שקט תעשייתי: המתנה היקרה שיקבלו המפעלים המזהמים על חשבוננו

בעוד זמן לא רב הכנסת תתכנס להצביע על התקציב החדש. סביר שיתקיימו דיונים מרתוניים ושאילתות לתוך הלילה שבסיומם, תערך ההצבעה המסורתית. חברי הכנסת טרוטי העיניים משמאל ומימין יצביעו בנוסף לתקציב גם על חבילת חוקים מסורבלת שכבר הפכה באופן מקומם לחלק מטקס התקציב בכל ממשלות ישראל בשנים האחרונות. בין אלפי הסעיפים, 120 אצבעות יעניקו באמצעות חוק ההסדרים חבילה מפנקת למפעלים המזהמים ברחבי הארץ, הכוללת הקלות כלכליות ושינויים בחוק אוויר נקי, כאלה שאותם המפעלים עצמם נלחמו להשיג לפני 15 שנה בוועדת הפנים והסביבה וכשלו. 

על החבילה הזו, בניגוד לאחרות, חתומים גם חברי האופוזיציה שהחלו לעמול על שינוי חוק אוויר נקי כבר בממשלה הקודמת. רגע לפני שסעיפי החוק יגיעו לוועדת הפנים והסביבה ואוטומטית יאושרו לקראת הצבעה סופית, מוטב שלפחות חברי הממשלה, שלא היו שותפים לחקיקה, יבחנו שוב את מי היא משרתת. 

בין היתר, אחד השינויים להקלה על המפעלים הוא הארכת תוקף היתר הפליטה שלהם, כלומר האישור לפלוט זיהום במינון המקובל על המשרד להגנת הסביבה. במקום שבע שנים, יצטרכו התושבים לחכות עשור בין כל הזדמנות כזו להיטיב את האוויר שהם נושמים. 

איך זה משפיע עליך?

את המהלך מובילים משרד האוצר והמשרד להגנת הסביבה במסגרת רפורמה שהבשילה לתזכיר חוק בפברואר בשנה שעברה וייעודה הפחתת רגולציה והקלה על הליכים ביורוקרטיים. הארכת משך היתר הפליטה והרחקת הציבור מקבלת ההחלטות היא רק יתד אחת מבין שורה של החלטות שננעצות בחוק אוויר נקי ומשנות הלכה למעשה את מהותו. זאת ועוד, עיגונו של המהלך הכולל כחלק מחוק ההסדרים ולא בחקיקה ראשית, בעיתוי הפוליטי הנוכחי כשתשומת הלב הציבורית אינה נתונה לזה, עלול להיתפס כניסיון לתעדף את התעשייה על חשבון בריאות הציבור. 

במשרד להגנת הסביבה מודים כי השימוש בחוק ההסדרים נולד בשל כישלון המשרד להעביר את המהלך בדרך אחרת. "בעבר קידם המשרד את חוק רישוי סביבתי משולב", מסרו ל"שקוף". "קידום החוק נעצר בין היתר בשל הצורך בהסכמה עם האוצר על הקצאת משאבים ליישומו". לשיטתם, בשנים האחרונות במשרד האוצר ובמשרד להגנת הסביבה הגיעו להסכמות לגבי הרפורמה. "הסכמות אלו כוללות היבטי תקציב ומשאבים, וכן היבטים משקיים, ולכן הוחלט לקדם את ההצעה במסגרת חוק ההסדרים".

אז מה בעצם משתנה ואיך זה משפיע עלינו? ברחבי הארץ יש יותר מ-500 מפעלים ואתרים שפולטים מזהמים לאוויר ונזקקים לרישיון מיוחד מהמשרד להגנת הסביבה. בין המפעלים אפשר למצוא תחנות כוח, תעשיות שונות כמו מפעל המלט "נשר" שברמלה ובתי הזיקוק בחיפה ואתרים מעט פחות מוכרים כמו חוות לולים בקיבוצים ומושבים, מכוני טיהור שפכים ומחצבות וזאת לצד אסדות הגז, מתקני כיל השונים ותעשיות נוספות. מאז שחוק אוויר נקי נכנס לתוקף בראשית העשור הקודם, כל ארגון כזה, בין אם ממשלתי ובין אם פרטי, נזקק לרישיון בשביל לפלוט גזי חממה וחומרים מזהמים. פליטה מעבר לכתוב ברישיון עלולה לעלות למפעל בקנס או אפילו כתבי אישום אישיים.

