איך קרה שהכנסת איבדה את כוחה ומה אפשר לעשות כדי להחזיר אותו?

בשנים האחרונות גועש ויכוח יצרי על מערכת היחסים הרצויה בין שתי רשויות שלטוניות – הממשלה ובית המשפט העליון. אבל אותי סיקרנה דווקא הרשות השלישית: המחוקקת. איך קרה שהכנסת כבר לא פקטור משמעותי ביחסי הכוחות בניהול המדינה? איפה היא בכל הקשור למשולש פרלמנט-ממשלה-בית המשפט העליון?

כנסת חלשה פוגעת בי, בך ובכולנו. לא רק בגלל היעדר הפיקוח, אלא גם בגלל מספרם הרב של השרים וסגני השרים והבירוקרטיה הגדולה כל-כך שגם חברי הכנסת מתלוננים עליה. כפי שאמר לי חבר הכנסת לשעבר (חכ"ל) יואל חסון (הליכוד, קדימה, התנועה): "ככל שחברי הכנסת מרגישים פחות משפיעים בפיקוח, הם מטביעים את הממשלה והכנסת בהררי הצעות חוק שרובן מיותרות, וחברי הכנסת מחוקקים את עצמם לדעת כי זה הפך להיות הסמן היחיד לעשייה".

מה קרה לכנסת ואיך אפשר, למרות הכל, לחזק אותה? כדי לנסות להבין ראיינתי מספר חברי כנסת בעבר ובהווה. כדאי לשמוע מה שיש להם לספר על החוויה האישית שלהם, וגם כמה פתרונות יצירתיים שהם מציעים כדי להחזיר לנבחרי הציבור את הכוח לפקח על עבודת הממשלה. 

אין פיקוח – יש הצעות חוק

קודם נשרטט את הבעיה. "במשולש רשות מחוקקת-רשות מבצעת-רשות שופטת הפכה הרשות המחוקקת לגוף החלש ביותר, והיא היום נשלטת היום כמעט לגמרי על ידי הרשות המבצעת", אמר לי חכ"ל איתן כבל (העבודה). כבל מאמין שזה הפך כמעט בלתי אפשרי לחברי כנסת לאתגר את הנושאים שעל סדר היום. לדבריו, "אין היום כמעט כלים פרלמנטריים משמעותיים לפיקוח. אם יש משהו שהכנסת לא קיימת בו כמעט זו יכולת הפיקוח. ומה הפכנו להיות? כנסת שמחוקקת את עצמה לדעת".

עוד בנושא:

•  פרויקט מיוחד: מפרקים את הדמוקרטיה הישראלית
• האם הדמוקרטיה המפלגתית מתה?
• האם לח"כים מהאופוזיציה יש עדיין כוח להשפיע?

לא מעט פוליטיקאים מסכימים עם כבל. חכ״ל מיקי רוזנטל (העבודה) אמר לי כי בפועל אין כמעט פיקוח פרלמנטרי על הממשלה. זה קורה לדבריו גם בשל היעדר כלים מספקים ומתאימים לעידן הדיגיטלי וגם מפני שחברי הכנסת רואים עצמם יותר כמחוקקים ופחות כ'"מפקחים". רוזנטל מדגיש שגם אם חברי ועדה רוצים לפקח על הממשלה הרי שזו כמעט משימה בלתי אפשרית. הנושאים הנידונים רחבים מאוד וחברי כנסת חסרי אינם יכולים לפקח על פקידות מקצועית בהיעדר מסד נתונים והבנה בסיסית של סוגיות המשרד הרלוונטי.

"ככל שחברי הכנסת מרגישים פחות משפיעים בפיקוח", אומר יואל חסון שבין השאר ריכז את עבודת האופוזיציה, "הם מטביעים את הממשלה והכנסת בהררי הצעות חוק, שרובן מיותרות". על זה מוסיף חסון כי ברגע שמחלישים את הכנסת "המשמעות היא גם החלשת הציבור", והרי זו המשמעות של משטר דמוקרטי, היכולת של הפרלמנט הנבחר לבטא את רצון העם לפעול למען העם.

