דוח מבקר חמור על המשרד להגנת הסביבה: מזניח את אכיפת מפגעי הזיהום

דוח המעקב שפרסם היום (שלישי) מבקר המדינה חושף הזנחה עקבית והתעלמות מליקויים מוכרים של המשרד להגנת הסביבה. בביקורת עולה כי מתוך 12 הפרקים שהמבקר סקר בעבר, רק פרק אחד בלבד תוקן. בתקופה שבה בחן המבקר את פעילות המשרד, בדוח הנוכחי ובזה הקודם, התחלפו במשך כעשר שנים ממשלות ומנכ"לים שלא טרחו ליישם את ההמלצות, לערוך רפורמה מקיפה ולשפר את המערך. 

לדוח המלא באתר מבקר המדינה

נדמה כי מדובר בעניין פנים משרדי, אלא שהיעדר אכיפה מספקת וכשלים אינם רק מצביעים על ניהול לקוי, אלא בעיקר חושפים את הציבור לסכנות בריאותיות רבות. הדוח שמתייחס לנתונים מינואר 2018 ועד יוני 2022 מלמד כי בשנים אלה תועדו 5,199 מפגעים ברחבי הארץ ומתוכם 3,674 מפגעים מהותיים. כמה טופלו? 40% בלבד. כלומר מול 60% מהמפגעים לא ננקטו כל אמצעי אכיפה, ואם הם טופלו, אז רק באמצעות אסדרה. 

היכן התרחשו עיקר האירועים? מחוז מרכז ודרום מובילים במספר המפגעים, 2,350 ו-1,202 בהתאמה. אחריהם מחוז חיפה עם 666 מפגעים, מחוז צפון עם 476 מפגעים, ירושלים – 335 מפגעים ומחוז תל אביב עם 170 מפגעים מתועדים בלבד. 

בשנה החולפת, במסגרת פרויקט "מפת המזהמים" של "שקוף", חשפנו פעם אחר פעם את הכשלים המהותיים של המשרד להגנת הסביבה בטיפול במפגעים וזיהום, את משך הזמן הארוך למשרד לוקח לאכוף אותם, ואת ההשלכות האפשריות והחמורות על בריאות התושבים. בתגובה לדוח, המשרד להגנת הסביבה פרסם תגובה ארוכה, המצורפת בתחתית הכתבה, שמצהירה כי בימים אלה המשרד מגבש אסטרטגיה לתחום. אלא מדובר במעט מדי ומאוחר מדי, ובמקומות רבים העדר האכיפה והטיפול עלולה היתה לגרום לתחלואה אמיתית, והנזקים שיתכן שכבר התרחשו.

כמה מהמפגעים אינם מטופלים בהליך כלשהו? נמצא כי 70% מכלל המפגעים אינם עוברים כלל הליך אכיפה מנהלי או פלילי, עלייה של 11% מהדוח הקודם. המשמעות היא שרוב התלונות של הציבור לא טופלו. ומה לגבי הליך פלילי? מהדוח עולה כי רק 568 תיקים נפתחו בשל מפגעים, כאשר בשנת 2021 נפתחו 92 תיקים בלבד, לעומת 2020 שבה נפתחו 147 תיקים. ובכמה מהם מוצו הליכים והוגשו כתבי אישום? 0.4% בלבד. גם משך הטיפול אינו סביר: תשעה תיקים מתוך 42 תיקים שהגיעו לידי הלשכה המשפטית נגררו על פני שנתיים וחצי בין השנים 2017-2021. הטיפול ב-19 מהם נמשך בין שנה וחצי לשנתיים וחצי, הטיפול ב-11 תיקים נמשך בין חצי שנה לשנה וחצי ורק שלושה תיקים בתקופת זמן זו זכו לטיפול של פחות מחצי שנה. 

"מומלץ שהמשרד יגביר את השימוש בסמכות המינהלית המוקנית לו", כתב המבקר, "כדי להביא להסדרת מפגעים ולהסרתם באופן יעיל ומהיר ככל הניתן, לממש את תפקידו ולמנוע פגיעה ביכולתו להרתיע כנגד מעַוולים סביבתיים". המבקר הוסיף כי המצב אינו תואם את הצרכים הסביבתיים.

