ביום הולדתה של הכנסת: יותר חוקים, פחות אמון ציבורי

בט"ו בשבט ציינה הכנסת את יום הולדתה. זהו רגע סמלי שמזמין חשבון נפש אזרחי ופוליטי לבחינה של מערכת יחסים שנבנתה לאורך השנים בין הכנסת לבין הציבור שהיא אמורה לייצג. הנתונים מצביעים על פער הולך ומעמיק בין תפקוד פורמלי בצורה של חקיקה לבין אמון ציבורי.

בחינה היסטורית של פעילות החקיקה בישראל (מספר חוקים שעברו בקריאה שלישית פר חודש), מצביעה על האצה ברורה לאורך השנים. הכנסת מחוקקת היום בקצב גבוה בהרבה מאשר בעבר. במקביל, מאז הכנסת ה-13, הראשונה שעבורה קיימים נתוני אמון שיטתיים (של המכון הישראלי לדמוקרטיה מ-1992 ושל המכון לחירות ואחריות מ-2022), נרשמת ירידה מזדחלת אך עקבית באמון הציבורי בכנסת. 

במילים אחרות, יותר חקיקה ופחות אמון. כך למשל בכנסת ה-13 נחקקו בממוצע כעשרה חוקים בכל חודש שכיהנה, והאמון הציבורי בכנסת עמד על כ-49%. הכנסת הנוכחית חוקקה קרוב ל-12.5 חוקים בממוצע בכל חודש כאשר האמון בה עומד על כ-14% בלבד. 

אין כאן טענה לסיבתיות פשטנית. אין בידינו נתונים שמראים שהחקיקה הפכה חפוזה יותר, רשלנית יותר או נטולת דיון. להפך, ממקורות אחרים עולה שבממוצע מושקעים יותר דיונים בכל חוק. יתר על כן, בכנסת הנוכחית חלה עלייה בחקיקה הממשלתית שנתפסת כאחראית יותר. כך נרשם שיא של כשמונה חוקים שעברו בממוצע בכל חודש כהונה במסלול החקיקה הממשלתית לעומת כארבעה בחקיקה פרטית. 

לכן, כאן בדיוק טמון הפרדוקס. הכנסת, לפחות במימד החקיקה, שהוא אחד מתוך שלל תפקידיה, מתפקדת. ובכל זאת, הציבור מתרחק ממנה.

ההסבר הסביר לפער הזה אינו טכני אלא התנהגותי ונורמטיבי. האמון אינו נשחק בגלל שהכנסת כביכול מחוקקת את עצמה לדעת, אלא בגלל האופן שבו היא נתפסת כזירה פוליטית. זלזול פומבי של חברי כנסת במוסד עצמו, רטוריקה מתלהמת, דה-לגיטימציה הדדית, שימוש בכנסת כבמת קמפיין מתמשך, והזנחת תפקודים קריטיים שאינם חקיקה, ובראשם פיקוח רציני על הממשלה. כל אלה משדרים לציבור שהכנסת אולי עובדת קשה, אבל לא בהכרח עובדת נכון.

נתון נוסף שמבטא זאת הוא המידה בה הציבור מרגיש שיש מפלגה או פוליטיקאי שמייצגים אותו. מנתוני המכון לחירות ואחריות עולה כי קרוב למחצית מהציבור בישראל אינם חשים שיש מפלגה או פוליטיקאי שמייצגים אותם. תחושת חוסר הייצוגיות הזו שוברת את החוליה הבסיסית שבין הציבור לבין הכנסת כמוסד מייצג. במצב כזה, כשהציבור לא מרגיש שיש מי שמייצג אותו, גם חקיקה נמרצת נתפסת כפעילות של מערכת מנותקת. לא כעשייה שמבטאת את רצון הציבור, אלא כמשחק פנימי של פוליטיקאים.

מכאן עולה כי הציבור אינו מודד את הכנסת רק בכמות תוצריה, אלא באיכות התנהלותה. חקיקה אינטנסיבית אינה מפצה על תחושה של ציניות, שבטיות ואובדן אחריותיות. 

כאשר חברי כנסת מכנים מעל דוכן המליאה אחד את השניה "בהמה" או "מיזוגן" ומחליפים מהלומות מילוליות, כאשר הם מגיעים לועדות ותוקפים משרתי ציבור ממשרדי ממשלה שונים ואז נוטשים את הדיון, וכאשר הם מחוקקים חוקים שדואגים לשכרם כשבחוץ "הכל בוער", נוצר פרדוקס דמוקרטי. המוסד כביכול מתפקד במובן הפורמלי החקיקתי, אך הלגיטימציה שלו מתרסקת.

ביום הולדתה של הכנסת, כדאי לומר זאת בפשטות: דמוקרטיה אינה נבחנת רק במספר החוקים שהיא מייצרת, אלא בשאלה האם נבחריה מכבדים את המוסד שהם עצמם עומדים בראשו ועד כמה הם מצליחים לזכות באמון הציבור. 

בלי שינוי עמוק בתרבות הפוליטית של חברי הכנסת ובאופן שבו הכנסת ממלאת גם את תפקידי הפיקוח, הייצוג והאחריותיות, אפשר להמשיך ולחוקק עוד ועוד. האמון לא יחזור. ללא אמון, הכנסת, כמוסד שמבטא את הריבון, תהפוך ללא רלוונטית והציבור ימאס בה ובמערכת הפוליטית שמציבה את הכנסת כגוף הנבחר.

ד"ר שחף זמיר הוא עמית מחקר במכון לחירות ואחריות, בית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה, אוניברסיטת רייכמן