הצדדים הטובים והבעייתים של החקלאות הישראלית על-פי ה-OECD // דעה

| טור אורח: טום קרגנבילד – כלכלה קלה |

לפני שבועיים פרסם ארגון ה-OECD דו"ח מפורט על התמיכה הממשלתית בחקלאות מסביב לעולם. המסמך מציג את הצדדים היפים והבעייתים של התמיכה בחקלאות הישראלית – לתפיסת כלכלני ה-OECDומאפשר לנו להבין את הכיוונים האפשריים לעתיד החקלאות בישראל. 

הנקודה המרכזית הראשונה היא שהתמיכה הממשלתית בחקלאות דומה מאוד לממוצע ה-OECD ועומדת על 17.7% מהתוצרת החקלאית. כלומר: על כל 100 שקלים שהחקלאים מוכרים, 17 מהם מסובסדים על ידי הממשלה בשיטות שונות. 

אז איפה הבעיה? ברמה חשבונאית, 60% התמיכה הממשלתית בישראל מתבצעת באמצעות שיטות שיוצרות עיוותים בשוק ונחשבות לפחות יעילות. "שיטות מעוותות שוק", לטענת ה-OECD, כוללות: הגבלת כמויות יבוא, התערבות ממשלתית במחירים ומדיניות שעוצרת לחלוטין מסחר בינלאומי במוצרי חקלאות מסוימים. על פי ה-OECD כשלוקחים בחשבון את כלל העיוותים, כמו איבוד ההכנסה בגלל הפטור על מע"מ של פירות וירקות, אז אחוז התמיכה שמבוססת על "שיטות מעוותות שוק" גדלה ל-91% מסך התמיכה. 

אסביר: הנתונים שמבהירים בצורה הטובה ביותר את העיוותים שקיימים בתמיכה הממשלתית בחקלאות מתחבאים בשלוש שורות קטנות בטבלה אחת גדולה בדו"ח (טבלה 14.1). ממשלת ישראל תומכת בחקלאות הישראלית בסכום של 1.84 מיליארד דולר בשנה. מתוך כל התמיכה, רק 791 מיליון דולר היא תמיכה ישירה ומגיעה מסעיפים תקציביים שקופים בתקציב המדינה – כאלה שאנחנו יכולים לראות ולהבין. מרבית התמיכה, כ-1.19 מיליארד דולר, מגיעה בצורה עקיפה מהצרכנים דרך מס יבוא גבוה, הגבלת כמויות וקביעה של מחירים. בנוסף, הממשלה מקבלת חזרה, לאחר תשלומי מיסים של החקלאים, 153 מיליון דולר. 

כשלוקחים בחשבון את הדו"ח של ה-OECD לצד הפטור ממע"מ שקיים על פירות וירקות, אנו יכולים לזהות סתירה במדיניות הממשלתית: ביד אחת, הממשלה מטילה מיסי יבוא ומכסים שיוצרים מחירים גבוהים, וביד השנייה אותה ממשלה מעניקה פטור ממע"מ שבא לתקן את המצב. במצב כזה קשה להבין מה התרומה של כל מדיניות ועד כמה היא מצליחה להשיג את המטרות שלה בצורה יעילה. 

בגלל המצב הקיים, כבר שנים ארוכות שה-OECD ממליץ לישראל לעבור לשיטה של תמיכה ישירה בחקלאים, במקום להשתמש בכלים מעוותי שוק. במקום לחסום יבוא ולהטיל מיסים – עדיף לעבור לתמיכה ישירה שבה החקלאים יקבלו כסף ישירות מתקציב המדינה. בצורה כזו נוכל להבין בצורה שקופה כמה עולה לנו התמיכה, נוכל לקבוע קריטריונים לתמיכה בהתאם למטרות הממשלה ונפסיק למנוע הגעה של מגוון רחב של פירות וירקות מכל העולם.

חשוב להדגיש שהדו"ח מציין לטובה גם מספר הצלחות במדיניות הממשלתית: צמצום בירוקרטיה שמקלה על החקלאים ותמיכה תקציבית במחקר ופיתוח שהפכו את ישראל למומחית בחקלאות בתנאים מדבריים קשים. בנוסף, הדו"ח מציין לחיוב את מדיניות הממשלה בתחום המים, שאפשרה שמירה על החקלאות בתקופת בצורת, שנמשכת כבר שש שנים. עם זאת, הארגון מביע חשש לעתיד החקלאות הישראלית במידה והבצורת והמחסור במים יימשכו ואף יחריפו בשנים הבאות.

