ועדת השרים לחקיקה סיקור 10 – בדקנו 360 החלטות בחודשיים ותראו מה מצאנו

אמל"ק:

• השרים אופיר אקוניס, משה כחלון, יואב גלנט דוד אזולאי ומירי רגב הם שיאני ההיעדרויות מהוועדה עם אפס אחוז נוכחות.
• "יש עתיד" מקבלת יחס מועדף מהוועדה. ארבע מתוך שבע הצעות חוק של האופוזיציה שעברו הגיעו ממנה.
• דו"ח מיוחד של משרד המשפטים חושף תמונת מצב עגומה על מצב החקיקה בישראל.
• פתרון הזהב: איך שינוי פשוט, ישים וחסכוני בתהליך החקיקה ישים סוף לכל הטוב הזה.

לסיקור הצל הקודם
מדוע  ועדת השרים לחקיקה כל כך בעייתית ולמה אנו מסקרים אותה

מי מגיע, מי הלך לאיבוד בדרך ומי מסתיר

רוב השרים החברים בוועדה, להוציא את איילת שקד וגילה גמליאל, בוחרים שלא לשתף אותנו בהצבעותיהם בוועדה. אז פתחנו את כל מסמכי סדר היום של ועדת השרים לחקיקה ובדקנו בשברי הפרוטוקולים הקיימים מי בכלל נכח בישיבה. או לפחות בחלק ממנה. להזכירכם, כפי שפרסמנו לפני כחודש, ועדת השרים לחקיקה לא באמת קיימת. יו״ר הוועדה שרת המשפטים איילת שקד יושבת שם לרוב כמעט לבדה ומקבלת החלטות על דעת עצמה לפי מה שנסגר טרום ועדה. ואכן, מלבד שקד לא מצאנו אף שר שהגיע לישיבה והשתתף בה בישיבה מתחילתה ועד סופה, אלא רק בחלק מסדר היום (מלבד השר לוין שניהל אותה בשבוע שעבר).

מה זה אומר ״בדקנו בשברי פרוטוקולים״? ובכן, במסמך סדר היום של הוועדה מצויינת לעתים רשימת הנוכחים. עברנו על כלל השמות שברשימות האלה ושיבצנו אותם בטבלה. מתוך שמונה ישיבות שבדקנו בחודשיים האחרונים מצאנו כי ישנם שרים שלא הופיעו בפרוטוקול ולו פעם אחת: מירי רגב, אופיר אקוניס, משה כחלון, יואב גלנט ודוד אזולאי (לטבלת הנוכחות).

מה על סדר היום של הוועדה?
כפי שתוכלו לראות, הצעות החוק שהגישה האופוזיציה מקבלות ביטוי קטן יותר בוועדה מאשר אלו שהגישה הקואליציה, אם כי לא באופן משמעותי.

מתוך סך ההחלטות הסופיות שהתקבלו בוועדה בחודשיים האחרונים רק שתיים חוסלו מהקואליציה לעומת 37 מהאופוזיציה. האופוזיציה הצליחה לקדם בוועדה שבע הצעות חוק בלבד, לעומת הקואליציה, שקידמה 41 הצעות. כפי שתראו בגרף הבא, האופוזיציה העלתה יותר הצעות חוק חדשות מאשר הקואליציה. תמונה שלכאורה סותרת את הגרף הקודם בה הקואליציה "תפסה" יותר נושאים על סדר היום. זה קורה מכיוון שהוועדה לא מפילה הצעות חוק מהקואליציה אלא דוחה אותן למועד מאוחר יותר, כך מוצאים את אותה הצעה עולה שבוע אחר שבוע. הצעות שמסומנות כ'ועדה' הן הצעות שמוזגו. כלומר, מספר חברי כנסת הציעו הצעת חוק דומה מאד שאוחדו להצעת חוק אחת בוועדה שדנה בהן.

