דוח המבקר: רק ב-0.25% מהרחובות בארץ יש צל

בינואר לפני קצת יותר משלוש שנים ראש הממשלה דאז נפתלי בנט, השרה להגנת הסביבה תמר זנדברג ושר החקלאות, עודד פורר, הובילו החלטת ממשלה משמעותית – הצללה וקירור של המרחב העירוני באמצעות עצי רחוב. בעידן של גלי חום ממושכים, מכות גשם, וזעזועי אקלים, העצים הם פתרון כולל. הם מפחיתים את הטמפרטורה במרחב העירוני, מסייעים בהתמודדות עם שטפונות, תורמים למגוון הביולוגי, סופחים זיהום אוויר והרשימה עוד ארוכה. אלא שמאז אותה החלטה דרמטית, מעט מאוד נעשה. החטיבה לביקורת השלטון המקומי במשרד מבקר המדינה הוציאה היום (שלישי) דוח רב פרקים שעוסק ברשויות המקומיות. נתח משמעותי הוקדש להצללת המרחב הציבורי העירוני. 

לקריאת הדו"ח המלא לחצו כאן

מהנתונים היבשים עולה תמונה עגומה: מרבית הרשויות המקומיות – 70% – מפסיקות את ההשקיה הסדירה של העצים במרחב הציבורי כשלוש שנים לאחר נטעיתם, ו-21 רשויות בלבד נגשו לקול קורא של המשרד להגנת הסביבה לעידוד נטיעת עצים. במקביל, רק פקח אחד שימש מאז שנת 2022 לאכיפת פקודת היערות. מול תמונת המצב הזו, מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, מפרסם בדוח ראשון בנושא כי מאז 2014 ועד 2023 תועדו כריתות ברישיון של כ-760 אלף עצים, כמחציתם למטרות בנייה. מדובר כמובן בהערכת חסר כי כריתות רבות אינן מתועדות. "כיום אין בישראל הנחיות הצללה מחייבות לתכנון או לבנייה החלות על המרחב הציבורי בכללותו", קבע המבקר. ואף ציין כי עבודת המטה שבבסיס החלטת הממשלה לוקה בכשלים "היעד לשיעור כיסוי צל רציף מעצים של 70% לא נקבע על בסיס עבודת מחקר סדורה ולא נבחנה ישימותו בהתאם לתנאים השוררים היום בערי ישראל".

במדינות שונות שנבדקו בדוח, נמצא כי קיימת תשתית דיגיטלית למיפוי צל, שמשמשת גם הולכי רגל וגם את הרשויות. כך למשל, בברצלונה קיים כלי ניווט להולכי רגל שמאפשר להם לבחור במסלולים נוחים ומוצלים. בארצות הברית, איגוד היערות האמריקני יצר תשתית דיגיטלית שאמורה לסייע למקבלי החלטות לגבש מדיניות כדי לגשר על הפערים החברתיים. ובישראל – רק 9% מהרשויות המקומיות שיתפו מידע בבסיס הנתונים הלאומי למיפוי עצים. 

יותר מכות חום לעניים

הדוח מציין כי מחקרים מצאו קשר בין מידת הפגיעות לשינויים אקלים לבין קבוצות ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, מצב בריאותי, גיל מגדר ומוצא "ככל שאדם חשוף יותר לשינויי האקלים, בעל מאפייני רקע רגישים יותר ויכולת הסתגלות נמוכה יותר, הוא פגיע יותר". מחקר משנת 2021 של עמותה שעוסקת ביערות בארה"ב, סקר 200 ערים בארצות הברית ומצא שבאזורים שבהם יש ריכוז אוכלוסיה אפרו אמקרינית, כיסוי העצים נמוך ב-33% ביחס לאוכלוסיה לבנה. הפערים אף גדולים יותר – 41% – כאשר מדובר באוכלוסיות מבוססות ביחס לאוכלוסיות עניות. 

מחקר של מכללת תל חי ומשרדי הבריאות והשיכון מצא שניתן לכמת את עלויות הצל במונחים של חיסכון בבריאות למשק הישראלי. הצללה מסייעת במניעת סרטן העור, תורמת להליכתיות וסופחת מזהמים שבתורם משפיעים על איכות החיים. מדובר בתשואות של עשרות אחוזים בשנה למשק. מבדיקה שנערכה בשדרת רחוב שאורכה קילומטר, התשואה הפנימית, כלומר הרווח הפוטנציאלי מההשקעה, עומדת על 27.64%. עוד מצא המחקר שאמנם צל ממקור מלאכותי יכול להגן מהשמש, אך היעילות שלו בצינון המרחב הציבורי פחותה, מאחר שהוא בעצמו אוגר ופולט חום. 