המשרד להגנת הסביבה אינו מפרסם לציבור באופן עקבי זימונים לשימוע והתראות למפעלים או לגורמים שעלולים לפגוע בסביבה, כפי שפרסמנו בעבר, ולציבור אין דרך לדעת אם המפגע שאליו נחשף נמצא בהליכי טיפול או לא, ויתכן שאין זה מקרי. בחמש השנים האחרונות חלה ירידה בהליכי האכיפה של המשרד כמעט בכל המחוזות. כך למשל, במחוז דרום נרשמה ירידה של 33% במספר ההתראות שהמשרד חילק ביחס לביקורת הקודמת וירידה של 58% במספר השימועים. נזכיר כי מדובר במחוז הגדול ביותר של המשרד, הכולל בין היתר אזורי תעשייה רחבים כמו אשדוד למשל. במחוז זה ריכוז המפעלים המזהמים הגדול ביותר, מספר מתקני הפסולת הגבוה, היקף מפגעים השני בגודלו בארץ וכן שטחו, כ-60% משטח המדינה.

גם במחוז מרכז, הכולל בין היתר תחנות כוח שונות ואת מפעל "נשר" אותו סיקרנו בהרחבה, נרשמה ירידה של 38% בשיעור המפגעים שבגינם הופקה התראה ביחס לביקורת הקודמת וירידה של 31% במספר השימועים ביחס לביקורת הקודמת. המבקר מציין לחיוב את מחוזות חיפה וירושלים ששיפרו את שיעורי האכיפה המינהלית בכל אחד מהשלבים, עם גידול של 100% ויותר במחוז חיפה ובמחוז ירושלים גידול של 375%.

לרשות המשרד עומדים אמצעי אכיפה נוספים, המחמיר מכולם הוא צו מנהלי במספר קטגוריות: צו פינוי רעלים, צווים לסילוק מפגע, צו ניקוי, צו לצמצום זיהום אוויר, צו למניעת מפגעי אסבסט וצו סגירה מנהלי. נתוני המבקר חושפים כי מאז ינואר 2018 ועד לחודש יוני בשנה שעברה, המשרד להגנת הסביבה הוציא 218 צווים בלבד מתוך 5,199 מפגעים מדווחים. מדובר בנתון נמוך במיוחד של 4.19%. 

בחלוקה למחוזות הנתונים קשים אף יותר, וגם פה, מחוז דרום, הגדול ביותר, מציג את הנתונים הנמוכים ביותר: 19 צווים סך הכל שהם 9% מכלל הצווים בארץ. בראש הרשימה מחוז צפון, שם הופקו 103 צווים שהם 47% מכלל הצווים. אחריו מחוז חיפה, עם 23 צווים, תל אביב 12, ירושלים 20 ומחוז מרכז 41 צווים. 

ומה נושאי הצווים? הרוב המכריע היו צווי ניקוי, 115 מתוך 218. השאר – 15 צווים בלבד שהורו על סגירה של מקום בתקופה של חמש שנים ובכל הארץ, ו-17 צווים לצמצום זיהום אוויר ושמונה צווים לסילוק מפגע לפי פקודת בריאות העם. "מנתונים אלו מסתמנת מגמה של הפקת צווים בעיקר כנגד מפגעים ויזואליים גלויים, שאינם דורשים מומחיות מדעית-טכנולוגית", כתב המבקר, "ועל פניו הם קלים יותר לאכיפה".

המבקר המליץ כי המשרד יבחן את הצורך בהגברת השימוש בצווים מינהליים "תוך מתן הדעת על אפקטיביות פעולות האכיפה מצד אחד ועל מידתיות מצד שני". בתגובתו, המשרד להגנת הסביבה התייחס לצו סגירה מנהלי בלבד, וענה כי "על פי הנחיית הלשכה המשפטית במשרד – צו סגירה מנהלי ייצא במקרים חריגים ביותר ורק כאשר קיימת סכנה מיידית ומוחשית לאדם ולסביבה". 

