איך חלק ממשרדי הממשלה עומדים ביעדים? מציבים לעצמם רף נמוך

| דריה ברוד, אסף נתיב |

ספר תכניות העבודה השנתי מפורסם מדי שנה מאז 2011 ומרכז את תהליכי התכנון במשרדי הממשלה השונים וביחידות הסמך. המטרה היא להטמיע תרבות של תכנון ובקרה בעבודת הממשלה, שביכולתה לייעל את פעילות הממשלה, ולהציג אותה באופן ברור לציבור. ב-2016 החלה הממשלה לפרסם גם את דיווחי הביצוע הבוחנים את המטרות והיעדים שנקבעו בתכנית העבודה של השנה שחלפה.

באמצעות ספר תכניות העבודה ל-2019, שפורסם בפברואר ונפרש על פני כ-800 עמודים, ומדיווחי הביצוע בפועל – עולה כי יש משרדים הקובעים לעצמים יעדים לא שאפתניים, ככל הנראה, במטרה לעמוד בהם. בכתבה זו נסקור חלק קטן מהמטרות, היעדים והמדדים שבעינינו הם מעניינים, חשובים, מפתיעים, מעצבנים, או חיוביים.

במסגרת זו נבחן את ההתייחסות למדדים אלה בהשוואה לארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD), וכן בספרי העבודה השנתיים שפורסמו בשנים הקודמות. נביא בחשבון גם את דיווחי הביצוע של הממשלה עצמה (ב-2016, וב-2017). התבססות על נתונים תאפשר לנו להבין טוב יותר את פעולות הממשלה ואת יכולות הביצוע שלה – תוך התעלמות מהשיוך המפלגתי של המשרד הממשלתי המדובר. בנוסף, אחד מהיעדים של הכתבה הוא לסמן למַתווי היעדים והמדדים שאנחנו עוקבים גם (ובמיוחד) אחר דיווחי הביצוע, ושספר תכניות העבודה הוא נדבך נוסף במגוון המדדים והביצועים שאנו בוחנים לפיהם את נבחרי הציבור שלנו.

משרד הבריאות רוצה יותר ילדים שמנים?

כבר כמה שנים מציב משרד הבריאות רף לצמצום שיעור עודף משקל והשמנה בקרב ילדים (כך מגדיר המשרד את הבעיה).

קודם הנתונים: ב-2016 שיעור עודף משקל והשמנה בקרב ילדים בכיתות א' הסתכם ב-20.7% וב-2017 חלה ירידה קלה (20.2%). בספר תכניות העבודה ל-2018 הציב משרד הבריאות יעד עבור ילדי כיתות א' (19.9%) והצליח לרדת הרבה מתחתיו (18.3%). ואז מה קרה? ב-2019 קבעו את מדדי התוצאה הרצויים עד לסוף 2021, אך באופן מוזר ביותר היעד שנקבע מבקש להעלות דווקא את עודף המשקל וההשמנה ל-18.7%.

ממשרד הבריאות נמסר: "היעדים נקבעו תוך איזון בין הרצון ליעד שאפתני ליישומיות. היעדים נקבעו לכמה שנים קדימה, על מנת לראות התמשכות של מגמות. לכן אין מקום לשנות אותם בטווח הקצר גם אם כמו במקרה של שיעור ההשמנה היעד מושג מוקדם מהצפוי".

ואולם, המדד המרכזי הראשון שמשרד הבריאות הציב עוסק בצמצום צריכת סוכר, מלח ושומן רווי לנפש ברמה לאומית. מקור הנתונים בסקר של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המתבצע אחת לשנתיים. רמת הצריכה היומית נמדדת ביחס למדינות ה-OECD, והכמויות המומלצות לצריכה הן:

• סוכר – לא יותר מ-10% מצריכת הקלוריות היומיות
• מלח – 6-5 גרם ביום
• שומן רווי – 10% מכלל הקלוריות היומיות

ב-2016 עמדה צריכת הסוכר על כ-70 גרם לנפש בממוצע ליום, וכך גם היה ב-2017 וב-2018. המציאות תואמת את היעד של משרד הבריאות, שלא ביקש לצמצם את צריכת הסוכר שלנו, אלא רק לשמור על יציבות. שוב, גם כאן לא ברור מדוע משרד הבריאות לא הציב לעצמו בעבר יעד שאפתני יותר לשיפור.