מים, אדמה וסבסוד

הדו"ח של OECD עוסק גם בחלוקת המשאבים הממשלתיים של מים ואדמה. בשני המקרים, ממשלת ישראל יוצאת דופן לעומת מדינות אחרות שנבנחו בכך שהיא שולטת כמעט לחלוטין בכל הקרקע החקלאית והמים במדינה.

לאחר שקיבלו שטחי אדמה או אישור על אחוזי שימוש במים, אין לחקלאי ישראל אפשרות לסחור במשאבים אחד עם השני ולפתח שוק שידאג להעביר משאבים פנויים מחקלאים שלא זקוקים – להם לאלו שיש להם צורך גדול בהם. לדוגמא, במדינות אחרות בעולם, כשחקלאי מגלה שהוא לא מתכנן להשתמש בכל כמות המים המאושרת לשימוש על ידי הממשלה, הוא יכול למכור את הרישיון לחקלאי אחר שהצליח לגדל שדות גדולים של פרי מצליח כדי להרחיב את הפעילות. אותו רעיון יכול לעבוד גם עם מסחר בשטחי חקלאות. 

מנגנונים של מסחר במשאבים שמחולקים על ידי הממשלה הם רעיונות חדשים יחסית ולכן היסטורית ברירת המחדל לא כוללת אותם. בפועל מסחר יכול להפוך את החקלאות הישראלית לגמישה יותר ולאפשר לחקלאים להתמודד בצורה טובה יותר עם הפסדים וקשיים לצד הצלחות כלכליות והגדלת הפעילות.

האם התמיכה הממשלתית בחקלאות תורמת לאיכות הסביבה ולביטחון המדינה?

ה-OECD מציין ש-37% מהתמיכות החקלאיות בישראל עוברות לחקלאים שעוסקים בייצור חלב, ביצים וגידול עופות. למרות שלא אוכל לגעת בטור אחד בכל המורכבות של תחום החקלאות – כדי להבין את החשיבות של הנתון הזה, צריך להכיר שני טיעונים מרכזיים שקשורים לתמיכה ממשלתית בחקלאות: הראשון הוא שיש לתמוך בחקלאים המקומיים מתוך תפיסה ביטחונית, וזאת מאחר שחקלאים תופסים שטחים גדולים בגבולות המדינה או באזורים מבודדים. הטיעון השני נוגע לכך שתמיכה בחקלאות טובה לאיכות הסביבה מפני שחקלאות מייצרת אוויר נקי יותר, פחות זיהום ותרומה אסתטית לנוף שלנו. 

העובדה ש-37% מהכסף עובר דווקא לחקלאים שעוסקים בייצור חלב, ביצים וגידול עופות פשוט לא עולה בקנה אחד עם שני הטיעונים שלעיל. מדובר בתעשיות מזהמות, התופסות שטחים קטנים. יתרה מכך, אני מאמין שצמחונים וטבעונים רבים לא יאהבו את העובדה שהם מסבסדים את התחומים הללו. חמור מכך – שליש מהלולים בישראל נגועים בסלמונלה ולמרות האיכות הירודה, התמיכה המעוותת גורמת לכך שהמחיר הממוצע של מוצרי החקלאות בישראל גבוה ב-14 אחוזים מהמחירים בעולם (בדו"ח תחת הכותרת Support to producers). 

חקלאות ויהדות

לסיום, נקודה מעניינת וייחודית לישראל היא ההתמודדות עם המסורת היהודית של שנת שמיטה, על פיה אסור לעבוד אדמה בכל שנה שביעית. שנת השמיטה הבאה תתחיל בספטמבר 2021 ורוב החקלאים מתמודדים עם המסורת בעזרת מכירה סמלית של האדמה לגויים. 

עם זאת קיים פחות מאחוז אחד של חקלאים שמיישמים את המסורת במלואה ומפסיקים לעבוד את האדמה לחלוטין. במקרה שלהם ישנה קרן חיסכון שבה הם מפקידים כספים לאורך השנים "הרגילות" – והממשלה משלשת את סכום החיסכון דרך כספי משלמי המיסים, בעלות של 81 מיליון שקל בשנים 2018-2021 (בפסקה השלישית מהסוף, חפשו את המילה Shmita). אישית הייתי מעדיף שעשרות מיליונים יופנו למטרות יותר טובות, אבל בכל מקרה מדובר באתגר חקלאי שלא קיים במדינות אחרות בעולם ומעניין לראות איך הממשלה מתמודדת איתו.

*

טום קרגנבילד כותב ומנהל את "כלכלה קלה" – עמוד פייסבוק ואתר אינטרנט שנוצרו במטרה להנגיש ידע כלכלי בשפה פשוטה, תוך התייחסות לאירועים אקטואליים, במטרה לתת לאזרחים כלים להבין טוב יותר את העולם הכלכלי.