יחד עם היתר הפליטה, חלק מהמפעלים נדרשים להיתר מיוחד לעסוק ברעלים מתוקף חוק החומרים המסוכנים שמתחדש בין פעם לשנה לשלוש שנים, ורישיון עסק שתוקפו בין חמש ל-15 שנים. במסגרת הרפורמה הצפויה, כל ההיתרים יאוחדו להיתר אחד, כשהמפעלים הגדולים יזכו להארכת זמן: חידוש כל החבילה פעם בעשר שנים בלבד. המערך החדש זכה לכינוי המתעתע, "רישוי ירוק". 

עורכת הדין ד"ר ציפי איסר-איציק, שכיהנה בעת הדיונים על החוק המקורי, לפני 15 שנה, בתפקיד מנכ"לית אדם טבע ודין, מספרת כי באותה תקופה התנהל מאחורי הקלעים משא ומתן נוקב על משך היתר הפליטה שיקבלו המפעלים. "הנושא הזה כמובן היה מרכזי ושנוי במחלוקת בין הצדדים", אמרה. לדבריה, התעשייה דרשה את פרק הזמן הארוך ביותר, עשר שנים ואף יותר, ובארגוני הסביבה דרשו לקצר לשנים ספורות.

"בסופו של דבר משך הזמן שנקבע, שבע שנים, משקף פשרה שהושגה בוועדה", היא נזכרת. "זו פשרה שהמשרד להגנת הסביבה הוביל אליה, כדי בעצם לקדם את הליכי החקיקה של החוק". בדיונים השתתפו נציגים רבים מכל התעשיות ובהם התאחדות התעשיינים. לדבריה, כל צד הצטייד בחוות דעת ודוגמאות מהעולם שמשרתות את תפיסת עולמו. "נציגי התעשיינים הגיעו לדיונים עם הצעות לתקופות ארוכות שהגיעו מכל מיני מדינות, במטרה להרוויח שקט תעשייתי מהדרישות הרגולטוריות מצד המשרד", הסבירה. הפשרה שהושגה אפשרה לכל הצדדים להתקדם תוך שיתוף פעולה. לשיטתה שינוי החוק פוגע בהסכמות שהושגו בין כל הצדדים ובמאמץ רב.

בשנים האחרונות איסר-איציק עזבה את המגזר השלישי והיא שותפה במשרד עורכי הדין ליפא מאיר ושות ומייצגת בין היתר גם מפעלי תעשייה. "מפתיע שיש מי שעדיין מבקש לתקן את חוק אויר נקי בעניין זה", הודתה. "לאורך השנים הוא זכה לתמיכה ולאמון גם מצד התאחדות התעשיינים וגם מצד הארגונים הסביבתיים והוא הוביל להישגים משמעותיים".

במשרד להגנת הסביבה טוענים כי השינוי המוצע הוא חלק ממחויבות המדינה לארגון המדינות המפותחות "במסגרת הצטרפות ישראל ל-OECD התחייבה המדינה ליישם את הדירקטיבה האירופית לרישוי סביבתי אינטגרטיבי", ענו לציבור במסגרת הערות על תזכיר החוק. "זאת מתוך הבנה כי שיפור הרגולציה הסביבתית בישראל מותנה בשינוי מערכי הרישוי הקיימים והתאמתם לסטנדרטים האירופיים", כתבו והוסיפו כי לאורך יותר מעשר שנים הפיקו במשרד לקחים מחוק אוויר נקי. 

בתגובה לפניית "שקוף" מבהירים כי בשלב הראשון ההיתרים ינתנו עדיין לשבע שנים, ואילו מההיתר השני והלאה, השינויים יכנסו לתוקפם. "מניסיון שרכש המשרד במהלך השנים ומהניסיון באירופה ברגולציה על תעשייה גדולה ובינונית, טווח זמן של כעשר שנים הוא טווח זמן ריאלי לביצוע אסדרה סביבתית אינטגרטיבית ומעמיקה למפעל ועדכון הדרישות הסביבתיות ברישיון", אמרו. יש לציין כי הדירקטיבה האירופית (חקיקת העל האירופית מתוכה נגזרים חוקי המדינות) לא מכתיבה את משך זמן ההיתר, וזו החלטה שהמשרד להגנת הסביבה קיבל באופן עצמאי. 