אופוזיציה חסרת אונים

חבר הכנסת לשעבר עיסוואי פריג' (מרצ) היה הנחרץ ביותר מכל חברי הכנסת שראיינתי. לדבריו הרשות המחוקקת סובלת מהיעדר סמכויות דרמטי. פריג׳ מספר כי בעבודתו כח״כ, נוכח כי פניות לשרים לקבלת מידע לא נענו. שרים או מנכ"לי משרדים שהיו מגיעים לישיבות הוועדות – היו אומרים בשיחות חוץ מסדרון שהתשובות שהם נותנים בוועדות הכנסת הן שטחיות ונועדו רק לרצות את חברי הכנסת. פריג' אומר שזה מה שתסכל אותו ולכן לא נלחם כדי לחזור לכנסת כחבר אופוזיציה. "אין אתגר בלהיות חבר כנסת אם אתה לא חלק מהממשלה". 

הנקודה החשובה ביותר מבחינת פריג' היא המידע. חברי כנסת מתקשים לקבל מידע רלוונטי, וללא מידע קשה להם לגבש עמדה ולהשפיע, במיוחד בכל הקשור לנושא התקציב שהוא מורכב ומסובך. ואכן, לא מעט ח"כים מטעם האופוזיציה איתם שוחחתי מרגישים חסרי יכולת להשפיע על התהליכים במדינה – אף שנבחרו לייצג לא מעט בוחרים. 

אבל לא רק חברי אופוזיציה טוענים שהכנסת מאבדת משמעות. גם סגן השר אורי מקלב (יהדות התורה) הלין בפני שכיום אין לכנסת מספיק כלים כדי לפקח על עבודת פקידי הממשלה. עם זאת, לדעתו גם הח"כים עצמם אשמים. "הם צריכים להשקיע יותר בדיוני מעקב על פעולות הממשלה, גם אם זה לא יזכה את הח"כים בהופעה בתקשורת".

נושא נוסף שחזר על עצמו בראיונות הוא השקיפות הממשלתית, או יותר נכון – היעדרה. "יש לחייב את משרדי הממשלה בשקיפות מלאה כלפי הוועדות ולאפשר גם לפקידים שחולקים על מדיניות המשרד להופיע בפני הוועדה", טוען ח"כל רוזנטל. ח"כל חיים ילין (יש עתיד) מוסיף: "אין שקיפות, אז אין מי שיבקר את הממשלה, אין מבקר של הממשלה". 

והרי הפתרונות

לחזק את הוועדות, להגביל את הצעות החוק

נראה שהדרך המשמעותית לאתגר את הממשלה עוברת דרך ועדות הכנסת. אנחנו יכולים לראות זאת בחודשים האחרונים באירועים המתרחשים בוועדת הקורונה. יו"ר הוועדה יפעת שאשא-ביטון (כולנו-ליכוד) אינה מוכנה להיות חותמת גומי להצעות שמביאה הממשלה. היא מבקשת עוד ועוד נתונים כדי לבחון את מה שהממשלה מבקשת. זו עבודה פרלמנטרית ראוייה, אבל זו אינה תמיד דרכן של הוועדות, ובכל מקרה, יש כלים שיכולים לחזק אותן. כך לדוגמא ח"כל רוזנטל אומר ש"יש לאפשר לוועדה להטיל סנקציות על אי-ביצוע של החלטות ממשלה. רק כך אפשר לבסס פיקוח אפקטיבי". 

גם ח"כל חסון מציע מנגנון לשיפור: "אני חושב שהכנסת צריכה לתת לממשלה הפחתה בכמות החוקים, הגבלה בכמות החקיקה, אבל בתמורה הממשלה צריכה לתת לכנסת יותר אפשרויות וחופש לפקח על פעולותיה. מה זה לפקח על פעולותיה, איך אתה נותן את זה? למשל חובת נוכחות בדיוני ועדות".

נראה שהוועדות הן לב הנושא כאשר מדברים על פיקוח ולכן כדאי לבדוק מה המשמעות המעשית של חיזוק הוועדות. לדבריו של חסון, "צריך לעגן קבועי זמן ששר, למשל שר הרווחה צריך להגיע אחת לחודש לפחות לתת סקירה בוועדת העבודה והרווחה ושר הבריאות גם ושר האוצר בוועדת הכספים, כל השרים הרלוונטיים. אף שר לא עושה טובה. זה צריך להיות קבוע. צריך לחייב נוכחות של פקידים בוועדות הכנסת. פקידים בכירים, ובכלל. אני רוצה שתדמיין לך שוועדה בקונגרס האמריקאי מזמנת את מנכ"ל משרד הבריאות האמריקאי, והוא אומר – אני לא יכול עכשיו". 

כיום, אגב, תקנון הכנסת מחייב כל שר להגיע לוועדה המפקחת עליו, לפחות פעם בכנס של הכנסת. בכל שנה יש שני כנסים, לפיכך, חובת השר היא להגיע לפחות פעמיים.

