סוף לזיכיון המובטח? המהלך של המדינה שמוציא את מנכ"ל כיל משלוותו

מנכ"ל כיל רביב צולר היה נראה רגוע ובטוח לאורך כמעט כל הדיון שהתקיים בשבוע שעבר בוועדה בראשותה של ח"כ לימור סון הר-מלך (עוצמה יהודית). אפילו כשהתגלה שדיווחי החברה על חלק המדינה ברווחיה של כיל נמוך משמעותית ממה שהחברה דיווחה, לא היה נראה שהדבר מטריד אותו מידי. אם קיימים "חילוקי דעות" ב"שיטות החישוב", כך הוא אמר, ניתן לפתור אותם בקלות. נראה שצולר הרגיש בנוח גם עם ניסיונות האתגור של חברי הכנסת המעטים שנכחו. אך לקראת סוף הדיון, משפט אחד הצליח להוציא אותו ואת עו"ד לילך גבע, היועצת המשפטית של החברה, משלוותם: "אם תהיה מחלוקת על זכות הסירוב אנחנו נלך עד הסוף לעמוד על הזכויות שלנו", אמר בתקיפות. מה עומד מאחורי הסוגיה שגרמה למנכ"ל לאבד את שלוותו?

בשנת 2030, בעוד כשש וחצי שנים, המשאב הציבורי הנדיר בו כיל אוחזת במפעלי ים המלח, יוצע למכרז פומבי שיהיה פתוח גם לחברות זרות. כפי שגם כתבו חברי "צוות נווה", שמינתה הממשלה כדי לעסוק בפעולות שעל המדינה לקדם לקראת תום הזיכיון: "מכרז הינו הדרך האופטימלית להשיא את ערך משאבי הטבע עבור המדינה, ואף הדרך הראויה מבחינה ציבורית ומנהלית של ניהול נכסי המדינה בהתאם לעקרונות השוויון". במילים אחרות – ככל שתתקיים תחרות פתוחה על המפעלים, הציבור ירוויח מהם יותר.

אך המכרז העתידי עלול להתברר כלא יותר מאחיזת עיניים. סעיף 25 לזיכיון בו מחזיקה כיל מעניק לה "זכות קדימה לזכיון חדש", או בשמו הנהוג – "זכות הסירוב", שמאפשרת לה להשוות את הצעתה לאלו של המתחרות ולזכות אוטומטית בזיכיון החדש. במצב שכזה הסיכוי שחברה זרה תיגש למכרז שואפת לאפס. איך זה ישפיע על כולנו? המדינה לא תוכל לקבל עבור הזיכיון לים המלח את הסכום המקסימלי שיכלה לקבל, ומיליארדים – שיכלו להגיע לחינוך, לבריאות, לרווחה של כל אזרחית ואזרח במדינה – ישארו שוב בכיסים העמוקים של עידן עופר.

אך יש סיבה לחשש של מנכ"ל כיל. כעת נודע ל"שקוף" שכחלק מהמאמצים להפוך את המכרז ליעיל, כך שיאפשר למקסם את הסכום שהמדינה תקבל בעד הזיכיון, בוחנים בימים אלו במשרד האוצר כיצד להתמודד עם "זכות הסירוב" של כיל ואולי אף לבטלה. מי שנלחם בימים אלו על האינטרס הציבורי הוא אגף החשב הכללי בראשותו של יהלי רוטנברג, וסגן בכיר לחשב הכללי אורי שאשא, שעוסק בנושא ונכח בדיון.

