כאמור מבטאת את החלטת הסיעה. 

מעולם לא נדרשה בכנסת ״הוכחה״ לכך, לאור החזקה לענין יו״ר הסיעה וסמכויותיו. לרוב חברי הסיעה פתוחה הדרך להודיע אחרת (אך גם פה תקנון הכנסת לא קובע כיצד יתקיים ההליך של הרוב שהתגבש). ולכן הודעתו של יו״ר סיעת הליכוד על חילופי חבר על ידי סיעת הליכוד שניתנה בכנסת (בכובעו כיו״ר ועדת כנסת) נעשתה בהליך תקין וכנדרש על פי התקנון".