אז פניתי לכל הוועדות ושאלתי מתי לאחרונה הגיעו אליהן השרים הרלוונטיים. למרות התקנון, מסתבר שיש שרים המגיעים יותר לישיבות, ויש שרים שמגיעים פחות, זה תלוי בכל שר ושר, וגם בכל ועדה. לכן בהחלט יש מקום לשקול את הצעתו של חסון.

מנגד, ח"כל רועי פולקמן (כולנו) סבור שהופעה בוועדות הוא בכלל עניין של מוטיבציה. לדבריו, "הכי חמור זה שלח"כ לא משתלם לשבת בדיון פיקוח, אבל כן בדיון חקיקה". כלומר חברי הכנסת עצמם ממעטים להשתמש בכלים הקיימים, אולי כי בכל הקשור לפוליטיקה עדיף להיראות מאשר לעשות. לדבריו: "ח"כ לא יקבל נקודות זכות ציבוריות על עבודת פיקוח, ולכן חלק מהותי בדיון על כלי פיקוח צריך להיות באמירה שצריך לצמצם את כמות החקיקה. אם אני כח"כ הייתי יודע שמותר לי להגיש שני חוקים בשנה, […] אז הייתי מתחיל לייצר לעצמי תוכן אחר, ומיד היית מגלה הרבה יותר הצעות לסדר והרבה יותר דיונים מהירים, והיית מגלה הרבה יותר יוזמה של דיוני פיקוח וכדומה". 

נעדר מארגז הכלים של הכנסת: השימוע

אחד הכלים שכמעט כל המרואיינים הזכירו היה השימוע. פולקמן מספר כי בתקופתו דובר על כך שמינויים לתפקידים בכירים מסויימים יעברו תהליך של שימוע בכנסת. 

גם איתן כבל תומך בנושא זה ואף מציין כי בתקופתו ניסה לעשות מעין שימוע סביב סוגיות מסוימות, ובהם מתווה הגז; לא רק דיון אחד אלא סדרת דיונים. "זה הפך הנושא מפוליטי למקצועי", הוא אומר ומספר שלדיונים הגיעו חברי כנסת מכל קצוות הקשת הפוליטית לצד מומחים. 

"אין שימועים בכנסת היום, אני המצאתי את הכלים האלה פה בארץ, עשיתי להם התאמה", הוא מספר, "למשל, לקחתי את הנושא של הקטל בדרכים, וקיימתי עליו עשרה דיונים מקצועיים מהמדרגה העליונה. כך גם עם הוועדה לבדיקת האשראי שהבנקים נותנים לטייקונים. או נושא הגז, לקחתי את זה מדיון אחד, לסדרה של דיונים, הפכתי את זה לשימוע. אתה מביא אנשים מכל הקשת המקצועית והפוליטית, ומקיים על זה דיון מאוד מעמיק. אלה לא דיוני צעקות, אתה מגיע, צועק את שלך והולך. לא לא לא. ודרך אגב, זה אחד הדברים שגורם לחברי כנסת להגיע, לבוא, להתכונן, ללמוד את הנושא, לא רק לצעוק את אמירתם וללכת".

מה אפשר ללמוד מארה"ב?

בשיטת הממשל האמריקאית, למשל, יש לא מעט חורים שמאפשרים שחיתות לסוגיה השונים, אך בכל הקשור בהפרדת רשויות ופיקוח של רשות אחת על רעותה, מדובר באחת השיטות המוצלחות ביותר בעולם. 

כלי הפיקוח הידוע ביותר של הקונגרס האמריקאי הוא השימועים. מטרת השימועים היא לאפשר לחברי הפרלמנט לקבל יותר מידע על מועמד לתפקיד בכיר ממה שהם קיבלו לפני כן – ישירות מהמקור. בארצות הברית יש לקונגרס סמכויות זימון נרחבות ששוות במעמדן לאלו של זימון עדים לבתי משפט, ואדם שנקרא לשימוע מחויב למסור את כל המידע המתבקש ממנו. אם לא הוא עלול להישפט על עדות שקר. 

ארה"ב לא לבד. מרכז המחקר והמידע של הכנסת ערך מחקר רחב שהקיף 88 פרלמנטים ברחבי העולם ובדק אילו כלים עומדים לרשות הפרלמנטים כרשות המחוקקת שתפקידה לפקח על הממשלה. ל–71 מתוך 88 הפרלמנטים שנבדקו במחקר יש סמכות לקיים שימועים כדי לקבל מידע שלא הופיע בדוחות הממשלתיים ממקורות שונים.