יש עתיד וישראל ביתנו עם יכולת הצלחה חריגה

באופוזיציה, המחנה הציוני הביא 49 הצעות חוק, לעומת יש עתיד שהצליחו להעלות 40 הצעות חוק, למרות שיש להם מחצית מהח״כים שיש למחנה הציוני. יותר מכך, יש עתיד הצליחה להעביר ארבע הצעות חוק מכל השבע שהצליחו להעביר באופוזיציה. כמות בלתי מידתית ביחס לגודל המפלגה. המחנה הציוני עם שתי הצעות, הרשימה המשותפת עם אחת ומרצ עם אפס. ח"כ אורלי לוי שמתפקדת כסיעת יחיד אומנם הביאה לוועדה שבע הצעות חוק, אך אף אחת מהן לא עברה בה (אחת מהן דווקא עברה בכנסת מבלי לעבור בוועדה). מתוך מאות הצעות החוק שעברנו עליהן לא זכור לנו כי דווקא ההצעות של יש עתיד מוצלחות יותר. אולי ההצלחה בוועדה מעידה על יכולת בין אישית חריגה של חברי סיעת יש עתיד ואולי מעידה על מנוף לחצים שיש לסיעה על הקואליציה.

הבית היהודי אינו מקבל בפועל יחס מיוחד למרות שהשרה שקד היא יו"ר הוועדה וחברת המפלגה

בקואליציה רואים כי הבית היהודי אומנם תופס חלק נכבד מסדר היום של ועדת השרים, בדומה לליכוד. למרות שלליכוד כמעט פי ארבע יותר מנדטים מהבית היהודי (שלושים מנדטים לעומת שמונה בהתאמה). ולמרות זאת הצעות מהבית היהודי לא מקודמות יותר משאר המפלגות. רק ארבע הצעות של הבית היהודי קודמו בוועדה אל מול 13 של הליכוד, 9 של כולנו ו-4 של ש"ס. ישראל ביתנו מתגלה כאפקטיבית במיוחד בחקיקה ולמרות שהביאה רק 12 הצעות חוק לסדר היום של הוועדה שבע מתוכן עברו(!). העובדה כי לישראל ביתנו 5 ח"כים בלבד הופכת את המספר הזה לחריג מאד ביחס לשאר שותפותיה לקואליציה.

ביצענו בדיקה מדגמית בהצעות החוק של הבית היהודי וחלקם הגדול נפיצות מבחינה מדינית. הצעות כמו יישוב מחדש של צפון השומרון של שולי מועלם או הכללת דרום השומרון כחלק מחוק פיתוח הנגב והגליל של בצלאל סמוטריץ'. חוק שיאפשר השקעת משאבים רבה יותר באזור זה. שקד נמנעת מלדרוך על מוקשים שמציבים לה חברי מפלגתה.

מיקי זוהר ובצלאל סמוטריץ' מטרילים את הוועדה 

בדקנו מי הח"כים שהעלו הכי הרבה נושאים על סדר היום. למדנו שח"כ מיקי זוהר הצליח להעלות 22 נושאים וח"כ בצלאל סמוטריץ' 20. אין זה מעיד בהכרח על אחוזי הצלחתם – סמוטריץ' העביר שני חוקים בלבד וזוהר רק שלושה. זה אומנם לא הרבה אך בהחלט הצלחה מבחינתם.

שיתוף פעולה בכנסת עוזר לאופוזיציה אך לא משפיע על הקואליציה

בדקנו גם האם שיתוף הפעולה בחקיקה בהצעות חוק פרטיות (כאלה שאינן מגיעות מהממשלה) נושא פרי. מתוך שבע הצעות חוק שהגיעו מהאופוזיציה ועברו – חמש התבססו על שיתוף פעולה חוצה מפלגות: כלומר, ח״כ מהאופוזיציה שיזמה את הצעת החוק הצליחה לגייס חברי קואליציה שחתמו על החוק. הצעות חוק פרטיות שלא יצרו שיתוף פעולה חוצה כנסת נדונות ככל הנראה לכישלון מראש. מבדיקה מדגמית נראה שאלו הצעות פופוליסטיות, כאלה שאין להן באמת סיכוי ריאלי לעבור מאחר והן יוצרות מתח קואליציוני, כמו גירושין אזרחיים, או הצעות בעלות תקציבית גבוהה, כמו תחבורה ציבורית חינם. מכאן ניתן ללמוד שחברי הכנסת מרשים לעצמם להגיש הצעות חוק פופוליסטיות מתוך ידיעה שהן לא יעברו.

