בדרך לאישור בוועדת הפנים: צ'ופר לתעשיות המזהמות

בחודשים האחרונים ועדת הפנים והגנת הסביבה מאיצה דיון בנושא "הרישוי המשולב". מדובר בחוק שנשמע ביורוקרטי להפליא, אך בעל השפעות סביבתיות מרחיקות לכת לצד עמידה בסטנדרטים אירופים, הקלה על הביורוקרטיה ותוספות תקציביות למשרד להגנת הסביבה. ראשיתו של החוק שקודם כבר בכנסת הקודמת, ביוזמה של האוצר והמשרד להגנת הסביבה. הוא עבר בקריאה ראשונה כחלק מחוק ההסדרים וכעת הוא נפרד ממנו ונידון תחת ניהולו של יו"ר הוועדה, יעקב אשר, בסדרה ארוכה של דיונים. מטרתו של אשר, להגיע להצבעה בוועדה עוד לפני תום המושב הנוכחי. 

יו"ר ועדת הפנים נגד ארגוני הסביבה: "אם הייתם דתיים – הייתם נטורי קרתא"

שקט תעשייתי: המתנה היקרה שיקבלו המפעלים המזהמים על חשבוננו

לדיונים עצמם מגיעים מעט חברי ועדה ולמעשה, ניתן לציין בעיקר את ח"כ יוראי להב-הרצנו וח"כ מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד) שמקשים עם שאלות, מבקשים הסברים ומנסים לייצג את הסביבה ובריאות הציבור מול לובי מפואר של התאחדות התעשיינים. גם נציגים ממשרדי האוצר והסביבה מגיעים לדיונים אלה. לצד כל אלה, עומדים על המשמר, דיון אחרי דיון, רכז קשרי ממשל בארגון מגמה ירוקה תומר גרטל, וראש תחום אוויר ואנרגיה בארגון אדם טבע ודין ד"ר אריה ונגר. בדיון המכריע, שעתיד להתקיים עד לסוף החודש, יתייצבו אסופת חברי כנסת, החברים בוועדה, שרובם לא הגיעו ולו לדיון אחד בנושא. הם ירימו יד אוטומטית, אבל ספק אם יבינו, יכירו או ירצו לדעת את משמעות הרמת היד ועד כמה היא חורצת גורלות. 

החוק החדש שיעבור במשמרת שלהם נוגע בחוקים רבים אחרים ובהם חוק אוויר נקי, חוק מתקדם וחשוב, שנחקק לפני כ-15 שנה ומסדיר את מערכת היחסים בין מפעל מזהם, מוסדות האכיפה והציבור. כעת, חלקים מחוק הרישוי המשולב עתידים לדרוס סעיפים מחוק אוויר נקי, להחליש אותו ובעיקר עלולים לפגוע בבריאות הציבור. 

בין הסעיפים המרכזיים – מעין צ'ופר לתעשיות בישראל – מנגנון חדש שיאפשר למפעלים לערער על הרישיון שהם מקבלים מהמשרד להגנת הסביבה כדי להפעיל מתקנים מזהמים, או בשפה מקצועית: מנגנון השגה על היתר הפליטה.

מדובר באפשרות חדשה שלא היתה בעבר ואין לה תקדים במדינות אירופאיות באופן שבו ישראל תאפשר זאת. אם עד היום מפעל שקיבל רישיון יכול לפנות לבית המשפט ולערער, אז לפי ההצעה החדשה, לרשות המפעל עומדים כעת שני שלבים נוספים לערעור ודלת לדרג הפוליטי. במילים אחרות, כשמפעל "נשר", בז"ן, מפעלי ים המלח או כל תחנת כוח למשל, יחשבו שהרישיון החדש שקיבלו מגביל אותם או יקר להם וירצו תנאים מקלים – תהיה להם כעת את האפשרות לעשות זאת ובקלות רבה מבעבר. 

"המשרד להגנת הסביבה תומך בהרס המנגנונים שומרי הסף שמגנים על הבריאות שלנו", אמר גרטל בשיחה עם "שקוף". "כבר היום המשרד מעניק לא פעם הקלות למפעלים המזהמים, וזמן קצר לאחר מכן, אותם בעלי התפקידים הבכירים שאישרו את ההקלות – עוברים לעבוד בתעשייה המזהמת". בדבריו, גרטל התייחס לתחקיר שפורסם בעין השביעית לפני שנים ספורות, ואף הוצג באחד מדיוני הוועדה. 

