"הפקרות מוחלטת": דוח חדש מצביע על כאוס במידע על קנסות למפעלים מזהמים

קנסות נמוכים, פערים בין מחוזות ומחסור חמור בנתונים: דוח חדש של ארגון מגמה ירוקה מנתח את המגמות באכיפת חוק אוויר נקי של המשרד להגנת הסביבה מול התעשייה המזהמת. הדוח, שיצא השבוע, בחן את פעולות האכיפה של המשרד מאז שנת 2015 ועד שנת 2022 ומתבסס על נתונים שהתקבלו מכוח חוק חופש המידע. 

כותב הדוח, תומר גרטל, רכז קשרי ממשל מארגון מגמה ירוקה, מציין כי קיים מחסור רב במידע: "המשרד כשל באופן מערכתי בכל הנוגע לאיסוף נתונים על אכיפת החוק". בדוח הוא הסביר כי המשרד הזין את הנתונים על אודות הקנסות בצורה ידנית ולא אחידה בכל מחוז – כך שחלק מהמחוזות כלל לא הזינו נתונים ולא שמרו אותם. בין היתר, משמעות הדבר שעד לשנת 2017 אין למשרד להגנת הסביבה מידע מאורגן על אכיפה מנהלית כלל, בטח שלא לשימוש הציבור. 

עוד ציינו בדוח כי במסגרת המענים שניתנו לארגון, במשרד להגנת הסביבה שיתפו כי הם אינם משתמשים במערכת מסודרת שבה נשמרים הנתונים על אכיפת החוק ונתוני האכיפה. "במקום זאת, הנתונים מוזנים באופן ידני במערכות מידע שונות בכל מחוז וללא קטלוג ברור וקבוע", ציינו. עוד הוסיפו כי "חלק מהמידע כלל לא מוזן למערכות מידע מרכזיות ולא נשמר במחוזות השונים או במטה". 

במשרד להגנת הסביבה הודיעו לארגון מגמה ירוקה כי אין ברשותם רישום ממוחשב של היקף הקנסות שהוטלו והעבודה נעשתה באופן ידני "ויתכן שנפלו טעויות אנוש". כך גם בנוגע לכתבי האישום, שם ציינו כי גורמים במשרד להגנת הסביבה אספו את הנתונים באופן ידני. "במערכת מסווגים כתבי האישום לפי נושא, ולא תמיד כלל הסעיפים בגינם הוגש כתב האישום מוזנים בה", הבהירו. עוד הוסיפו כי בשל הליך איסוף נתונים לקוי, אין נתונים על מספר ההתראות לפי מחוזות, אלא סיכום שנתי בלבד.

במשרד להגנת הסביבה הודיעו לארגון מגמה ירוקה כי אין ברשותם רישום ממוחשב של היקף הקנסות שהוטלו והעבודה נעשתה באופן ידני "ויתכן שנפלו טעויות אנוש"

"הדו"ח מציג הפקרות מוחלטת והפערים העולים ממנו חמורים כל כך, שניתן לחשוב שחוק אוויר נקי נחקק אתמול ונמצא בשלבי הטמעה ראשוניים", אומר גרטל ממגמה ירוקה. "כישלון עמוק ומתמשך שכזה, אפילו בהיבטים בסיסיים כמו שימור ידע, מחייב בדיקה מעמיקה. כל עוד המשרד לא יתחיל לבצע אכיפה אמיתית – שום דבר לא יגן על האזרח הקטן מהמפעלים שממשיכים לזהם".

רק 35 תיקי חקירה בשש שנים

רגע לפי שצוללים לנתוני הדוח, חשוב להבין כיצד האכיפה עובדת: כל תעשייה בישראל שמבקשת להשתמש במתקנים שמשחררים זיהום לאוויר, נדרשת להוציא רישיון מיוחד לשם כך, העונה לשם "היתר פליטה". אותו רישיון מתחדש אחת לשבע שנים, ומגדיר את היקפי הזיהום לפי סוגי המזהמים ודרכי הפעולה של אותו המפעל, כמו למשל ציוד שעליו להשתמש כדי להקטין את הזיהום, וכיצד יש לנהוג בזמן תקלה. 

אם המפעל הפר את תנאי היתר הפליטה, המשרד רשאי לפעול נגדו כחוק בשתי דרכים: דרך אכיפה מנהלית שמנוהלת במחוזות המשרד, שמטרתה להסדיר את המפגעים ולהסיר אותם. לצד זה, המשרד יכול לפעול גם במסלול אכיפה פלילי, כשהגורם המרכזי שפועל במישור זה הוא המשטרה הירוקה, ביוזמתה או ביוזמת המחוזות. 

המשרד עצמו מחולק למחוזות וכל מחוז פועל בנפרד. לפני שמחוז משית קנס, הוא בדרך כלל שולח התראה ומתנהל הליך שלם וארוך סביבה, שלפעמים מבשיל לקנס. לפי הדוח, ב-2017 ו-2018 ניתנו מעט דוחות יחסית (8 ו-5 בהתאמה) כשלאחר מכן חלה עליית מדרגה מסוימת באכיפה ואז שוב ירידה; ב-2019 ניתנו 14 התראות וב-2020, שבחציה המדינה הייתה משותקת עקב הנחיות משרד הבריאות סביב וירוס הקורונה, ניתנו 18 התראות. אך בשנים הבאות המספרים רק יורדים: 10 התראות ב-2021 ו-9 סה"כ ב-2022. גם בשנים אלה הפעילות הייתה משובשת עקב מדיניות הקורונה.