ירידה מתמשכת בפיקוח

תשתית לפעולות האכיפה הן פעולות הפיקוח, כך ציין המבקר. אולם גם פה, חלה ירידה מתמשכת. מאז שנת 2018 ועד 2021 מסתמנת ירידה "כללית ומתמדת במספר הביקורים שמחוזות המשרד קיימו במפעלים", כתב. 5,680 ביקורים בשנת 2018 ואילו בשנת 2021 המשרד להגנת הסביבה קיים 3,182 ביקורים בלבד, ירידה של 44%. אלא שהירידה בכמות הביקורים אינה תואמת את היקף הנזקים: "על אף הירידה במספר הביקורים, בביקורת המעקב עלה שמספר המפגעים המתועדים בשנים 2013 עד 2021 גדל ב-137%", כתב.

"נוכח העובדה כי המידע שנאסף במסגרת פעולות הפיקוח מהווה תשתית לפעילות האכיפה, לירידה במספר ביקורי הפיקוח במפעלים עשויות להיות השלכות גם על היקף פעולות האכיפה שמבצע המשרד", ציין המבקר "ובכך לפגוע ביכולתו של המשרד לממש את סמכויותיו באופן מיטבי וביכולת ההרתעה שלו", כתב. 

"על המשרד להגביר את פעולות הפיקוח והאכיפה שלו ולשפר את דרכי תיעודן כך שיאפשרו לבצע ניטור רצוף של מפגעים סביבתיים ולעקוב אחר מידת הציות של המפוקחים לדיני הגנת הסביבה". המבקר המליץ כי ראוי שהמשרד ישקול את הרחבת מספר הביקורים, "לרבות באמצעות קביעת יעדים למחוזות, ובקרה אחר עמידתם ביעדים אלו".

אלא שהוא אינו אופטימי. בימים אלה המשרד להגנת הסביבה מקדם רפורמה ברישוי המפעלים שתאריך את משך היתר הפליטה של כל מפעל לעשור. "נתון זה, נוסף על הנתונים על הירידה של 44% בפיקוח על מפעלים בשנים האחרונות, דורשים כי תבוצע התאמה של מערכות הפיקוח והאכיפה של המשרד להגנת הסביבה על כל יחידותיו לשינוי הצפוי", הזהיר. "משרד מבקר המדינה ממליץ כי הנהלת המשרד להגנת הסביבה תמפה את המצב היום בתחום הפיקוח האכיפה, תעריך את השפעת השינויים הצפויים של החוק עליו; תפעל לביצוע ההתאמות הנדרשות בתהליכי הפיקוח והאכיפה כדי להבטיח את האפקטיביות שלהם; ולהקצאת המשאבים והקשב הניהולי הנדרשים ליישום התאמות אלו". 

ומי גורמי האכיפה? ככל שזה נוגע למחוזות, המבקר מציין כי אין הפרדה במשרד בין גורמי האסדרה לבין גורמי האכיפה, מגמה שלשיטתו נמשכת עוד מהדוח הקודם. "שימור הסטטוס קוו בעניין עירוב התפקידים במחוזות והיעדר הטיפול של הנהלת המשרד לאורך השנים בקשיים שנוצרו בשל כך עשויים להסביר את היקף האכיפה הנמוך במשרד". עוד כתבו כי "ביקורת המעקב העלתה עוד כי אף שגורמים באשכול אכיפה ובמחוזות סבורים שהרכזים המקצועיים במחוזות אינם צריכים לעסוק בו זמנית ברגולציה, פיקוח ואכיפה, המשרד לא נקט פעולות שיביאו להפרדה בעניין". 

כך למשל, הוא מציין כי רכזים מקצועיים לא קיבלו תקנים לתחומים יעודיים. המשמעות היא שתחומי האכיפה נדחקו לטובת תחומי הרגולציה. לקראת הרפורמה ברשיוי, המבקר דואג כי המגמה רק תחמיר: "כניסתה לתוקף של רפורמת הרישוי המשולב צפויה להחמיר את המצב הזה בשל תוספת 46 תקנים לרישוי ופיקוח ללא הגדלה מקבילה של התקנים לאכיפה".