אך במבט צופה פני עתיד יש גם חדשות חיוביות: שנת 2019 צפויה להיות מתוקה קצת פחות. משרד הבריאות מבקש להוריד את צריכת הסוכר ל-68 גרם לנפש בממוצע ליום, במטרה שעד 2020 תרד צריכת הסוכר ל-65 גרם לנפש ליום. לצורך המחשה, 70 גרם של סוכר שווים לכ-18 שקיות סוכר על שולחנות בבתי קפה. לפי אתר הרופאים הישראלי, ב-2015 המצב בישראל היה חמור פי כמה – צריכת הסוכר אצלנו הייתה הגבוהה בעולם – 160 גרם ליום (כ-32 כפיות סוכר ליום).

ממשרד הבריאות נמסר: "במקרה של צריכת הסוכר, ההתייצבות בראייתנו תהיה הישג, לאחר שנים של עלייה ובהמשך נעדכן את היעד בהתאם למצב".

המשרד לשוויון חברתי סבור שהוא הצליח יותר מדי?

אחד המדדים שהוגדרו על ידי המשרד לשוויון חברתי לבחינת עבודת המשרד במשך השנים האחרונות הוא שיעור האזרחים הוותיקים המועסקים בשכר. אזרח ותיק הוא תושב ישראל שהגיע לפי הרישום במרשם האוכלוסין לגיל פרישה מעבודה כמשמעותו בחוק גיל פרישה (67 עבור גברים ו-62 עבור נשים). בשנים האחרונות יש ויכוח ציבורי ער בכנסת ומחוצה לה על העלאת גיל הפרישה לנשים. מצד אחד, הדבר יביא להגדלת החיסכון הפנסיוני של נשים (יותר שנים של עבודה ומכאן יותר שנים של הפרשות לחיסכון הפנסיוני ופחות שנים של תשלומי פנסיה). מצד שני, דחיית מועד היציאה לפנסיה יפגע בעיקר באוכלוסיית הנשים שעובדות בעבודות פיזיות שוחקות – שהן לרוב הנשים המוחלשות יותר בחברה (להרחבה בנושא זה ראו דו"ח הוועדה הציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים).

שיעור האזרחים הוותיקים המועסקים בשכר נמצא במגמת עלייה מתמדת משנה לשנה, כאשר ב-2015 עמד על15%, ב-2016 השיעור זינק ל-19%, ב-2017 הוא עלה עוד מעט והגיע ל-20% וב-2018 שיעור האזרחים הוותיקים המועסקים האמיר ל-21.2%. ניתן לקשור חלק מהעלייה בשיעור המועסקים להזדקנות האוכלוסייה, לתוחלת החיים העולה, לרצון אישי של אזרחים ותיקים להמשיך לעבוד ועוד. יעד זה הוצב בראש רשימת המדדים של המשרד לשוויון חברתי ל-2019. המשרד קבע רף של 22% לשיעור האזרחים הוותיקים המועסקים בשכר. תמוה שהמשרד קבע קצב עלייה של 0.8% בשנה, לאחר שהשיג יעדים טובים יותר בעבר – קפיצה של 4% בשיא.

מהמשרד לשוויון חברתי נמסר: "החל ב-2015 ובהמשך להחלטת ממשלה 834 בנושא תעסוקת מבוגרים (בני ובנות 60 ומעלה), מובילה השרה לשוויון חברתי, גילה גמליאל, את המאמץ הממשלתי להעלאת שיעור התעסוקה בשכר של אזרחים ותיקים. בין התכניות הרבות שיזמה וקידמה בארבע השנים האחרונות, ניתן למנות את ההקצאה הראשונה מסוגה של תקני אזרחים ותיקים בשירות המדינה, מודל המהווה דוגמה למגזר הפרטי; את המיזם הלאומי 'דרוש ניסיון', המעודד תעסוקת אזרחים ותיקים ומתווך בינם לבין מעסיקים; ועשרות רבות של סדנאות הסברה למעסיקים ולאזרחים ותיקים.