בדוח הביקורת נבדקו מדיניות תכנון ואסדרה של ההצללה במרחב הציבורי, אכיפת פקודת היערות, הקצאת משאבים להצללה, מיפוי וקביעת יעדים, פיתוח ידע והנגשת מידע בתחום הייעור העירוני והטיפול ביער העירוני. הרשויות שנבדקו הן אילת, בית שמש, דימונה וירושלים, וכן משרדי הממשלה השונים, בהם משרד החקלאות והמשרד להגנת הסביבה והממשק שלהם עם הרשויות המקומיות. תגובות המשרדים והרשויות המקומיות לביקורת נמצאות בהרחבה בדוח המלא. 

לפי פקודת העיריות, שמסדירה את פעולות הרשויות המקומיות בישראל, בין סמכויות העירייה לנטוע עצים ברחובות ובמקומות ציבוריים, ואף להקים סוככי עצים. אלא שהנחיות מחייבות נוגעות רק למוסדות החינוך, גני שעשועים, חופי ים, ובריכות שחייה ולא לרחובות. "אין כיום בישראל הנחיות הצללה מחייבות החלות על תכנון רחובות ומרחבים ציבוריים פתוחים ולא ניתן מענה הולם שיבטיח שיפור של הנוחות התרמית בעונה החמה במרחב הציבורי בערי ישראל", כתב המבקר. 

מנתונים של המרכז למיפוי ישראל עולה כי רק ב-0.25% מהרחובות בארץ יש צל, 7.6% מהרחובות מציעים הצללה חלקית של 20%-50% משטחם, רוב הרחובות – 54% – מציעים הצללה מועטה מאוד, של 5%-20% משטחם, וכמעט שליש מהרחובות – 37.5% חסרים צל לחלוטין, בהם 2,500 רחובות ראשיים. כלומר כ-90% מהשטח העירוני בישראל מתאפיין בחוסר צל. חשוב לציין כי עד לשנת 2050 90% מאזרחי המדינה יגורו בערים.  

החלטת הממשלה משנת 2022 נועדה להסדיר את התחום. בין סעיפי ההחלטה, 450 אלף עצים יינטעו לאורך כשלושה מיליון מטרים ברחובות בישראל. התקציב מוערך ב-2.25 מיליארד שקל, עד שנת 2040 ומקורו במשרדי הממשלה. עוד נכתב בהחלטה כי המדינה תעודד את הרשויות המקומיות להציב יעדים לקידום יער עירוני, תקדם את הידע ברשויות, תגדיל את התיאום בין גופי התכנון לרשויות, תסייע לגבש אסטרטגיה עירונית במטרה להגדיל את שטחי הצל, ואפילו יעד נכנס להחלטת הממשלה, יעד לאומי לכיסוי צל של 70% ברחובות שיש להם פוטנציאל להליכתיות וגיבוש תוכניות ליער עירוני במאה רשויות עד לשנת 2030. 

אלא שהמבקר הדגיש כי מדובר רק ברשויות שיהיו מעוניינות בכך ולא בחובה. זאת ועוד, למרות שחלק מהרשויות המקומיות בישראל ניגשו לקול הקורא של המשרד להגנת הסביבה להכנת תוכנית לייעור עירוני, נכון למועד כתיבת הדוח, המבקר קבע כי אין לאף רשות מקומית בישראל תוכנית מאושרת כזו וכמובן, אין תקציב ייעודי לממשלה. 

בנובמבר של אותה השנה, המשרד להגנת הסביבה בשיתוף משרד החקלאות והמועצה הלאומית לכלכלה הוציאו תוכנית אסטרטגית למימוש ההחלטה ובה יעדים, לוחות זמנים וחלוקת אחריות, הקמת גוף ייעודי לתיאום ולפיקוח: מנהלת הייעור העירוני. המועצה הלאומית לכלכלה תוכננה להיות הרגולטור של החלטת הממשלה ונגזרותיה. אלא שבינתיים התחלפה הממשלה, ולאחר פרוץ המלחמה ב-7 באוקטובר, לא נפגשו הגורמים השונים במשך שנה שלמה. המשמעות היא עיכובים משמעותיים. לפי המבקר לא הוקצה תקציב לתחזוקת היער העירוני, לפיתוח ולהרחבה שלו, לא הוסדר מעמדו של פקיד היערות בחוק, ולא הוקצה לו תקציב. 