גם כוח האדם עצמו לוקה בחסר, כך למשל במחוז הגדול ביותר, מחוז דרום, מחזיק שלושה תקנים פחות משאר המחוזות " הדבר מקשה על מחוז דרום לבצע כראוי את תפקידו בתחום הפיקוח והאכיפה", כתב. "עוד עלה כי במחוזות דרום וחיפה, אף שקיימים רשמית תקנים מאוישים בתחום הפיקוח והאכיפה, בפועל חלק מהעובדים המאיישים תקנים אלו עובדים בו-זמנית גם עבור תחומים אחרים במחוז, לרוב בתחום הרגולציה, על חשבון פעילות הפיקוח והאכיפה". ואם לא די בזה, אז המבקר ציין כי במחוז ירושלים ותל אביב כלל לא הוקם תחום פיקוח ואכיפה.

המשטרה הירוקה – ללא ידע רלוונטי בתחום

המשטרה הירוקה היא מהגופים המרכזיים שאחראיים על הפיקוח. טענות לגבי תקנים ועומס עבודה, עלו בדיון בכנסת אותו סיקרנו בעבר. אז ציין יוסי בר, מנהל המשטרה הירוקה של המשרד להגנת הסביבה, את מיעוט התקנים. אלא שהמבקר מתייחס לסוגיה נוספת ומותח ביקורת על ההשכלה של גורמי האכיפה. ואיפה הם מקבלים הכשרה? מבקשת חופש מידע שהגיע לידי "שקוף" עולה כי נכון ליולי 2022 הליך ההסמכה באחריות המכללה ללימודי משטרה, "כאשר משטרת ישראל משמשת כמנחה מקצועי", ענו. והוסיפו פירוט: קורס חקירות בסיסי, קורס חקירות מתקדם, קורסים באכיפה כלכלית, סדנאות, מודיעין והכל לפי העניין. ומה לגבי הכשרות פקחים לתחומי זיהום אוויר ומפגעים אחרים שאינם בולטים לעין? לפי דוח המבקר, זה לא קורה. 

בדוח שיצא בשנת 2019 ציין המבקר כי לעובדי המשטרה חסר ידע בתחומי המידע הרלוונטי ולכן החוקרים תלויים בגורמי המקצוע במחוזות. כעת בדוח המבקר מציין כי הליקוי, כמו רבים אחרים, לא תוקן. "לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה וכן לתפקיד ניהולי של מרכז במשטרה הירוקה לא נדרשת השכלה אקדמית", כתב המבקר. המשמעות היא כי במשטרה טיפלו בעיקר במפגעי פסולת, "עבירות ויזואליות שאינן דורשות מיומנויות מדעיות מקצועיות וטכנולוגיות רבות", ציין.

זאת ועוד, כתב המבקר, אין הלימה בין היקף התחומים והמשימות שנוספו לאחריותה של המשטרה הירוקה לבין כוח האדם שהוקצה. המפגעים גדלו וכך גם החקיקה, אולם התקנים במשטרה הירוקה לא אוישו במלואם, ומספר התקנים קטן מ-53 ל-52 בשנים אלה. 

אלא שגם המספר הזה, רחוק מלשקף את תמונת המציאות. במענה לחופש המידע שהגיע לידי "שקוף" נכון ליולי 2022 מונה המשטרה הירוקה 47 עובדים, אולם רק חלק מהם אמונים על פיקוח בשטח. כך למשל, מתוך מספר זה, בסגל הפיקודי של המשטרה הירוקה מאויישים שישה עובדים, שכוללים את מנהל המשטרה הירוקה, סגנו וכן המטה המנהלי. שאר הצוות מחולקים לשלושה מערכים: מערך שטח, מערך מקצועי ומערך מודיעין. ומי נמצא בשטח לשמור עלינו? במערך השטח, האמון על הפיקוח השוטף, שישה צוותי מפקחים בהתאם למחוזות המשרד. במילים אחרות, לכל מחוז יש 3-4 פקחים בלבד ומרכז צוות, כך שבסך הכל, על פני כל המחוזות בארץ פרוסים 25 אנשי שטח בלבד.  

11 עובדים נוספים במשטרה משוייכים למערך המקצועי הכפוף ישירות לראש היחידה. הוא מורכב מראש תחום חקירות ושישה עובדים שמחזיקים בתחומי ידע שונים, בין היתר חקירות כלכליות, זיהום אוויר מתעשייה ושפכים וחומרים מסוכנים. לצידם, שלושה מרכזי חקירות שמומחיותם היא חקירות ותשאול. שאר העובדים במערך הם מטיסי רחפנים שקיבלו הסמכה יעודית רק לזה.