"מאמצים אלה נושאים פרי, כפי שניתן לראות במדד הנזכר. בעניינו, יש להבהיר כי המדד נשען על מדידה שנתית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומאפשר מדידה ארוכת טווח ביחס לערך ולתכלית של הפעולות שמקדם המשרד. תוצאות המדד מושפעות מהיבטים נוספים שאינם קשורים למשרד ומשפיעים באופן ישיר או עקיף על תעסוקת אזרחים ותיקים בשכר. מעקב אחר המדד מלמד על מגמת עלייה בשיעור האזרחים הוותיקים המועסקים בשכר לאורך השנים, תוצאת המאמץ הממשלתי אותו מוביל המשרד".

במשרד העבודה מכוונים ל-33 הרוגים בתאונות בניין

תאונות עבודה, בעיקר בענף הבנייה, גורמות למוות של עשרות עובדים ופועלים בשנה, ולצערנו הן שכיחות למדי אצלנו בישראל – אנו מדורגים במקום השלישי מבין מדינות ה-OECD במספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה (לפי דו"ח סיכום הערכת השפעת הרגולציה, שפורסם במאי 2018 על ידי משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים). בשל חשיבות הנושא, הציב משרד העבודה יעד לקידום הבטיחות והבריאות בענפים עתירי סיכון – ומתמקד באופן ספציפי במספר ההרוגים בתאונות העבודה בענף הבנייה (30 הרוגים ב-2016, 29 ב-2017 וקפיצה גדולה ב-2018 ל-35 אנשים שנהרגו בתאונות בניין).

בדו"ח הביצוע ל-2017, ניתן לראות שמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים העלה בעשרות אחוזים את פעולות הפיקוח והאכיפה שבוצעו בענף זה (באמצעות מתן צווים, מבצעים ממוקדים על קבלנים מועדים וכו'). עוד נכתב בדו"ח כי יש גורמים רבים המשפיעים על מספר ההרוגים בתאונות עבודה בבנייה – אך גורמים אלה לא פורטו וכלל לא צוינו. בכל מקרה, נראה כי פעולות האכיפה והפיקוח לא השפיעו רבות על מספר ההרוגים, משום שעלה כאמור בשיעור ניכר. לפי הרף שנקבע בספר תכניות העבודה ל-2019, המשרד שואף להוריד ב-2019 את מספר ההרוגים בתאונת בנייה מ-35 ל-33. זהו נתון קשה לעיכול, המייצג בעצם עלייה ניכרת במספר ההרוגים בתאונות בענף לעומת 2017.

ממשרד העבודה והרווחה נמסר: "היעד של המשרד מתייחס לממוצע החמש שנתי של ההרוגים בענף הבינוי. במקביל, משרד העבודה והרווחה פועל ללא לאות כדי להגביר את האכיפה בשטח ואת תקנות הבטיחות, במטרה שהקבלנים והיזמים יקחו אחריות ויישמו את הוראות הבטיחות במלואן. מאז עברה זרוע העבודה למשרד העבודה והרווחה, המשרד יזם שורת רפורמות משמעותיות להעמקת הפיקוח, האכיפה והחקיקה בתחום. בין היתר יזם המשרד תקנות מעודכנות לפיגומים, כך שיעמדו בתקן האירופי; איסור העסקת נערים באתרי בנייה; חובת העסקת עגורנאים רק על ידי חברות כוח אדם ייעודיות לנושא; וחובת מינוי עוזר בטיחות. חוקים אלה נחקקו על ידי הכנסת בחודשים האחרונים, ואנו מקווים כי את השפעתם נוכל לראות בעת הקרובה, עם כניסתם לתוקף".