פתח לשיקולים פוליטיים

ואיך זה יעבוד? לפני ההסבר הטכני, חשוב להבין שהיתר פליטה אינו ניתן בחלל ריק. הוא נולד לאחר תהליך התדיינות ארוך בין המשרד להגנת הסביבה והמפעל, כשבסופו המשרד להגנת הסביבה מפרסם את טיוטת ההיתר להערות הציבור. כשמדובר בתעשייה בעלת עניין רב לציבור, כמו מפעל "נשר" למשל או תחנת הכוח "אורות רבין", מתקיים אף דיון פיזי שאליו מוזמנים כל בעלי העניין, החל בארגונים ירוקים, משרדי ממשלה והציבור, ועד למפעל עצמו, התאחדות התעשיינים ומי שמוצא לנכון. כעת, בסוף התהליך הזה, במסגרת חוק שנועד להפחית ביורוקרטיה, באופן אירוני נוספים עוד שני שלבים חדשים. 

בשלב הראשון, אם בהנהלת המפעל מבקשים לערער על אחד התנאים בהיתר או שלא קיבלו היתר חדש, הם מוזמנים להגיש השגה למנהל במשרד להגנת הסביבה, בכמה תנאים: אם יש פער בין הדרישות מהמפעל לדרישות ממפעלים אחרים בארץ או באיחוד האירופי, אם הנהלת המפעל סוברת שלוחות הזמנים לא ריאליים או אם העלויות עולות על התועלת.  

אבל זה לא הסוף. אם אותו מנהל במשרד להגנת הסביבה שקל את כל השיקולים המקצועיים, אולם החליט שאין סיבה לשנות את תנאי ההיתר, הנהלת המפעל יכולה להמשיך ולערער. והנה הצו'פר האמיתי: ההנהלה מוזמנת להגיש השגה שנייה – הפעם למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה, אדם הכפוף ישירות לשר ושמינויו הוא משרת אמון. בשלב הזה המנכ"ל שקיבל לידיו את ההשגה, צריך להתייעץ עם מנכ"לים נוספים ממשרדים שונים הקשורים בתחום. במילים אחרות – הדלת לשיקולים פוליטיים נפתחה לרווחה וכולם מוזמנים. 

יש לציין כי הפנייה למנכ"ל צריכה לעמוד בשני תנאים: אם במפעל מאמינים שקיים סיכון לקו ייצור, כלומר חשש שיסגר ענף משמעותי במפעל בעקבות היתר הפליטה, או במקרה שבו תעשייה מתחום התשתיות (למשל תחבורה, שדות תעופה, הולכה של נפט וגז או בתי חולים), לא תצליח להמשיך ולספק שירות לציבור או יגרמו ליוקר המחייה. 

על פניו הסיבות הגיוניות, אולם השיקולים של המשרד להגנת הסביבה אמורים להיות קשורים בראש ובראשונה לשמירה על בריאות האדם והטבע. האם יש טעם להשאיר קו ייצור פתוח אם ההפעלה שלו תעלה בחיי אדם? האם הרווחים של המפעל חשובים יותר מאשר היקף התחלואה? האם כשמדובר ביוקר המחייה, עולים גם שיקולים של עלויות תחלואה ותמותה במשק? 

התשובות לעיתים מורכבות, בטח כשמדובר בתשתיות חיוניות, אולם לכל אלה יש מקום בדיון הראשוני, כשגם לציבור יש זכות להגיש הערות. בתהליך ההשגה החדש, הזכות הזו מופקעת מהציבור והוא מקבל רק את היכולת להגיב על השגות המפעל, יכולת שנולדה לאחר דרישה ומאבק של הארגונים הירוקים. 

"התוצאה – הארכת היתר פליטה באופן אוטומטי"

ומה חושבים על כך במשרד להגנת הסביבה? לשיטתם, התערבויות זרות מתרחשות כל הזמן בהיתרי הפליטה, אך לפחות כעת, לפי החוק החדש, הן יהיו שקופות לציבור. כלומר במקום להכחיד את השרץ, הם מכשירים אותו, ככה לפחות השתמע בדיונים. את ההסבר לכך סיפקה סמנכ"לית בכירה לרישוי עסקים ותעשיות במשרד שולי נזר לפני כחודש. לדבריה, לאורך השנים המשרד ניצב בסיטואציה שבה הוא נדרש לאזן בין אינטרס בריאותי וסביבתי "לאינטרס אחר, אם זה אספקת חשמל או אספקה של שירותים אחרים בשגרה או בחירום". 

וכשמדובר בנושאים בעלי משמעות ציבורית רחבה, שמשפיעים על אינטרסים ציבוריים משמעותיים, "הם בדרך כלל נידונים ברמה של מנכ"ל, שר ואפילו לעיתים משרד ראש הממשלה, ממשלה וכולי", חשפה. "אחד הדברים שהוספנו פה זה העובדה שהחלטות בדבר השגות כאלו, גם בפני מנכ"ל, שקופות ומפורסמות לציבור, כך שהציבור יכול ללמוד מה היו האינטרסים וכיצד נעשו האיזונים". 

