הישג לציבור מול המונופולים: רשות הרגולציה תחויב לדווח על פגישות עם גורמים ריכוזיים 

בזכות מאבק "שקוף" ולובי 99: מונופולים וגורמים ריכוזיים לא יוכלו להפגש עם רשות הרגולציה החדשה ללא דיווח. לפני כחודשיים, חשפנו כיצד טיוטת נוהל הדיווח לרשות הרגולציה משאירה פתח לנציגי חברות גדולות לחמוק מדיווח וליהנות מחיסיון בחסות החוק. לאחרונה פורסם הנוהל הסופי ומאבק שהובלנו בשבועות האחרונים בשיתוף לובי 99, הצליח לשנות מעט את אופן הפנייה לרשות. 

רגע לפני שנצלול לעומק הביורוקרטיה, חשוב להבין שהרשות היא חלק מרפורמה שהחלה להתגבש ואושרה עוד בממשלה הקודמת. מטרתה המקורית – לפקח על הליך גיבוש התקנות ולכאורה לצמצם רגולציות מיותרות שאינן משרתות את מטרתן ולמעשה להוות עוד שלב אחרי משרדי הממשלה בביצוע רפורמות.

כשהרשות תחל לפעול באופן שוטף, כל משרד ממשלתי יחויב לנמק כל רגולציה חדשה באמצעות הליך "חקיקה חכמה" (RIA), לבחון את השפעות ההחלטה, עלותה למשק, חוקים דומים שמיושמים ברחבי העולם ואת כל החלופות האפשריות. במסגרת תפקידיה, הרשות בין היתר תחליט באמצעות תכנית שנתית איזו אסדרה קודמת היא בודקת וכן תעניק ציון על "טיב" האסדרה ואף תפרסם דוח לציבור. כמו כן, הרשות אחראית לייעץ לממשלה בנושאי רגולציה וליישב חילוקי דעות בין רגולטורים. בנקודה זו ממש, עלולים להתרחש תהליכים שחשוב שיחשפו לציבור.

ובמה דברים אמורים? לפי הניסוח המקורי, תחת הסעיף "כללים בעניין פרסום לציבור של הגורמים שבהם הסתייעה הרשות ושעמם היתה בקשר ממשי לביצוע תהליך ההתייעצות עמה", התגאו ברשות כי הם רואים חשיבות רבה בשקיפות הליכי העבודה. אלא שמתחת להצהרה, ברשות הרגלוציה שיושבת כעת תחת משרד ראש הממשלה, הוסיפו כי אם גורם כלשהו ביקש להימנע מפרסום והרשות התרשמה שיש לכך הצדקה, שמו לא יוזכר.

יתרה מזו, באותו הסעיף ממש, ברשות לכאורה מחריגים לוביסטים. כלומר לגביהם "יהיה פרסום בכל מקרה", כתבו. אלא שהם בחרו בהגדרה מצומצמת מאוד למקצוע ובכך איפשרו הלכה למעשה למנוע פרסום חלק ניכר מפעילות הלוביסטים.

למה הכוונה? ההגדרה מתייחסת רק לשדלן צד שלישי ומותירה מחוץ לרגולציה חלק גדול מאנשי המקצוע שעובדים בשירות גורמים מסחריים. כך למשל, ההגדרה אינה כוללת אחראי רגולציה בתוך מפעל למרות שהגדרת התפקיד שלו כוללת עבודת לובי. דוגמה מוכרת היא נדב פרי, שהפך מעיתונאי לסמנכ"ל רגולציה של דלק קידוחים, ועל פי החוק היבש אינו נחשב שדלן. זאת ועוד, עורכי דין ואפילו מנכ"לים לא יחויבו בדיווח גם אם הם יעסקו בעבודת לובי ישירה ויקדמו פעולות שדלנות בדיוק כמו שדלן חיצוני.

נוהל פרסום תזכירים מעין אלה, מחייב הליך שיתוף ציבור שבו כל אזרח, עמותה או בעל עניין יכולים לפרסם את עמדתם ביחס לטיוטה עוד לפני שהיא סופית. בעקבות הפרסום ב"שקוף", נשלחו מעל למאה התייחסויות לרשות הרגולציה שבה דרשו גורמים שונים לשנות את אופן ניסוח הפניה.

בין התגובות הרבות שהגיעו לרשות, גם רשות המים, החברה להגנת הטבע ועמותת "רווח נקי". "יש לטעמנו לצמצם את מרחב שיקול הדעת של הרשות בנוגע למקרים בהם היא תוכל להימנע מלפרסם את המידע אודות הגורמים עמם הייתה בקשר", כתבו ב"רווח נקי". "כך, לצד שדלנים לגביהם הרשות תהיה מחויבת בפרסום בכל מקרה, יצורפו לרשימה גם מונופולים, גורמים ריכוזיים, גורמים בעלי שליטה על תשתיות חיוניות במשק וגופים בעלי השפעה משמעותית על השוק בו הם פועלים. החריג לפרסום יחול, למעשה, רק בנוגע לעסקים קטנים ובינוניים או בעלי עניין העלולים להיות מאוימים מה גורמים הריכוזיים במשק, כמתואר לעיל".

