הענישה השרירותית תפחת? יועמ"שית הכנסת תפרסם סנקציות שהוטלו על ח"כים

לאורך השנים האחרונות בכנסת נוהגות סיעות הקואליציה להעניש את מפירי המשמעת הקואליציונית באמצעות הטלת סנקציות על חברי וחברות כנסת סוררים שהצביעו באופן שונה מזה שנדרשו. אלא שהשימוש בכלי הענישה וההליך עצמו מתקיימים באופן פרוץ וללא נוהל מוגדר. לרוב, אין תיעוד רשמי של העונש, לא קיים מאגר נתונים שבו מרוכזות סנקציות שהוטלו על ח"כים, והעונשים לא פעם אינם מוגדרים בזמן. בחודש יוני האחרון כתבנו על הבעייתיות שבסנקציות, וכעת יועמ"שית הכנסת עו"ד שגית אפיק הודיעה שתפרסם באופן מרוכז סנקציות שהופעלו אחת לתקופה.

היעדר השקיפות הופך את הסנקציות, הלכה למעשה, לכלי ענישה שרירותי בידיו של יו"ר סיעה, שיכול להעניש חבר כנסת באופן שאינו מידתי ושאינו תואם את חומרת "העבירה". היעדר מסד נתונים רשמי תורם לכך שלא פעם יכולים ח"כים להיענש באופן שונה על הפרות משמעת דומות, וכן יכולות להיווצר הטיות בענישה בשל חוסר אחידות. לדוגמה, בעבר מצאנו כי יושבי ראש של סיעות נוטים להעניש חברות כנסת בחומרה יתרה ובכמות רבה יותר מאשר חברי כנסת.

משמעת קואליציונית היא המכשיר שבעזרתו הממשלה מכפיפה את הכנסת לרצונותיה, באמצעות חברי הקואליציה המייצגים אותה במליאה. השימוש במשמעת קואליציונית מבטיח העברת תקציב ויציבות עבור הממשלה, אך גם מגביל מאוד את חברי הכנסת בשורה של החלטות נוספות. הוא ממזער כמעט לחלוטין את יכולתם של חברי אופוזיציה להעביר חוקים, והופך את חברי הכנסת מהקואליציה לשלוחה של הממשלה.

במסמך שפרסם הייעוץ המשפטי של הכנסת נכתב כי "לצד המשמעת הקואליציונית, יש לשים לב כי חבר הכנסת אינו 'נציג' של המפלגה שמכוח רשימתה הוא נבחר לכנסת, והוא מהווה 'יחידה חוקתית עצמאית' כאיבר של המדינה". במכתב הודגש כי "חבר הכנסת מתחייב בעת השבעתו לשמור אמונים למדינת ישראל ולמלא באמונה את שליחותו בכנסת, והוא אינו מתחייב לשמור אמונים למפלגתו".

בין העונשים שסיעה יכולה להטיל על ח"כ או ח"כית הם ביטול או הקפאת החברות בוועדות הכנסת או למשל שלילת הזכות לנאום על בימת הכנסת במסגרת דיון מטעם הסיעה. במכתב מציינת עו"ד אפיק כי על הסיעה לשקול גם את ההשלכות של המגבלות על עבודת חבר הכנסת. כך למשל הטלת מספר מגבלות בו זמנית על חבר כנסת בודד עלולה להביאו למצב בו היקף הכלים הפרלמנטריים העומדים לרשותו מצומצם מאוד. עוד היא ממליצה כי ראוי שהסנקציות "לא יוחלו באופן גורף וארוך טווח יתר על המידה באופן שעלול לסכל את יכולתו של חבר הכנסת לממש את תפקידו".

המקרה החריג של גוטליב

אחד המקרים החריגים שבהם נעשה שימוש בסנקציות סיעתיות היה העונש שספגה ביוני אשתקד ח"כ טלי גוטליב (ליכוד) לאור סרבנותה להסיר את מועמדותה בבחירות לנציגי הכנסת לוועדה לבחירת שופטים. העונש שהוטל על ח"כ גוטליב היה שלילת חברות בוועדות הכנסת השונות, איסור על העלאת הצעות חוק, ואיסור לדבר בשם סיעת הליכוד במליאת הכנסת עד הודעה חדשה. 

המקרה של גוטליב היה ייחודי: רוב הפרות המשמעת נוגעות להצבעות חברי הכנסת במליאה או בוועדות, ובמקרה של ח"כ גוטליב הייתה זו סרבנות להסיר מועמדותה לוועדה לבחירת שופטים. חברת הכנסת ביקשה בשעתו לעתור לבג"ץ, כדי שזה יבטל את הסנקציות בטענה שמעשיה לא היוו הפרה של המשמעת הקואליציונית, וכי ההחלטה על הסנקציות אינה חוקית. עם זאת, היועמ"שית אפיק טענה כי הסנקציות חוקיות במקרה זה, וכי אין מקום לעתירה.

ומה עם השקיפות?

אחת הבעיות העיקריות במנגנון הסנקציות בכנסת הוא היעדר שקיפות לכל אורך התהליך: החל מהדיון בנושא בנוכחות הח"כ ועד לפרסום רשמי של ההחלטה, שמתקבלת לרוב ללא התייעצות עם גורם משפטי בכנסת. סנקציות סיעתיות אינן מוסדרות בחקיקה או בתקנון בגלל שמדובר בהתנהלותה הפנימית של סיעה תוך שיקולים פוליטיים לגיטימיים. אך עם זאת, במכתב מטעם הייעוץ המשפטי צוין כי "מכיוון שהכנסת פועלת באמצעות חברי הכנסת המהווה גם יחידה חוקתית עצמאית, ישנה חשיבות בשקיפותן של החלטות מסוג זה גם לשם שמירה על איזון בין העקרונות המתנגשים: עצמאותו של חבר הכנסת אל מול מחויבותו לסיעתו ועצמאותן של סיעות הכנסת בניהול ענייניהן".

בנוסף, לדעת אפיק השקיפות תתרום לשמירה על ההלימה בין הסנקציה לבין ההפרה וכן ביחס לסנקציות שהוטלו בעבר על הפרות דומות. "הכנסת היא מוסד הנוהג בשקיפות גבוהה ובפומביות, מכיוון שענייננו בנושא בעל השפעה על עבודתו של חבר הכנסת ראוי לייצר שקיפות בעניין סנקציות שהוטלו, הן מול חברי הכנסת, אל מול חברי הסיעה עליה נמנה אותו חבר הכנסת והן מול הציבור", כתבה עו"ד אפיק. "היעדר רישום של הסנקציות שהוטלו בעבר מונע שקיפות ומקשה על יצירת האיזון. כתוצאה מכך, גם נוצר קושי להגן על זכויותיו של חבר הכנסת הנתון לסנקציות".

היועמ"שית מסבירה את ההחלטה לפרסם את הסנקציות בכך שיתאפשר "איסוף של זיכרון ארגוני מועיל וארוך טווח, תוך שמירה על מלאכת האיזון העדינה בין העקרונות המתנגשים, מבלי שתיפגע עצמאותן של הסיעות וחופש הפעולה שלהן מול חבריהן, ובכלל זאת יכולתן לעשות שימוש בכלי של סנקציות סיעתיות".

עצם קיומה ועוצמתה של המשמעת הקואליציונית בשיטה הפרלמנטרית הישראלית, לצד הסנקציות על מי שמפרים אותה, הם סממן נוסף של חולשת המחוקק הישראלי אל מול הרשות המבצעת. שקיפות על מנגנון הענישה של חברי הכנסת ה"סוררים" עשויה לשפר את הביקורת הציבורית על כך.