המערך השלישי, מערך המודיעין, זכה לתשבוחות מפי המבקר. למעשה מדובר בגוף היחיד מכל המשרד שהפיק באופן מלא לקחים מאז הדוח האחרון ויישם אותם. נכון ליולי 2022 מכהנים במערך חמישה עובדים, בהם מנהל תחום, ראש ענף דסק איסוף ועיבוד ושלושה ראשי ענפי מודיעין שטח.

וכיצד ניתן למדוד את פעילותם? בין היתר בהיקף הקנסות והסוג שלהם. כך למשל, מחוק החופש המידע עולה כי בין השנים 2018 ל-2021 המשטרה הירוקה חילקה בסך הכל 1,100 הודעות תשלום קנס ברחבי הארץ בכל התחומים: בתחום שמירת הניקיון חולקו 862 קנסות, בתחום חוק הפיקדון 128 קנסות, תקנות למניעת מפגעים – שמן משומש, 65 קנסות, עבירות על חוק סילוק ומחזור צמיגים 24 קנסות, פינוי יריעות פלסטיק 11 קנסות, תנאים תברואיים בתחנות דלק חמש קנסות בלבד בארבע שנים, כאשר בשנת 2021 ובשנת 2019 לא חולק אף דוח, ושלושה קנסות על מפגעי יתושים בשנים 2019-20 בלבד. בשנים אלה חולקו 715 דוחות ליחידים לעומת 385 דוחות לתאגיד. 

בנושא החקירות, בדוח המבקר הקודם, בשנים 2013 עד 2017, כשליש מתיקי החקירה נפתחו בגין מפגעי פסולת, כלומר 152 תיקים. ואילו בשנים 2018 עד 2022 עלה מספרם של תיקי הפסולת ל-259 כלומר כ-59%. המבקר ציין את השנים בשנת 2020 ו-2021 בהן שיעור התיקים בגין מפגעי פסולת היה גבוה יחסית לממוצע בתקופה הכוללת – 63% בכל אחת מהשנים.

דאגה שחוזרת שוב ושוב לאורך ההמלצות עוסקת ברפורמה הקרובה, ובדאגה עמוקה כי השינויים הקרובים בעקבות הרפורמה, עלולים אף לפגוע יותר באכיפה. 

"לאור השינויים הרגולטוריים הצפויים בעבודת המשרד להגנת הסביבה במסגרת רפורמת רישוי משולב, ולנוכח הזמן הרב שחלף מאז בוצעו שינויי עומק בתחום האכיפה במשרד, מוצע שהמשרד ישקול מחדש את המתווה המתגבש של תורת האכיפה באופן שיתאים גם לרפורמת הרישוי המשולב המתגבשת, יאיץ את פעילותו בנושא ויקבע עקרונות יסוד לאכיפה אשר ינחו את פעילותו, כך שהאכיפה תתבצע באפקטיביות ובאופן שוויוני ואחיד", ציין המבקר. "כמו כן מומלץ כי המשרד יקבע עקרונות שיבהירו את הממשקים שבין רגולציה, פיקוח ואכיפה".

תגובת המשרד להגנת הסביבה

המשרד להגנת הסביבה פועל רבות לפיקוח הדוק ואכיפה נוקשה מול מזהמים, באמצעות זרועות הפיקוח והאכיפה הקיימות במחוזות ובאשכולות המשרד. כל זאת במסגרת האמצעים וכוח האדם העומדים לרשותו, במטרה לשמור על בריאות הציבור והסביבה. ואכן, גם מבקר המדינה עמד על הצורך הדחוף בהתאמת המשאבים הדרושים למשרד כדי שיוכל למלא את תפקידיו ומשימותיו בתחום הפיקוח והאכיפה הסביבתית.

בכוונת השרה והמנכ"ל להעמיק בממצאי הדוח וליישם את תיקון הליקויים שעלו.

תהליכי הפיקוח שעורך המשרד נועדו לבצע בקרה על מנת לזהות מפגעים ובעיות, לוודא כי מפעלים עומדים בדרישות הרגולציה הסביבתיות ולהביא למניעתם או להסרתם ולצמצום הפגיעה בסביבה ובציבור אם קרו. עצם קיום הפיקוח על ידי המשרד, הנוכחות במפעל והאפשרות שיתגלו הפרות, יוצרים במפעל תהליכי בדיקה עצמית, תיקון ליקויים ועמידה טובה יותר בדרישות הסביבתיות.