ולקואליציה? לקואליציה זה לא מזיק. 17 הצעות חוק שצלחו את ועדת השרים לחקיקה היו חוצות כנסת וחתמו עליהן גם ח"כים מהאופוזיציה. ב-12 מהן הסתפקו בשיתוף פעולה בין מפלגות הקואליציה ובעשר מהן הייתה זו הצעה של ח"כ בודד מהקואליציה.

ההחלטות על הצעות חוק פרטיות מתקבלות בפעם הראשונה

כזכור, רוב הצעות החוק שעולות לוועדה בכלל לא נדונות בה ורק נדחות למועד מאוחר יותר. מתוך התמונה של כלל ההחלטות הסופיות שהתקבלו, נראה כי לאחר פעם או פעמיים שההצעה עולה אין לה כבר סיכוי להגיע לשלב ההחלטה הסופית. כלומר, ידחו את קבלת ההחלטה משבוע לשבוע עד שתגסוס במגירה וישכחו ממנה. הדבר נכון לקואליציה כמו לאופוזיציה (כאמור הוועדה לא נוהגת להפיל הצעות חוק מהקואליציה, אלא לדחות ולדחות ולדחות).

כן. נפרגן שוב לאיילת שקד ולגילה גמליאל

בסיום הסיקור ה-10 של ועדת השרים אנחנו רוצים לפרגן שוב לשרות איילת שקד וגילה גמליאל, שמפרסמות את הצבעותיהן באופן שוטף. אנו יכולים להסכים או להתנגד להחלטות שהן מקבלות אך בשונה משאר השרים – הן לא מתביישות בעמדותיהן ומשקפות אותן לציבור.

לסיכום, הנה מה שלמדנו:

1. ועדת השרים לחקיקה לא באמת קיימת. ברוב המקרים השרה איילת שקד יושבת לבדה בדיון ומחליטה עם הפקידות של המשרד  – אחרי שדברים נסגרו עוד לפני הדיון.
2. השרים החברים בוועדה אומנם אינם משתפים את הציבור בהצבעותיהם. עם זאת, אין זה באמת משנה. ב-99% מהמקרים החלטת הוועדה על דעת השרה שקד ובתיאום מראש עמה.
3. אין עקביות ביחס הקואליציה להחלטות ועדת השרים לחקיקה. כאשר הכנסת עוסקת בהטבות לעצמה – הח"כים יצביעו בעד מה שטוב להם. כאשר עוסקים בענייני ציבור תצביע כפי שהשרה שקד הורתה להם.
4. השרה שקד אומנם מעניקה להצעות חברי מפלגתה נתח נכבד מסדר היום. עם זאת לא מקלה ראש בהצעותיהם.
5. בכל התהליך לא מצאנו זכר למעורבות של רה"מ בתהליך החקיקה, למעט במקרים חריגים של הוראה מלמעלה להעביר חוק. למשל נגד משלוחים חיים של בעלי חיים.

בדו"ח שהתפרסם לאחרונה מעיד משרד המשפטים כי הכנסת והממשלה נמצאות בטרפת חקיקה וכי ועדת השרים לחקיקה מקבלת פחות החלטות (לטוב ולרע)

דו"ח חדש של משרד המשפטים מביא נתונים רבים אשר חלקם לא היה חשוף לציבור. כאן נדגיש מספר עיקרים. אך אנו ממליצים בחום לקרוא את הדו"ח המלא. דו"ח חובה לכל שר וח"כ בישראל.

על פי הדו"ח יש שינוי משמעותי מהכנסת הקודמת. כיום כאשר הצעת חוק מגיעה לוועדה הסיכוי שלה לעבור הוא קלוש.