אך במקרה הזה, שקיפות היא לא הדבר החשוב היחיד, אלא גם יכולת ההשפעה של הציבור על ההחלטות שנוגעות לו. על פי ההליך החדש, הציבור יוכל ללמוד עליהן רק בדיעבד: המנכ"ל אינו מחויב לדווח בזמן אמת עם מי הוא בחר להתייעץ ומדוע, אלא רק לאחר שההחלטה שלו תהיה סופית וגמורה ולא ניתן יהיה להשפיע עליה, למעט פנייה לבית משפט, כפי שהיה גם קודם. 

גם בייעוץ המשפטי של הוועדה הביעו הסתייגות מהשיטה החדשה ואף הזהירו במהלך הדיונים מעודף ביורוקרטיה. "מה שמטריד אותנו זה שלמעשה, למשיג אין שום אינטרס לא להשיג", אמר עו"ד תומר רוזנר. "יש פה תמריץ חיובי, במובן הזה שיש פה אפשרות לקבל הארכה של היתר הפליטה לתקופות יחסית ארוכות בעצם זה שהוא מגיש את ההשגה. למשיג יש אינטרס מאוד ברור, להגיש השגה באופן אוטומטי".

רוזנר אף הבהיר כי באירופה לא קיים מנגנון כזה. בהמשך הדיונים אף גיבה את דבריו במחקר שיזם להב-הרצנו והפיק מרכז המחקר והמידע של הכנסת על מנגנון ההשגה באיחוד האירופי. מסריקה של מספר מדינות בדוח, עולה כי קיימים מנגנונים שונים, אולם אף אחד מהם לא מאפשר רוחב יד כמו בישראל. יתרה מזו, באיחוד האירופי מנסחים כללים שהם בסיס להחלטה עצמאית בכל מדינה ואין הנחיות מפורשות לגבי מנגנוני השגה, "אלא רק הוראות כלליות בדבר החובה להבטיח גישה לביקורת בפני בית משפט או גוף אחר, בלתי תלוי וחסר פניות" (כך מתוך דברי המבוא למחקר). 

כך למשל בפינלנד, הליך ההשגה מתנהל בבית משפט מנהלי ובשבדיה בבית משפט ייעודי לענייני סביבה. באסטוניה, גרמניה,הולנד, יוון, נורבגיה, ספרד ופורטוגל ניתן להגיש השגה מול הרשות המנהלית שאחראית על ההיתר, או גורם שנמצא מעליה, אולם למעלה מכך – רק בית המשפט יפסוק, ולא משרת אמון של השר. 

מינוי פוליטי או לא?

ומי עומד מאחורי היוזמה? אף שהמשרד להגנת הסביבה מוביל את החוק כולו, הוא לא עושה זאת לבד. בדיון שהתקיים בתחילת החודש בנושא, ח"כ להב-הרצנו חשף מעט מהאינטרסים שמאחורי גיבוש מנגנון ההשגה. "הרעיון של ההשגה הכפולה המנהלית עדיין לא ברור לי", הוא פנה אל נציג האוצר גל ברנס שנכח בדיון, ורמז: "ברור לי שזה לא אירוע סביבתי". הוא סיפר כי נפגש עם מומחה באיחוד האירופי ברישוי סביבתי לעניין זה בדיוק. "אנחנו שוב מוצאים שאין שום מדינה שיש לה מנגנון השגה כזה כפול ברמה המנהלית", טען והתייחס בעיקר לאפשרות של המפעלים לערער פעם שנייה על ההיתר, והפעם מול מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ובהיוועצות עם מנ"כלי משרדים אחרים. "מדוע אתם מתעקשים על זה? ברור לי שזה לא מגיע מהשדה הסביבתי. אני מניח שזה מגיע מהתחום שלך. למה אתם מתעקשים על זה, מה ההגיון שעומד מאחורי הדרישה הזו למנגנון כפול?".

מתשובתו של ברנס השתמע כאילו לעובדי המשרד להגנת הסביבה חסרה ראייה רחבה ושיקולים משקיים ולכן נוספה האפשרות לפנות למנכ"ל המשרד ולאפשר לו לפנות למנכ"לים ממשרדים נוספים. "ישנם מקרים שבהם צריך לראות את הדברים בראייה מקיפה יותר", הסביר. "יש גורמי מקצוע במשרד האנרגיה ובמשרד הכלכלה שגם להם יש תפקידים ואינטרסים עם סמכויות שהם מתנגשים עם אותם אינטרסים וסמכויות במשרד להגנת הסביבה". 

להב-הרצנו: "למה המנכ"ל צריך להתערב? הוא מינוי פוליטי".

ברנס: "הוא לא מינוי פוליטי".

להב-הרצנו: "הוא לא?".