ביקורת נוספת נוגעת למינהל התכנון: בתוכנית הלאומית להצללה הומלץ כי מנהל התכנון יוסיף לתמ"א 1 (תכנית מתאר ארצית אחת) הנחיות העוסקות בעצים, יוגדר תוואי השטחים הירוקים, גיבוש הוראות לנטיעה והוראות לצפיפות העצים ושיעור הצל. תמ"א 1 עודכנה בספטמבר לפני כשנה, אולם ללא כל התייחסות לעצים. התוכניות האחרות שכן הוכנו בנושא, חסרות ולא תואמות להמלצות התוכנית האסטרטגית. 

בקיץ האחרון פרסם מנהל התכנון מדריך למיתון חום עירוני. למרות הפירוט הרב של ההנחיות – הן אינן מחייבות. מבקר המדינה דוחף את המינהל להעלות הילוך. הדרישה היא "לגבש הנחיות בנייה מחייבות שיקדמו נטיעת עצים ושימור עצים בוגרים במרחב הציבורי בכללותו, כדי שההצללה הטבעית של המרחב תתרחב ככל האפשר". 

"לחצים כבדים על חשבון הטבע"

פקיד היערות הממשלתי מסר כי במהלך שנת 2023 עשרה מעובדי אגף יער ואילנות תחת ניהולו, טיפלו ב-431 חוות דעת לתוכניות בנייה. מספר חוות הדעת עמד על כ-2,800 ומספר רישיונות הכריתה שניתנו בשנת 2023 במסגרת הליכי תכנון ובנייה עמד על 4,786. המבקר קבע כי במקרים רבים עולים בקשות לכריתה על עצים שיועדו לשימור בשלב מוקדם יותר של התכנון. במקרים אחרים, ניתן רישיון כריתה בניגוד להוראות, מה שדרש את התערבותו של פקיד היערות הראשי. 

המבקר קובע כי למרות ההנחיות, בשלב הביצוע של תוכניות הבניה, עולים לחצים שמעמידים את העצים בסכנה ובמקרים אחרים היזם מבקש ואף מקבל הקלות בשלב הזה. לשיטתו, עבודת פקיד היערות אינה מספיקה כדי להגן על העצים. "על אף סמכותו החוקית של פקיד היערות לאשר או לדחות בקשות לכריתת עצים בוגרים, ועל אף מעורבותו ופעילותו הנרחבת במתן חוות דעת בתהליכי תכנון ובנייה, לא תמיד די בכך להגן על העצים שיועדו לשימור מפני כריתה", כתב. "וזאת נוסף על תרחישים חמורים אף יותר של סטייה מהוראות רישיון הכריתה שבהם נכרתים או נפגעים עצים שיועדו לשימור". 

עוד הוסיף כי מנגד, התהליך הארוך מוביל לעיכובים בהליך התכנון והבנייה. דווקא בתגובתו של מנהל התכנון למבקר המדינה, עולה המציאות העגומה שמשקפת את פעולת פקיד היערות והתמודדות הרשויות: "אכן קיימים לחצים כבדים על שני הגופים, לפיתוח קרקע לבנייה על חשבון הטבע הקיים".

איפה הכסף?

רבים מהכשלים מובילים לצינורות התקציב: המבקר מציין כי לעומת התקציב שנדרש כדי להוביל שינוי ברשויות – 2.25 מיליארד שקל לאורך עשור, "התקציב שהקצה המשרד להגנת הסביבה להתנעת הנושא הוא מוגבל וקטן ובוודאי לא יכול להספיק לנטיעה של מאות אלפי עצים במרחב העירוני הציבורי בישראל ולענות על הצורך במתן עדיפות למשל לרשויות מקומיות בהן מצויים איי חום רבים ומיעוט בעצי רחוב נותני צל". 

מאז החלטת הממשלה, פורסם רק קול קורא אחד של משרד ממשלתי שנוגע לנטיעת עצים: המשרד להגנת הסביבה פרסם בחודש אוגוסט 2022 – קול קורא "להכנת תוכניות עירוניות להצללה ולקירור באמצעות עצים וביצוע תוכניות חלוץ (פיילוטים) לפעולות הצללה אופרטיביות", במסגרתו חולקו תמיכות בגובה 21.3 מיליון שקל. אלא שהקול הקורא אינו קשור ישירות להחלטת הממשלה ומאז, המשרד להגנת הסביבה בראשות השרה עידית סילמן, לא פרסם דבר. יתרה מזו, במועד הביקורת לא היו בישראל ערים עם תוכנית מוכנה לנטיעות ברחובות. 