במקרה הצורך, תהליכי הפיקוח מובילים לתהליכי אכיפה מנהלית או פלילית. בשל מורכבות והיקף התיקים, המשרד סבור כי נכון שההליכים הפליליים ינוהלו על ידי תביעה פנימית ולא על ידי תביעה חיצונית, ופועל בנושא מול הגורמים הרלוונטיים.

במהלך השנים האחרונות מקדם המשרד להגנת הסביבה תהליכים משמעותיים רבים העומדים בליבת העשייה של המשרד, החל משלב הרישוי דרך הפיקוח ועד האכיפה והתביעה, כגון:

המשרד מוביל רפורמה ברישוי סביבתי משולב אשר נוגעת לתפיסת ההפעלה של תהליכי הרישוי והפיקוח. במסגרת זו, עתידים מחוזות המשרד לעבור שינוי מבנה ארגוני ותוספת כוח אדם למימוש רפורמה ברישוי המשולב הכוללת פיקוח על מפעלים.

המשרד מוביל יישום של רפורמת דיגיטל, בדגש על הקמת מערכת הליבה המסדירה את תהליכי הרישוי, הפיקוח, האכיפה והתביעה.

בימים אלו, מגבש המשרד אסטרטגיה לתחום האכיפה והתביעה אשר תחל במהלך השנה הקרובה, שתשלים את ההסתכלות על שרשרת הרישוי: פיקוח, אכיפה, תביעה.

עו"ד עמית ברכה מנכ"ל אדם טבע ודין לדו"ח החריף בנוגע לאכיפה סביבתית: "הדו"ח מחזק את התחושה הקשה השוררת בקרב הציבור הישראלי ולפיה, בישראל אין מי שדואג לבריאותו כתוצאה מחשיפה לנזקים סביבתיים. אם בעבר, המשרד להגנת הסביבה, צדק בטענתו שאין לו מספיק תקני אכיפה ופיקוח על המפעלים המזהמים, הרי שהדו"ח החמור מבהיר שגם כאשר אושרו התקנים, המשרד בחר שלא לאייש את כולם".

מנכ"ל מגמה ירוקה, אלעד הוכמן, מסר בתגובה לממצאי הדוח: "המשרד להגנת הסביבה מפקיר את בריאותינו. מספר המפגעים הסביבתיים הוכפל, האכיפה הולכת ונעלמת והליקויים לא מטופלים. המחדל הזה עולה לנו בבריאות וברווחה, לצד נזק של 31 מיליארד שקלים מדי שנה. באופן אבסורדי, במקום שהמדינה תפעל לתיקון העוולות הללו, חוק התשתיות הלאומיות שמקודם בימים אלו על ידי שר האוצר בצלאל סמוטריץ' ושר האנרגיה ישראל כ"ץ צפוי להפוך את חוק אוויר נקי לאות מתה – ולהחמיר בצורה דרמטית את זיהום האוויר והמפגעים הסביבתיים. הדוח החמור הזה כאין וכאפס לעומת מה שצפוי להיות במדינה ללא רגולציה ואכיפה – וכולנו נשלם את המחיר".

יו"ר איגוד ערים מפרץ חיפה להגנת הסביבה, עו"ד שרית גולן שטיינברג: "מדוח המבקר ניכר כי ישנו פער אדיר בין צרכי האכיפה הסביבתית לכח האדם והמשאבים המצויים בידי המשרד להגנת הסביבה. עובדה זו קשורה בקשר ישיר למידת ההרתעה של הרגולטור מול מפעלים מזהמים ועברייני סביבה.

איגוד ערים מפרץ חיפה מתריע על הפער הזה ואף ציין זאת בהתנגדות שהגיש לשינוי חוק רישוי העסקים ומתן היתר משולב למפעלים המזהמים. במסגרת החקיקה הזו, שנידונה בימים אלו בועדת פנים וסביבה, לא הוקצו תקנים נוספים לאכיפה מול מפעלים ועסקים בינוניים וקטנים, מולם פועלים איגודי הערים והיחידות הסביבתיות".