ברנס: "הוא עובד במשרד".

היועץ המשפטי של הוועדה, תומר רוזנר: "זו משרת אמון של השר".

להב-הרצנו: "מינוי פוליטי".

ברנס: "המנכ"ל הוא זה שבסוף אמון לשקול את השיקולים הרחבים שקשורים גם למשרדים השונים ולכן זה עולה לדרג שלו, זה מקרים מאוד חריגים שהוגדרו בשיקולים שאנחנו חושבים שצריך בהם ראייה יותר מקיפה ויותר רחבה".

בנקודה זו, להב-הרצנו אימץ נימה סרקסטית: "באירופה לדרגים המקצועיים יש כנראה ראייה משקית", ענה לו. "צר לי שאתה חושב שלדרגי המקצוע במשרד להגנת הסביבה אין ראייה משקית. ככה זה גם עובד בפקידות המקצועית באירופה. יש להם ראייה משקית, הם שוקלים שיקולים כאלה". 

ברנס השיב כי הוא סבור שההנחה הזו, של היעדר ראייה משקית, אינה מאפיינת רק את עובדי המשרד להגנת הסביבה. "אני חושב שזה נכון לכלל משרדי הממשלה, בסוף יש להם את האינטרסים שהם אמונים עליהם", טען. באותה נקודה התערב רוזנר, והבהיר לו עד כמה האמירה שלו בעייתית: "אני חושב שלפני שהאוצר מכין את התקציב בראייה כלל משקית, הוא צריך להתייעץ בהתייעצות פורמלית עם כל אחד ממשרדי הממשלה". 

פגיעה באינטרס הציבורי

לאורך הדיונים, בלט מאבק ארגוני הסביבה, שבשעתו היו חלק מעיצוב חוק אוויר נקי. אריה ונגר, מאדם טבע ודין, הסביר כי ראוי שאם ניתנת השגה למפעל, הליך שיקצר תהליכים, גם הציבור צריך לקבל אותו. "יש צורך בסימטריה ובמתן אפשרות השגה כזאת גם לציבור או למי שעלול להיפגע מתנאי ההיתר", הבהיר. אלא שהפנייה למנכ"ל, לשיטתו, "בלתי הגיונית ולא מתקבלת על הדעת ומאפשרת לגורם ממונה פוליטי במשרד להגנת הסביבה לתת הקלות למפעלים מזהמים בניגוד לעמדת הדרג המקצועי במשרד ותוך עקיפתו". הוא הסביר כי המנגנון מעודד את מפעלי התעשייה להיכנס למסלול "הגש השגות כפי יכולתך", כפי שטען גם היועץ המשפטי של הוועדה רוזנר, "ולהתווכח עוד ועוד על תנאים סביבתיים חשובים במקום ליישם אותם. מנגנון ההשגה השנייה הוא פגיעה באינטרס הציבורי ואין לקבל אותו".

נקודה נוספת שהציפו ארגוני הסביבה, נוגעת בשאלת המהות של תפקיד מנכ"ל של משרד ממשלתי, שעלתה בדיונים כמעט כבדרך אגב, ויו"ר הוועדה אשר סירב להתייחס אליה באופן ענייני. "מנגנון ההשגה יקח את התופעה הזו, יגביר אותה ויהפוך את הליך הרישוי לפוליטי ומושחת", הסביר גרטל ל"שקוף" בסיום הדיון. "המשרד מיוזמתו מוותר על עצמאותו וסמכויותיו. בקצב הזה אנחנו נישאר בלי שומרי סף, בלי חוק אוויר נקי או פיקוח כלשהו – ובעיקר עם נזקים בריאותיים, סביבתיים וכלכליים חמורים שנים קדימה. כל השגה תעלה לנו בקורבנות בנפש, אסור לתת למחדל הזה לעבור".

חשוב לציין, הרישוי המשולב במהותו אמור לייצר מנגנון פשוט יותר, כזה שיקל גם על עסקים קטנים וגם על המערכת. יתרה מזו, טוב שיש לעצמאים, קטנים וגדולים, כתובת חדשה להתלונן, גם לאחר שניתן הרישיון. הרי בסופו של דבר, לא כולם יכולים לגשת לבית משפט. אלא שהמנגנון החדש במתכונתו הנוכחית, במקום להקל על כולם, עלול לייצר פוליטיזציה של הזיהום, לצד מעורבות בלתי עניינית של גורמים שונים וחוסר מעורבות של הציבור בקבלת ההחלטות. ייתכן שזה קורה ממילא במערכת, אלא שבמקום לעצור את זה, נותנים לזה אישור. קצת כמו צומת סואן ומסוכן שכולם חוצים באדום כי הם ממהרים: הפתרון הוא לא לעקור את הרמזור, אלא להציב שם שוטר.