עוד הוסיפו כי בשנת 2009 במסגרת קבלתה של ישראל לארגון ה-OECD, התחייבו המדינה והמשרד ליישם רישוי משולב עד שנת 2011. "החוק המוצע כעת מממש התחייבות זאת", ציינו. "במסגרת הרפורמה, יאוחדו מנגנוני הרישוי ברמה המנהלית, כך שכל פעילות תידרש לקבל היתר אחוד. ההיתר האחוד יהיה מבוסס מבחינת תוכנו על סטנדרטים מקצועיים אירופיים. בנוסף, במסגרת הליך הרישוי הפרטני ייבחנו גם המשמעויות המעשיות של היישום של אותם סטנדרטים לגבי המציאות הישראלית, כך שההיתר ייתן מענה מקצועי מתכלל מיטבי".

העתק הדבק על עיוור 

אלא שהשימוש ברגולציה האירופית כדי להכשיר מהלכים מקומיים, עלולה להיות מטעה. "הרכב התעשייה, הטכנולוגיות המיושמות, צפיפות הארץ, הבעיות הסביבתיות המקומיות, ועוד הם שונים", כתבו בחוות דעת על חוק ההסדרים בארגון אדם טבע ודין. "אפשר כמובן ללמוד מהעולם, אולם יש צורך להתאים את הנהלים למצב הישראלי", הבהירו. "אין להעתיק באופן גורף ו'עיוור' נהלים ומתודולוגיות מחו"ל".

ההתנגדות להשוואה למדיניות האירופית עלתה מארגונים נוספים: "בישראל תשתיות ייחודיות לטיפול בשפכים, הובלת פסולת מבוצעת לאורכם של כבישים צפופים ממילא, קיימים הבדלים דרמטיים בצפיפות האוכלוסייה, בסמיכות של פעילות חקלאית לאוכלוסייה וההשפעות הסביבתיות הנלוות לכך כמו גם בהרכב התעשייה המקומית, להבדיל מהמצב באירופה", הוסיפו באיגוד ערים לאיכות הסביבה שרון כרמל במסגרת חוות דעת על חוק ההסדרים.  

ביקורת נשמעה גם על שינוי משך היתר הרעלים. ההיתר עוסק בין היתר בניהול חומרים מסוכנים, אחסונם, תחזוקה, נהלי בטיחות, אמצעי טיפול בדליפות ותקלות ותגובות כימיות. "יוצא שדווקא המפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים, בעלי השלכות סביבתיות ניכרות, זוכים להקלות משמעותיות: במקום היתר לשנה, מוענק לאותם מפעלים היתר שתוקפו לשנים רבות, אין זה סביר ואין זה מידתי", כתבו באיגוד שרון כרמל.

מנכ"לית איגוד ערים להגנת הסביבה מפרץ חיפה, ד"ר ליהי שחר ברמן, הוסיפה כי "כשמסתכלים על הדברים באופן פשטני, לדרוש ממפעל גדול לשנות כל שנה את היתר הרעלים זה לא סביר, אבל המציאות בהקשר זה היא שונה. הדרישות מהמפעלים משתנות אחרי דין ודברים ומשא ומתן ארוך ובהתאם לנהלים בינלאומיים, ולא גחמה של רגע", הסבירה. עוד ציינה כי למרות שהיתר הרעלים יהיה כרוך בהיתר הפליטה, הוא לא יעבור דיון ציבורי כמו היתר הפליטה ולא יחשף לציבור. 

"כבר כיום, מידת השקיפות ביחס להליכי רישוי של רעלים במסגרת היתרי הרעלים לוקה בחסר", הוסיפו ב"עמותת שומרי הבית" במסגרת הערות לציבור. "הלכה למעשה, הציבור אינו מהווה חלק מהליך מתן היתרי הרעלים למפעלים, גם כאשר עסקינן במפעלים גדולים שעיסוקם ברעלים הוא משמעותי ובעל השפעה אפשרית גדולה על הסביבה".