בנוסף, הקול הקורא פנה לרשויות שבהן יותר מ-50 אלף תושבים. המבקר ממליץ לייצר קולות קוראים לא בהתאמה למספר התושבים, אלא ברשויות שבהן איי חום רבים ומעט צל.

קול קורא נוסף יצא מטעם רכבת ישראל, שניגשו אליו דימונה, בית שמש, אילת וירושלים, הרשויות שעומדות בבסיס הביקורת. השתיים האחרונות ניגשו גם לקול הקורא של המשרד להגנת הסביבה. למרות שכל הרשויות שהמבקר בדק מחזיקות בתקציב גינון, לאף אחת מהן לא היה תכנון לתחזוקת עצים במרחב הציבורי או גורם שמרכז את הטיפול בעצים, למעט עיריית ירושלים שם מנהלת אגף שפ"ע קיבלה סמכויות של פקידת יערות. "היעדר התיאום עלול לפגוע בטיפול בעצי הרחוב", כתב המבקר. "הגורמים המתחזקים את עצי הרחוב במסגרת הטיפול בשאר הפריטים במרחב הציבורי אינם אנשי מקצוע המתמחים בנושא והדבר עלול לפגוע בביצוע המיטבי של פעולות לגידול ושימור של היער העירוני, אשר לו השפעה מכרעת על איכות הטיפול בעצים, נושא המחייב מומחיות ייחודית". עוד קבע כי הרשויות שנבדקו לא ערכו סקר עצים, למעט עיריית בית שמש שהחלה בתהליך, אולם מנגד, היא הרשות היחידה שלא ערכה מיפוי איי חום. 

מצב חירום באילת

עוד עולה מהבדיקה כי באילת קיים מחסור חמור בצל, במיוחד ברחובות הראשיים. המבקר מצא כי 32% מרצועות ההליכה מוצלות, ורק 9% מהן מכוסות בחופות עצים. לעומת זאת, היעד שקבעה העירייה הוא כיסוי של 50%. בעירייה מעריכים כי ברשותם כ-10,750 עצים. 

בירושלים כיסוי העיר עומד על 25% ו-19% בשטחים הציבוריים ובעירייה מעריכים כי מספר העצים הוא כ-150 אלף ויש ברשותם מידע מפורט יותר בנוגע לכ-57 אלף מהם.

עיריית בית שמש לא הכינה מפת צל עירוני, אולם ברשות מעריכים שברשותם כ-20 אלף עצים. בדימונה מעריכים כי ברשותם 18 אלף עצים אך טרם ביצעו סקר. באף אחת מהרשויות לא מיפו את הרחובות שמאפשרים הליכתיות. הרשויות דימונה וירושלים נתקלו בקשיים בין היתר בשל חוסר ידע, וההכשרות של משרד החקלאות דורשות הגעה למשרד עצמו, עובדה שמקשה למשל על עובדי עיריית אילת. 

מהבדיקה של המבקר באותן הרשויות עולה כי גם הציבור אינו שבע רצון ולא מחזיק בידע הנדרש. ברשויות המקומיות שנבדקו – "יש תושבים המתלוננים תכופות באמצעות המוקדים העירוניים על נזקים הנגרמים מעצים ובמקרים מסוימים תושבים אף פוגעים בעצים בשוגג או במכוון", ורק בשתי רשויות, ירושלים ואילת, פעלו לשיתוף ציבור. קושי נוסף של הרשויות קשור בתשתיות השקייה מספקות וטיפול בקרקע ובעצים. 

האחריות לחוסר המידע ברשויות ולטיפול הרשלני, מונחת בין היתר לפתחו של משרד הפנים שלא הכשיר כוח אדם ייעודי לכך ברשויות, לא העביר את הידע הנדרש, וזאת למרות שהחלטת הממשלה שהטילה עליו להגדיר את מנהל היער העירוני. עוד כשלו במשרד החקלאות שם לא הכין מדריך עדכני ומקיף לתחזוקת עצים, לא קיימו הכשרות מכוח החלטת הממשלה, והתקשורת בין שני המשרדים האחרונים בנושא לא צלחה.