הבעיה בזכות הסירוב של כיל

אין צורך בידע מעמיק בתורת החוזים כדי להבין את הבעייתיות בזכות הסירוב של כיל. איזו סיבה יש לחברה זרה להשקיע משאבים רבים בלמידת המכרז, גיבוש תכנית עסקית, ובניסוח הצעה – פעולות הכנה שיכולות להגיע לעלות גבוהה מאוד – זאת כאשר חברת כיל, שכבר מחזיקה בכל הידע המדובר, יכולה פשוט להשוות את ההצעה של אותה חברה ולזכות אוטומטית? כך הסביר למשל, ראש רשות התחרות לשעבר עו"ד דרור שטרום, במקרה בו ניתנה לחברת דגון זכות סירוב מול רשות הנמלים: "אין הזכות מבטלת את התחרות המכרזית, אך היא פוגעת בה קשות. […] הדבר עלול להרתיע מלכתחילה משתתפים פוטנציאלים מהגשת הצעות למכרז, ודאי מהשקעת המשאבים הדרושים לעריכת תחשיבים לקראת הגשת הצעה. כאשר משתתף פוטנציאלי יודע מראש כי לאחר שיטרח, ישקיע זמן, כוח אדם ומשאבים אחרים בגיבוש ההצעה, תוכל דגון […] לקטוף מידיו את כל פירות עבודתו – יירתע אותו מציע פוטנציאלי כלל מלבוא בשעריו של המכרז".

אך כיצד יכול משרד האוצר לפעול לבטל או לייתר זכות שעליה חתמה המדינה מול כיל ב-1961? "האופציה הראשונה היא לתקן את חוק הזיכיון. נקרא לה האופציה הקלה. אין מגבלה על חברי הכנסת לחוקק ולבטל את הסעיף המדובר", אומר עו"ד אריאל ברזילי, ראש האגף הכלכלי בתנועה לאיכות השלטון. "כיל בתגובה יעתרו לבג״ץ ויטענו לפגיעה בזכות הקניין. בג״ץ יצטרך להחליט מי גובר – זכות הקניין של כיל, או האינטרס הציבורי", הוא מוסיף. עם זאת, באקלים הפוליטי הנוכחי נראה שאין כרגע חברי כנסת שיקדמו את המהלך. מעבר לכך, ברזילי מוסיף ש"הסעיף של זכות הסירוב הראשונה ניתן לכיל כשהיא הייתה חברה ממשלתית, התכלית של הסעיף הזה השתנתה ברגע שהאופי של החברה השתנה".

עו"ד שקד הרן, אחראית תחום משאבי טבע וסביבה בלובי 99, מוסיפה הצעה משפטית נוספת: "זכות הסירוב איננה גזרת גורל בכל מקרה. לחוק, אני מזכירה, קוראים 'חוק זיכיון ים המלח'. המדינה יכולה לבחור במודל שאיננו זיכיון כדי להסדיר את ניצול אוצרות הטבע של הציבור. במצב דברים כזה זכות הסירוב ממילא לא רלוונטית. כך למשל, אם המדינה תבחר באחד מהמודלים האחרים שבהם מקובל להסדיר הפקת משאבי טבע, ושעליהם לא נאמר דבר בחוק המקורי, יתייתר הדיון בזכות הסירוב הראשונה של כי"ל". 

הפתרון של לובי 99 נסמך על הלשון הברורה והפשוטה של החוק: "אם אחרי פקיעת הזיכיון תרצה הממשלה להציע זכיון חדשֿ […] תציע הממשלה ראשונה לבעל הזיכיון זיכיון חדש בתנאים לא פחות נוחים מאלה שהיא אומרת להציעם לאותו אדם אחר". אם המדינה לא תציע למכרז זיכיון, אלא לדוגמה רישיון, הדבר עשוי לייתר את הדיון בזכות הסירוב. נשמע הבדל מינורי, אך עו"ד הרן מסבירה שמדובר בסוג אחר של חוזה בין המדינה לחברה המפעילה, שמאפשר למדינה לקבוע את התנאים בהם היא רוצה להסדיר את המשאב, ואינו כבול להוראות חוק הזיכיון.

ככל שאפשרות זו לא תצלח, בתנועה לאיכות השלטון מציעים פעולה נוספת. "יש עניין חוזי לעניין הזיכיון: אם יש צד לחוזה, במקרה זה כיל, שמפרה את החוזה עם הצד השני, שזו המדינה, לצד השני יש זכות לבטל את החוזה", אומר עו"ד ברזילי. "על המדינה יש חובה לעקוב אחרי ביצוע אותם הסכמים – ואם מצטברות ראיות מספיקות להפרות אותם ההסכמים – על המדינה לפעול בהתאם, ולבחון את כלל המשמעויות המשפטיות שנובעות מכך על הזיכיון עצמו". בתנועה לאיכות השלטון טוענים כי כיל הפרה חלקים מ"מניית הזהב" של המדינה בחברת כיל, כאשר זו הופרטה ועברה מידי המדינה לידיים פרטיות.