ובחברה להגנת הטבע אף הוסיפו כי "מדובר בסעיפים שאינם ראויים כשלעצמם ועלולים לגרום לנזק סביבתי כבד", הסביר היועץ המשפטי של העמותה, עו"ד אסף בן לוי. "למשל, אין להלום מצב בו מפעל מזהם ייעץ באנונימיות לרשות האסדרה, כנגד רגולציה של המשרד להגנת הסביבה שעוסקת במניעת זיהומים, תוך שהרשות מסתירה את העובדה כי גורם בעל אינטרסים מעורב בגיבוש רגולציה שיש לה השפעה סביבתית ובריאותית מכרעת על הציבור".

לאחר שנשלחו ההערות, ברשות הרגולציה מחויבים להתייחס אליהן בהליך גיבוש ההנחיות. בימים האחרונים הופצה בין משרדי הממשלה ובעלי עיניין שונים הנוסח הסופי ולצידו הישג גדול: שינוי מסוים באופן שבו נתפסים לוביסטים. 

ברשות הבטיחו כי כל "זהותם של הפונים אליה תפורסם". וכמו בנוסח הקודם, ברשות הוסיפו כי ניתן במקרים יוצאי דופן ליהנות מהחרגה, אלא שבניגוד לטיוטה, רק יו"ר הרשות יכול לאשר מהלך כזה, ובניגוד לטיוטה, לא רק לוביסטים מוחרגים, אלא גם גורמים ריכוזיים ובעלי מונופול ובכך ההישג. 

"אנו מברכים על כך שרשות האסדרה קיבלה את המלצתנו", אמרה ל"שקוף" עו"ד זהר אלטמן-רפאל, לוביסטית ציבורית בלובי 99. לדבריה, הרשות קבעה סטנדרט שקיפות תקדימי "שקובע שזהות כלל הגורמים שעמם הרשות מתייעצת או מסתייעת בנוגע לאסדרה כזו או אחרת – תפורסם באופן יזום, וללא שיהיה צורך להגיש בקשות ועתירות חופש מידע", הסבירה. 

הפרצה הפתוחה

אלא שחשוב לומר, ברשות ביטלו את החובה לפרסם את תמצית הפגישות הגלויות שהתקיימו וכן אזכור כללי של פגישה שנהנית מחיסיון. אך מעל לכל אלה, ההגדרה "לוביסט", נותרה פרוצה והשאירה את הרשות ובעיקר את הציבור חשופים לתנועה של בעלי אינטרסים. 

"אנו מצפים מרשות האסדרה לצמצם את השימוש בהחרגה הזו", הוסיפה אלטמן-רפאל. "כמו כן, כשההנחיות ייפתחו מחדש לדיון בעוד 18 חודשים, נפעל כדי להשיב את הסעיף שקובע שלא רק זהות הגורמים תפורסם, אלא גם תמצית של תוכן הדברים", הוסיפה.

ומי יכול ליהנות מהפירצה? למשל מכוני מחקר. הם אינם נמנים על ההגדרה של שתדלנים ואינם מחויבים בפרסום. אלא שמכוני מחקר אינם בהכרח רק מוסדות אקדמים, אלא גם מכונים פרטיים עם מדיניות פוליטית ועבודה מכוונת לשינוי רגולציה. מי למשל? פורום קהלת. 

אלא שבדוגמה הזו פורום קהלת הם רק סימפטום לבעיה רחבה. הפעילות שלהם לאורך השנים האחרונות והמעורבות בפוליטיקה הישראלית והנדסת החוקים וקווי המדיניות שהם מובילים, הדגימה את האופן הלקוי שבו ניתן להשפיע באופן דרמטי על המדיניות גם ללא ההגדרה "שתדלן". כך למשל, גורמים מסחריים יכולים להקים מעין שדולות מחקר שיקדמו את האינטרסים של החברה ויהנו מחיסיון כי הם גוף נפרד. מי עוד הצליח לחמוק? חברות מזהמות. למשל, סמנכ"ל בכיר במפעל המלט "נשר" שאינו מוגדר כמונופול, יכול לבקש חיסיון, או אפילו חברה פרטית שמפעילה תחנת כוח.

אלא שגם אלה לא סופיים. בעוד כ-18 חודשים, לדרישת לובי 99, ההנחיות יפתחו למשוב חוזר וניתן יהיה מחדש לבחון, להתערב ואף להשפיע על האופן שבו רשות הרגולציה תעצב את חיינו.