עוד מסרו מהמשרד: "פעולות נוספות שביצע המשרד כוללות הטלת חובה על הזדהות עגורנאים באמצעות רישיון קשיח; הרחבת מספר בודקי המנופים; מבצעי אכיפה ממוקדים על שעות העבודה וזכויות העובדים באתרי הבנייה; עריכת מבצעי אכיפה משולבים עם רגולטורים נוספים; והעברת תיקים על קבלנים בעלי ריבוי הפרות בטיחות לרשם הקבלנים לשם שלילת רשיונם. כמו כן, בחודשים האחרונים ניתנה תוספת תקציבית להוספת תקנים ל-60 מפקחי בטיחות, שרובם אוישו ועוד כמה מצויים בתהליכי איוש מתקדמים. מעבר לכך, התווספו כלי אכיפה למפקחים כדוגמת צווי סגירה של אתרים עד לתיקון כלל הליקויים בהם – כלי שאנו מפעילים ביתר שאת בחודשים האחרונים".

במשרד העבודה והרווחה מדגישים כי "המאבק בתאונות הבנייה הוא מורכב ודורש שילוב זרועות של כמה רגולטורים, בין היתר משטרה, פרקליטות, רשויות מקומיות ורשם הקבלנים במשרד השיכון. כל הפעולות האלה ורבות נוספות, יחד עם שקיפות המידע שהנהיג המשרד – החריגה בהיקפה מול יחידות אכיפה מקבילות בשירות הציבורי – נועדו להגביר את הבטיחות ולשמור על חיי אדם".

משרד האוצר עובד בשביל הפנסיה שלכם

לשוק הפנסיה בישראל תחלואות רבות, ובהן הקטנת החיסכון הפנסיוני לעת פרישה, בין היתר עקב גידול בתוחלת החיים ודמי ניהול גבוהים (ראו את מסקנות מחקרן של פרופ' אביה ספיבק ושרית מנחם-כרמי מהמרכז לפנסיה, ביטוח ואוריינות פיננסית). לכן היעד ששם לעצמו משרד האוצר – הבטחת חיסכון פנסיוני הולם – נשמע מעט מבטיח מדי. כמו כן, הוא מעלה הרבה ספקות לגבי היכולת האמיתית לבצע שינוי משמעותי בתחום זה.

בשלושת ספרי תכניות העבודה ל-2019-2017 הוצב גם כן יעד של הבטחת חינוך פנסיוני הולם. טוב לדעת שיש עקביות בנוגע ליעד זה. אך מה בעצם נעשה בתחום, מה משמעות יעד זה ומה עתיד להיעשות?

המשימות המרכזיות בתחום זה, כפי שהוגדרו על ידי משרד האוצר ל-2019, הן הגדלת ודאות העובד לכספי הפיצויים בחיסכון הפנסיוני; איתור חשבונות עמיתים בחיסכון הפנסיוני; וקיצור לוחות הזמנים במעבר בין קרנות הפנסיה. דו"ח הביצוע ל-2017 (האחרון שהתפרסם עד כה), התמקד בהפחתת דמי הניהול שהציבור משלם לקרנות הפנסיה עבור ניהול הכסף שלנו. דמי הניהול מתחלקים לשניים: דמי ניהול חודשיים (הנגבים מתוך ההפקדה החודשית) ודמי ניהול שנתיים (הנגבים מתוך סך הצבירה לאורך החודשים והשנים).

בהתאם לדו"ח הביצוע של 2017, ב-2017-2016 הופחת שיעור דמי הניהול הממוצעים מכל הפקדה מ-2.85% ל-2.5%, וכן הופחת שיעור דמי הניהול הממוצעים מהצבירה מ-0.26% ל-0.25%. בנוסף, הצביע דו"ח הביצוע הזה על ירידה במספר העמיתים הלא פעילים מ-2.3 מיליון ב-2016 ל-1.9 מיליון ב-2017 (להרחבה על עמיתים לא פעילים המשלמים דמי ניהול גבוהים ועל איחוד קרנות פנסיה). כמו כן, נצפתה עלייה בשיעור העצמאים המפקידים לפנסיה מ-50% ל-60% בשנים אלה (על עצמאים חלות הוראות הפקדה שונות משכירים לפירוט בנושא פנסיה לעצמאיים – ראו באתר האוצר שלי).