בהקשר זו טוענים בתנועה כי החשבת הכללית לשעבר מיכל עבאדי-בויאנג'ו ניסחה ב-2016 מסמך ובו לכאורה מפורטות ההפרות של כיל הקשורות למניית הזהב. עם זאת, עד היום לא ניתן להשיג את המסמך המדובר. בקשות חופש מידע של התנועה לאיכות השלטון סורבו על ידי המדינה בטענה כי מסמך זה מכיל סודות מסחריים של כיל וכי מדובר ב"מדיניות בשלבי עיצוב", סייג נוסף לחוק חופש המידע המאפשר לרשויות להתחמק. עו"ד ברזילי טוען כי "מאז אותו מסמך של מיכל עבאדי-בויאנג'ו ב-2016, אין יותר מעקב אחר ההפרות של כיל", לכן חשוב מאוד לחשוף אותו, "כדי שהציבור יציף בפני משרד האוצר את כל ההפרות שהיו לכיל בהסכמים מול המדינה. אם תצטבר מסה קריטית של הפרות אז יהיה ניתן לטעון לביטול החוזה". 

בדיון שהתקיים לפני כשבוע ביקש ח"כ גלעד קריב לקבל את מסמך זה ממשרד האוצר, ובהמשך לבקשתו קבעה יו"ר הוועדה ח"כ הר-מלך בסיום הדיון שעל משרד האוצר להעביר לוועדה את המסמך: "הוועדה מבקשת לקבל את מסקנות החשבת הכללית (מיכל עבאדי, ד.ג) על הנתונים הקיימים בדבר הפרותיה של ICL כפי שניטען על ידי התנועה לאיכות השלטון". מדובר בדרישה חשובה של חברי הכנסת קריב והר-מלך שתוכל לשפוך אור על התנהלות חברת הכימיקלים מול המדינה.

הזמן אוזל

"עם כל הסבך המשפטי פה, הבעיה הגדולה היא שהזמן נגמר. זו מן איזו שיטה כזאת", אומר עו"ד ברזילי. הוא מזכיר את המקרה של חברת רותם אמפרט שבשליטת כיל, לה האריכו את הזיכיון ללא מכרז, כיוון שהמדינה לא נערכה לכך בזמן. "כיל הצליחו להגיע לשבוע האחרון של הזיכיון, ואז הם אמרו 'אם אתם לא מאריכים לנו עכשיו אנחנו מפטרים את כולם'. אף אחד לא רצה לקחת על זה אחריות, אז האריכו להם בשלוש שנים. עכשיו זה בדיוק אותו תסריט – כיל ימרחו את המדינה שוב, וכשנתקרב ל-2030 יגידו שחייבים להאריך להם את הזיכיון. יש דוחות של מבקר המדינה מ-2003 על בז״ן ועל קצא״א, שזו השיטה – מגיעים עד סוף הזיכיון, אף אחד לא עושה שום דבר, ואז מאריכים את הזיכיון".

האם במשרד האוצר יצליחו להתמודד עם זכות הסירוב של כיל בזמן, כך שתהיה משמעות למכרז המתקרב ב-2030? במשרד מסרו ל"שקוף" כי "בימים אלו מתקיימת בחינה מעמיקה של כלל הסוגיות הרבות והמורכבות הנוגעות לזיכיון העתידי, וזאת במטרה למצות באופן אופטימלי את זכויות המדינה והציבור". נמשיך לעקוב. 

תגובות:

משרד האוצר:

בימים אלו מתקיימת בחינה מעמיקה של כלל הסוגיות הרבות והמורכבות הנוגעות לזיכיון העתידי, וזאת במטרה למצות באופן אופטימלי את זכויות המדינה והציבור.