יש לציין כי הקנס – אם ניתן – פעמים רבות הושת זמן רב לאחר התראה, לפעמים גם שנים. יחד עם זאת, קיים פער גדול בין כמות ההתראות לבין כמות הקנסות: בין השנים 2017 ועד 2022 המשרד להגנת הסביבה השית 35 קנסות בלבד, מול 64 התראות. כלומר, כמחצית מההתראות לא מבשילות לקנס בשנים העוקבות.

בנוסף, החלוקה בין המחוזות אינה תואמת להיקף המתקנים המזהמים בכל מחוז. כך למשל, נכון לשנת 2024 מחוז דרום, הגדול ביותר, שמחזיק ב-75 תעשיות, השית בממוצע בין השנים 2017-2022 כמיליון שקל קנסות. מחוז צפון, השני בגודלו שכולל 34 תעשיות, השית 1.4 מיליון שקל קנסות, מחוז חיפה שמונה 28 תעשיות נכון ל-2024 השית בממוצע באותן השנים כ-600 אלף שקל קנסות בלבד, מחוז מרכז שבו פועלות 20 תעשיות נכון לשנת 2020 השית את הסכום הגבוה ביותר בממוצע – 3.7 מיליון שקל קנסות בממוצע. הסיבה לכך עשויה להיות הקנס שספג מפעל המלט נשר, בגובה של כ-6 מיליון שקלים. 

יש לציין כי באותן השנים במחוזות תל אביב וירושלים לא ניתנו עיצומים כלל, אולם פועלות במחוזות אלה תעשיות בודדות בלבד. בארגון מגמה ירוקה אף ציינו כי 54% מהקנסות מוטלים על תעשיות שחלקן בזיהום נכון לדוח המפלס האחרון הוא 42%, ואילו שאר הקנסות לפי דוח מגמה ירוקה, מוטלים על על תחבורה ומכוני רישוי, שחלקם בזיהום לפי דוח המפלס האחרון הוא 35%.

בניגוד לקנסות והתראות שניתנים על הפרת החוק, צו מנהלי הוא הדרך של המשרד להורות למפעל לתקן מפגעים כדי למנוע הפרות עתידיות. זהו אמצעי יעיל, שמאפשר אף למשרד להוסיף סעיפים שלא נכללו בהיתר הפליטה המקורי וזאת ללא צורך להמתין להיתר פליטה חדש. למרות שמדובר באמצעי אפקטיבי, המשרד להגנת הסביבה הוציא רק 31 צווים מנהליים לתעשיות בין בשנים 2017 ועד 2022. 

גם אכיפה פלילית עשוייה להיות אפקטיבית, אולם בשנים 2017 ועד 2022 נפתחו 35 תיקי חקירה נגד פעילות בתעשיות, לעומת 19 כתבי אישום שהוגשו סך הכל באותן השנים. יש לציין כי משך הזמן שלוקח לנהל חקירה הוא ארוך, ולפרקים מסתיים ללא תוצאות שמגיעות לרף הפלילי. 

הכשל הגדול מאחורי הנתונים

מקור אפשרי לכשלים שהדוח מציג נעוץ בכשלים שמצא דוח מעקב של משרד מבקר המדינה שיצא בשנת 2023 ועוסק באכיפה בתחומי הגנת הסביבה. הדוח קבע כי מאז 2003 המשרד לא השלים את תורת האכיפה. מדובר במדיניות שאינה מחייבת אך אמורה להתוות עבור גופי האכיפה את פעילותם ומטרתה לייצר "אכיפה הוגנת, שוויונית ואחידה", כך לשון המבקר. 

הנושא נמצא על סדר היום של המשרד כבר יותר מעשרים שנה וזאת למרות שלאורך הדרך מונו צוותים לעניין. זו אינה הפעם הראשונה שדוח המבקר מתייחס להיעדר תורת אכיפה סדורה, אולם במשרד להגנת הסביבה, כעת בראשות עידית סילמן ומנכלה אסף יזדי, ממשיכים להתעלם מהעניין. 

במשרד מבקר המדינה אף הזהירו כי נחיצות המסמך אף גוברת לאור השינויים הדרמטים שהמשרד הוביל במושב הכנסת האחרון בחוק אוויר נקי, שזכו לשם הרפורמה ברישוי המשולב. "חשיבות העיסוק בסוגיות יסוד אלו עולה ביתר שאת בנקודת זמן זו שבה תחום הגנת הסביבה עומד בפתחה של רפורמה רגולטורית", כתבו. "רפורמה שצפויה לשנות את תהליכי מתן ההיתרים והרישיונות הן במהות והן בתדירות, כך שחלק מהם יינתנו אחת לעשור. נמצא כי תחום האכיפה לא עבר בדיקה מחדש לצורך התאמה של האכיפה לרפורמה זו".

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר כי הוא "פועל לשיפור מערכות המידע במסגרת תוכנית הסדרה חכמה וחוק רישוי סביבתי משולב". עוד טענו, כי "המשרד פועל בנחישות לשיפור איכות האוויר ואכיפת החוק, תוך התאמה להתפתחויות טכנולוגיות והשפעות חיצוניות. לצד האכיפה, המשרד מתמקד במניעה, שיפור רגולציה, והטמעת טכנולוגיות מתקדמות במפעלים לצמצום זיהום במקור. המשרד משתמש בכלים כמו צווים מנהליים, עיצומים כספיים וחקירות".