אחוז תמיכת הממשלה דשדש בעבר בין 20 -27 אחוזים. בכנסת ה-19 בזמן שח"כ ציפי לבני הייתה יו"ר הוועדה הנתון קפץ ל-29% תמיכה ובכנסת הנוכחית צנח ל-16%. הדוח מעיד גם על עלייה בקבלת החלטות דחייה. כלומר, בחירה שלא לדון בהצעת חוק בוועדה ולדחות את הדיון בהצעה.

אחרית דבר: הצעה לפתרון

יש פתרון. והוא ריאלי לגמרי. ברור שיש פתרונות רבים, אז בואו ננסה אחד. פתרון שישיב חלקית את עקרון הפרדת הרשויות ויחזיר את המנדט לנבחרי הציבור. הפתרון שאנחנו מציעים הוא לשנות את מיקומה של ועדת השרים בתהליך החקיקה ולבטל את השלב לפני הקריאה הטרומית. כלומר לקיים ועדת שרים לחקיקה, אך רק לפני שלב הקריאה הראשונה.

צריך לזכור, אין חוק שאומר שחברי הכנסת חייבים להתייחס לדבר הוועדה בהצבעותיהם. ובכל זאת, ועדת השרים לחקיקה יושבת על השאלטר של הכנסת כמו סלקטור אימתני וקובעת איזה חוק ייכנס ואיזה יישאר בחוץ, כאשר היא דנה בהצעות חוק עוד לפני שהן עולות לקריאה טרומית. ועדת השרים דורשת לקבל לעיון מחודש את הצעות החוק הפרטיות לאחר כל שלב בתהליך החקיקה ובכך חונקת את עצמאות הח"כים.

בחרנו 120 חברי כנסת, אך בסופו של דבר חברי הכנסת האלה אפילו לא זוכים להגן על הצעות החוק שהגישו בפני ועדה המורכבת (בשבוע טוב) משלושה-ארבעה שרים, שהם יחידי הסגולה שחורצים את גורלנו הלכה למעשה. גם הח"כים מהאופוזיציה נהנים מהמסלול ה״מהיר״ הזה, שעליו הם נדרשים לקדם חקיקה מול שר או שניים ולא מול חברי הכנסת של הקואליציה.

מה הפתרון המוצע יעשה? כמה דברים:

1. ח"כ שירצה לקדם הצעת חוק יהיה חייב לכתת רגליים בכנסת ולגייס רוב מקרב הח"כים. לא מתוך הממשלה אלא מהכנסת. תהליך שיגרום להאטת קצב הצעות החוק המקודמות בכנסת. הח"כים לא יבזבזו זמן יקר על הצעות שאין להן סיכוי להתקדם מעבר לכנסת.
2. נדרוש נוכחות גבוהה בהצבעות. הקיזוזים יופחתו מאחר וההצבעה לא תיפול למתכונת של גושי אופוזיציה וקואליציה, אלא של סיעות ויחידים. התוצאה: אחריות אישית ושיתופי פעולה.
3. הציבור יקבל תמונת מצב אמיתית בנוגע לנבחריו, שיותר לא יוכלו להתחבא מאחורי משמעת קואליציונית או אופוזיציונית.
4. החלשת כוחם של הלוביסטים. כדי לטרפד חקיקה נגד פרסום עישון צריכה חברת הטבק  ללחוץ רק על יו"ר ועדת השרים לחקיקה או מקסימום על שר או שניים בממשלה. תארו לכם שאותה חברת טבק הייתה צריכה להגיע ל-120 חברי הכנסת.
5. דיונים במליאה ובכנסת יחזרו להיות רלוונטיים ואמיתיים. הח"כים שירצו להגיש הצעות יהיו חייבים להגיע להסכמות עם הממשלה.
6. דיון שלפני הקריאה הראשונה בכנסת. בשלב זה יקבלו המשרדים והשרים הרלוונטיים תמונה אמיתית על החוק ויחליטו האם הם רוצים לתמוך בה.  ולא רק בדילים במחשכים.

בשורה התחתונה, המהלך יקל על עבודת הממשלה ויקשה על עבודת חברי הכנסת. הוא יגביר את מידת האחריות האישית של חברי הכנסת וייצור דיאלוג פתוח ואמיתי בין הכנסת לממשלה.

עריכה: שיר שטיין ותומר אביטל