אלא שגם בסיום תהליך היתר הפליטה, התעשיינים מקבלים צ'ופר שלא היה קיים קודם: לפי החוק החדש – למפעלים תינתן "זכות ההשגה" – אפשרות להגיש ערעור על היתר הפליטה לאחר פרסומו. אלא שהזכות הזו שמורה רק לתעשיות ואילו לציבור יתאפשר רק לערער על ערעור המפעל (ולא באופן ישיר על היתר הפליטה) וכמובן, הזכות להגיש עתירה מנהלית שקיימת גם היום. יוני ספיר, יו"ר העמותה מסביר שהחוק החדש מפר איזון עדין שהיה קיים בין התעשייה לציבור ונשמר במשך שנים. "לשון החוק החדש כרגע מאפשרת רק למפעל לערער על תוצאות היתר הפליטה לאחר שהמשרד להגנת הסביבה כבר פרסם אותו, אך לא לציבור". לדבריו, זו אפשרות שלא הייתה קיימת עד כה. מדובר בשתי ערכאות, פנייה אחת לממונה מטעם המשרד להגנת הסביבה ולאחר מכן, ניתנת אפשרות למפעל לפנות פעם נוספת למנכ"ל המשרד. "אלה תהליכים בלתי שקופים והציבור לא רואה את הדיאלוג באופן מלא ובזמן אמת. זה נותן יתרון מובהק לתעשיינים על פני הציבור. ההליך הקיים הוא סימטרי וכעת הוא איבד את הסימטריה שלו. לציבור ניתן פתח להגיב רק לתגובה של המפעל ולא להיתר הסופי או המתוקן".

מורידים את הרף הטכנולוגי

ארגוני הסביבה ואיגודי הערים ביקשו להסב את תשומת הלב לשינוי נוסף. עד כה, ברירת המחדל היתה שהמפעלים נדרשו לבחור בטכנולוגיה הטובה ביותר לצמצם את הזיהום. מדובר בעקרון בשם BAT (קיצור של Best Available Technology). אם המפעל מבקש לחרוג מעקרון זה, עליו להוכיח כיצד הטכנולוגיה שבה בחר תוביל לתוצאה טובה. כעת, במסגרת השינוי המפעל יוכל לבחור מקשת הטכנולוגיות המיטביות ולא זו הטובה ביותר. 

זה נשמע הבדל מינורי, אלא שמדובר בהפרשים משמעותיים גם מבחינת העלויות למפעל וגם מבחינת התוצאה עבור התושבים. במשרד להגנת הסביבה הסבירו לציבור כי קיימו התייעצות עם "רגולטורים באירופה", כך כתבו מבלי לפרט – ולשיטתם, העיקרון הישן "אינו מותאם לרציונל המקצועי של רישוי אינטגרטיבי". עוד טענו כי עולה צורך לשנות את הדרישה "על מנת לעבור למשטר של רישוי סביבתי מיטבי ומתכלל".

בתגובה לפניית "שקוף" הסבירו כי גם במצב הנוכחי כל מפעל רשאי לבקש להשתמש בטכנולוגיה אחרת מזו המיטבית, אלא שהמפעלים נדרשים לנמק את הבקשה וזו האחרונה צריכה להיבחן. "לפיכך, בדומה למצב כיום, כל מקרה יבחן לגופו בהתאם למפעל המסויים ומאפייניו ומאפייני סביבתו", הבטיחו במשרד. אלא שזה מדרון חלקלק. יותר קל להוריד דרישה מאשר להבטיח שתבחן בעומק והרצינות הנדרשים לאורך עשורים קדימה. 

קיצור הליכים ביורוקרטיים אינו פסול בעיקרו. הוא חוסך כסף רב לציבור ולמדינה ועשויות לצמוח בשינוי הליך כזה גם תועלות סביבתיות. זאת ועוד, שיתוף הפעולה של המשרד להגנת הסביבה עם הרפורמה שמוביל האוצר מניב למשרד החבוט עוד 46 תקנים חדשים שנדרשים במחלקות השונות כבר שנים ארוכות ואף תקציבי תקציבי דיגיטציה. 

אלא שבצד החישובים על הכסף שנחסך והתקנים שנוספים יש לתת את הדעת האם הארכת משך היתר הפליטה אינו מבצר שימוש בטכנולוגיות ישנות ולוקח אותנו אחורה. הצעת החוק החדשה אמנם מאפשרת לרגולטור לשנות את תנאי המפעל כשיש סיבה מוצדקת, אלא שבארץ קיימים מאות מפעלים שנדרשים להיתר פליטה ולכל מפעל תחום התמחות ספציפי. האם למשרד להגנת הסביבה יש מספיק כוח אדם כדי לבחון מדי יום את ההתפתחויות האחרונות וללמוד אותן? ללמוד ספרות מקצועית בנושא? להבין לעומק את היתכנות השימוש בטכנולוגיות כאלה מול המצב הכלכלי של המפעל ולהתעמת ולדרוש זאת מההנהלה? להכיר את המתודות והטכנולוגיות בתעשייה הספציפית? בהיעדר שיפור טכנולוגי מתמיד, המחיר של זיהום האוויר, גם למשק, גבוה מכל התייעלות ביורוקרטית.