דמי ניהול הממוצעים במדדי התוצאה ל-2018 ו-2019 הוצבו על 0.24% מכלל הצבירה ו-2.5% מההפקדה החודשית. מעט תמוה שמשרד האוצר אינו שואף להפחית את דמי הניהול בשיעור משמעותי יותר, במיוחד כשהוא מודה בכך שבמאות אלפי חשבונות פנסיה פעילים, גובות חברות הפנסיה את דמי הניהול המקסימליים (0.5% מכלל הצבירה ו-6% מההפקדות החודשיות). משרד האוצר לא השיב לשאלת "שקוף" בנושא.

אולי הפתרון לכך הוא לא במדדי התוצאה של ספר תכניות העבודה, אלא דווקא בהתניידות לאחת מקרנות פנסיה ברירת מחדל, הנקראות גם קרנות פנסיה נבחרות. אלה קרנות פנסיה שזכו באחרונה במכרז של משרד האוצר והן צפויות לנהל את כספי הפנסיה בדמי ניהול נמוכים משיעור דמי הניהול הממוצע. מומלץ לקרוא עוד על קרנות אלה כאן וכאן.

יעד נוסף שהציב משרד האוצר ל-2019 הוא להפחית את מספר העמיתים הלא פעילים בקרנות הפנסיה, שהיה 1.5 מיליון בסוף 2018, ל-700 אלף. מבחינת חשבונות ונכסים של מנותקי קשר, משרד האוצר הציב יעד צנוע, שלפיו ב-2019 יש לצמצם את מספר החשבונות של מנותקי הקשר ממיליון ל-950 אלף, ושל הנכסים המוחזקים בחשבונות אלה (מ-12 מיליון שקל ל-11 מיליון שקל). אדם מוגדר מנותק קשר, כשתכתובות הדואר אליו חוזרות לפחות פעמיים בשלוש שנים, או כאשר החשבון מוגדר רדום, משום שלא ניתנה כלפיו הוראה ולא בוצעה כל פעולה במשך עשר שנים, או שלא ניתנו הוראות ולא בוצעו פעולות על ידי העמית שישה חודשים לפני או אחרי גיל הפרישה.

גם אם טרם הגענו לחוף מבטחים בתחום הפנסיה, מסקירת המדדים והיעדים הנוכחיים שהוצבו ל-2018 ו-2019, נדמה כי התחום נמצא בבחינה ובבדיקה מתמדת. הבטחת חיסכון פנסיוני הולם הוא יעד קשיח, כלומר כזה שאינו נזנח על ידי משרד האוצר לאורך השנים, אלא מתוחזק. נראה כי הנושא לא צפוי להיעלם מספרי תכניות העבודה של השנים הבאות, שכן גם אם היינו מייחלים שהיעד יושלם ובכך ייעלם – כנראה שמשרד האוצר ורשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון יצטרכו להמשיך ולפעול כדי להבטיח חיסכון פנסיוני הולם לכל אזרחי ישראל.

חשוב לזכור – אנחנו יכולים להשפיע בשיחת טלפון על דמי הניהול שאנחנו משלמים – וכדאי שכולנו נתמקח עליהם ונדאג לשלם פחות. צלצלו לחברת הפנסיה שלכם, בדקו את התנאים ודרשו לקבל את התנאים הטובים ביותר בשוק. אקטיביות ציבורית היא בין הדרכים היעילות והטובות לשפר את השוק הזה: בדקו לאן מופרשים כספי הפנסיה שלכם, באילו קרנות פנסיה נמצא הכסף שלכם ומה גובה דמי הניהול שאתם משלמים.

בהצלחה! ועדכנו אותנו בטיפים, שיטות והצלחות בתחום.

*
אנחנו מזמינות אתכם ואתכן לעיין בספר תכנית העבודה לשנת 2019, לראות אם יש מדד נוסף שתפס לכם את העין, את הלב או הבטן. אם כן – ספרו לנו! נשמח לקרוא ולשמוע.