המחקר מציג כמה כלים שעומדים לרשות פרלמנטים שונים, כמו, למשל: פיקוח תקציבי, ועדות פיקוח משולבות, השתתפות אזרחים בדיוני הוועדות, שימועים, הזמנת מומחים ועוד.

ואולי הגיע הזמן להגדיל את מספר חברי הכנסת?

יש גם חברי כנסת לשעבר החושבים כי "החוק הנורבגי" הוא חוק מבורך ומן הראוי שהכנסת תמנה 150 חברי כנסת לפחות. ח"כל חיים ילין (יש עתיד) סבור שצריך לעשות זאת מכיוון שהממשלה עצומה, וכשליש מהח"כים הם שרים וכלל לא מעורבים בעשייה הפרלמנטרית, ובוודאי שלא עוסקים בפיקוח על הכנסת. לדבריו, "אתה רואה ח"כים שעוברים מוועדה לוועדה מצביעים, והמצליף או המצליפים אומר להם מה להצביע בלי להבין על מה הם מצביעים, זאת אומרת אין להם זמן ללמוד את הנושא". 

• עוד מאמרים על הכנסת כמפקחת באתר כת"ף

גם רועי פולקמן לא רוצה שחברי הוועדה יהיו רק "אצבע להשכיר", כלומר מי שכלל לא מכירים את הדיונים ורק באים להצבעה. כך למשל, בדיקה של מתכנתי הסדנא לידע ציבורי גילתה בעבר שחכ״ל מייקל אורן (כולנו) היה חבר בוועדת חוקה ובוועדת עלייה וקליטה, אך הגיע לפחות משבע ישיבות בחודש שבו התקיימו עשרות ישיבות, ובהן שתק ב־58% מהדיונים. למה הוא הגיע? בעיקר כדי להצביע כפי שאמרו לו.

"אני ויואב קיש למשל, העברנו את חוק רישוי עסקים – חוק מאוד דרמטי וחשוב, המון שעות דיונים. ברובם המכריע היינו יואב ואני וזהו", מספר פולקמן שחושב שיש להגדיל את מספר חברי הכנסת ל- 140. לדבריו: "בישראל יש יחסית מעט ח"כים ביחס לגודל המדינה, אז אפשר להגדיל את כמות הח"כים ב-20. זו הצעה שכבר מונחת על השולחן". לחילופין הוא מציע "לייצר הגדרה של חוק נורווגי מלא אוטומטי, ואז, שרים הם באופן מלא שרים בלי שהם חברי כנסת, ואז אתה מבטיח מרחב הרבה יותר גדול לכנסת ולחברי הכנסת לנהל דיונים".

בשקוף, אגב, לא שוללים את הגדלת הכנסת, אך מציעים קודם לוותר על תפקידי שרים וסגני שרים מיותרים.

ועדות משנה להתמודדות עם תקציבים גדולים

עוד מציע פולקמן להקים לכל ועדה – ועדת משנה לענייני תקציב. "אם רוצים לדבר על תקציב מערכת הבריאות, זה לא הגיוני שהדיון ינוהל בוועדת כספים, כי ועדת כספים זה לא אנשים שמתעסקים כל השנה בבריאות. לכן, אם רוצים שזה יקרה טוב, אז בעיניי חלק מהכלים הפיקוחיים שצריכים להתווסף לכנסת זה להקים 'ועדת משנה לתקציב' בכל אחת מהוועדות המקצועיות". הוא מסביר שכך, לפני כל דיון מכריע בוועדת הכספים, הגוף שמכריע בנושא התקציב, יתנהל דיון בוועדות המשנה. אותה ועדה תספק נקודות, חוות דעת או המלצה.

"הייתי קובע נוהל באותן ועדות, שאחת לרבעון ועדת המשנה לתקציב צריכה לנהל דיון על תוכניות הליבה – תכניות העבודה המרכזיות של המשרד – ולקבל דיווחי ביצוע".

להחזיר את שעת השאלות לרה"מ

בכנסת ה-20 הוחלט להפחית את הצבעות אי-אמון בכנסת "תמורת" כלי פיקוח חדש ומרשים: שעת השאלות. הכלי מבוסס על פורמט בריטי דומה, בו פעם בשבוע ראש הממשלה מגיע לפרלמנט ועונה על שאלות של חברי הפרלמנט. בהובלת ח"כ מירב מיכאלי (העבודה) ובעידוד שקוף, הנוהג אומץ. בכל שבוע התקיימה שעת שאלות עם אחד השרים, ורה"מ חויב להתייצב לשעת שאלות אחת למושב. זה עבד נהדר. הבעיה היחידה שמדובר היה בהוראת שעה. היא פעלה בכנסת אחת בלבד וחבל.

להנגיש מידע ואת התקציב לח"כים

פתרונות מעניינים הוסיף טל אלוביץ', הידוע בטוויטר בכינויו "הפרלמנטר". אלוביץ' הוא יועץ וחוקר מדיניות ציבורית, לוביסט, מתמחה בעולמות הכנסת והליכי קבלת ההחלטות ומרצה על היחסים בין הרשות המחוקקת והרשות המבצעת. לדבריו, מרבית כלי הפיקוח הקיימים היום נוצרו בשנותיה הראשונות של הכנסת ואינם מתאימים לתקופתנו. הוא מצביע על כמה כשלים ובהם העובדה שלחברי הכנסת אין כלים מתאימים להתמודד עם נושאים תקציביים שכן תקציב המדינה הוא נושא עצום ומורכב. חכ"ל חסון אכן אמר לי שבשנותיו הראשונות בכנסת, כחבר צעיר בוועדת הכספים, נכשל כשניסה להתמודד עם תקציב המדינה.

אלוביץ' מציע להוסיף לכל סיעה תקן של מומחה במידענות, שידע להתמודד עם הנושאים התקציביים המסובכים, ולהנגיש אותם בשפה פשוטה לחברי הכנסת. בנוסף הוא מאמין שצריך להגדיל את מרכז המחקר והמידע של הכנסת ולפרסם לכל את נהלי העבודה מולו. 

בד בבד, הוא מבקש לאפשר לחברי הכנסת גישה למידע הגולמי עליו מתבססים משרדי הממשלה בקבלת החלטותיהם. לדבריו, לחברי הכנסת קשה מאוד להכניס משמעות לתפקידם, להשפיע על ההחלטות המתקבלות ולאתגר את משרדי הממשלה אם אין להם גישה למידע שעליו מתבססות ההחלטות. "קשה עד בלתי אפשרי להבין את המסמכים שמגישים משרדי הממשלה, כמו ספר התקציב, ולכן קשה לחברי הכנסת לעשות עבודת פיקוח טובה ויעילה".

אלוביץ' גם מציע להסדיר נהלי עבודה אחידים לכלל ועדות הכנסת, לרבות נהלי הגשת מסמכים לוועדות והפיכתם לפומביים לציבור. למה? כי היום לכל ועדה יש נהלי עבודה שונים ואין כללים מחייבים בכל הנוגע להגשת מסמכים. "הייתם מעלים על דעתכם דירקטוריון של חברה שעובד בדרך שבה המסמכים מוגשים בצורה אקראית ולא מאפשרים בסיס לדיון? אם כך, מדוע לאפשר זאת בכנסת?"

לבסוף הוא מטיל פצצה: "צריך לחדש את הדיון בהקמת בית מחוקקים נוסף בישראל. מעטות הדמוקרטיות הפרלמנטריות ברחבי העולם שבהן יש רק בית מחוקקים אחד. לרוב, ישנם בית מחוקקים עליון ובית מחוקקים תחתון, זה מאפשר ייעול של עבודת הפיקוח של הפרלמנט, ומאזן את בית המחוקקים עצמו". 

כמה מההצעות של הפוליטיקאים לשיפור הכנסת: 

מיקי רוזנטל: "יש לתת לוועדות עוד כלים ויכולת להטיל סנקציות על אי-ביצוע החלטות ממשלה".
חיים ילין: "הייתי תומך בחוק שנותן סמכויות זימון לוועדות הכנסת".
איתן כבל: "הכלים של היום אינם כלים אפקטיביים […] צריך לשנות את סמכויות הזימון של הכנסת, שהיא תוכל כמו בארצות הברית לזמן אנשים והם יהיו מחוייבים להגיע ולומר את האמת".
עיסוואי פריג': "כדי שתהיה חבר כנסת טוב ומוצלח, אתה צריך גם נתונים מינימליים, אתה לא נולד חבר כנסת, צריך לקבל נתונים, לקרוא, לעבד ולהסיק מסקנות".
רועי פולקמן: "להקים לכל ועדה – ועדת משנה לענייני תקציב".
אורי מקלב: "על ועדות הכנסת לקיים דיונים גם על הנושאים אשר אינם עומדים על סדר היום התקשורתי"
יואל חסון: "לחייב שרים להגיע יותר לוועדות הרלוונטיות להם".