תופעת "הדלת המסתובבת": שומרי-הסף מתרשלים, והכלי למניעת שחיתות הופך לאקט התנדבותי

 96% מבקשות רגולטורים לקצר את תקופת הצינון שלהם נענו על ידי ועדת ההיתרים בחיוב – כך עולה ממחקרו של ד"ר רועי שפירא משנת 2020 שבדק 268 החלטות של ועדת ההיתרים. במילים אחרות, לאחר שהמחוקק חשב שיש בעיה ויצר את כלי הצינון, בפועל ועדת ההיתרים מרוקנת אותו מתוכן. החלטנו לבדוק לעומק החלטות עדכניות של ועדות היתרים – רצה הגורל וההחלטה הראשונה שהתגלגלה לידנו הייתה מורכבת במיוחד, בקשת הממונה לשעבר על הנפט, גיא סמט, שבעודנו כותבים את הביקורת על החלטת ועדת ההיתרים, דווחנו כי הבקשה התייתרה לבסוף כיוון שסמט החליט שלא לעבור למגזר הפרטי ולהתמנות למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה.

הוועדה החליטה לקצר את תקופת הצינון של סמט בלי לבדוק את הפרטים, שתחקיר "שקוף" העלה בקלות. בשיחה עם המנכ"ל הנכנס סמט, התגלה כי קיימים פרטים נוספים שהוועדה כלל ביקשה ולא הובאו לידיעתה. חרף זאת, קיצרה את הצינון שלו באופן כמעט אוטומטי בחצי שנה.

אז מה הבעיה שלנו עם "הדלת המסתובבת"?

רגולטורים בכירים מסוגו של סמט, שכיהן בתפקיד הממונה על הנפט, הם מועמדים נחשקים בעיני גופים מסחריים רבים. מדובר באדם בכיר המצוי עשרות שנים בצמתי קבלת החלטות חשובים בשירות הציבורי, מכיר את כל הנהלים, האישים, ההחלטות, ואת הרגולציה והמדיניות שלעיתים הוא עצמו סייע בעיצובה. גיוסו לשירותך יהווה ברוב המקרים יתרון משמעותי לקידום אינטרסים שלך באמצעות כישוריו וקשריו. 

לתאגידי ענק קיים כלי השפעה חזק על פקידות ציבורית – אופק הקריירה שלהם והשכר המפתה שהם מציעים. השכר בשירות הציבור בתחומים מסוימים נמוך ביחס לשכר שאותו גורם יכול היה לקבל במגזר הפרטי. הסכנה עבורנו היא שהתאגידים ישתמשו בכלי העוצמתי הזה כדי לחזר אחר פקידי הציבור, ולפתות אותם להתחיל לפעול עבורם מאחורי הקלעים תמורת משרה נחשקת, תופעה המכונה במחקר האקדמי כ"שבי רגולטורי". 

מסיבה זו, מול עוצמת התאגידים המחוקק יצר כלי אחד המנסה להעניק מענה לאפשרות פגיעה באינטרסים הציבוריים – כלי חובת הצינון. אבל כשזה נוגע להגנה על האינטרס הציבורי – מתברר שיד אחת נותנת, ויד אחת לוקחת חזרה. 

הביקורת על החלטת ועדת ההיתרים – בטרם שוחחנו עם סמט 

גיא סמט הועסק 22 שנה בשירות המדינה וכיהן בתפקידים שונים במשרד להגנת הסביבה. בינואר 2021 החל לכהן כממונה על הנפט ומנהל מינהל אוצרות טבע במשרד האנרגיה. פחות משנתיים ממינויו לתפקיד, בסוף אוגוסט 2022 ביקש סמט לסיים תפקידו, לטענתו בשל "תחושת מיצוי", ויצא לחופשת פרישה של שלושה חודשים עד סוף דצמבר. 

סמט משתייך למה שמוגדר בשירות הציבורי כדרג בכיר א', הגדרה הגוררת חובת צינון של 12 חודשים בטרם יוכל לעבור לעבוד בגוף עליו פיקח בעבר במסגרת תפקידיו. לכאורה, הצינון של סמט אמור היה להסתיים לא לפני תחילת ספטמבר 2023, אך סמט ביקש קיצור של לא פחות מתשעה חודשים בצינון, כך שיוכל לעבוד מיד בסיום חופשת הפרישה. ועדת ההיתרים שדנה בבקשה החליטה על קיצור תקופת הצינון בחצי שנה. החברה המסחרית היא Global environmental solution, חברה העוסקת בהקמת וטיפול במתקני שפכים, התפלה, פסולת וסחר בכימיקלים.

הבעיה העיקרית בהחלטת ועדת ההיתרים לקצר את תקופת הצינון של סמט הייתה העובדה שבמאי 2022, במסגרת תפקידו, סמט לקח חלק בהחלטת בקשת חברת פי.אס.פי השקעות, להעביר זכויות במתקן ייצור אנרגיה לקרן ג'נרשיין בע"מ, שהיא למעשה חברת האם של החברה אליה סמט ביקש לעבור. שווי האינטרס הכלכלי שסמט הצביע לגביו במסגרת תפקידו כנציג שרת האנרגיה במליאת החשמל, עמד על כ-225 מיליון שקל. החברה נהנתה מהחלטה שסמט היה חלק ממי שקיבלו אותה. חברי הוועדה התייחסו להצבעה במליאת החשמל, אולם הפחיתו בחשיבות האירוע, כשטיעוניהם להקלה מתמקדים בכך שההחלטה במליאה התקבלה פה אחד ולפי המלצת הדרג המקצועי, וגם כיוון שלדברי סמט הצעת העבודה התקבלה אחרי שהודיע על סיום עבודתו.

אלא שטיעוני הוועדה שבחנה את קיצור הצינון היו בעייתיים. ראשית, מה הקשר בין תוצאות הצבעה ובין עובדת הימצאות אדם בניגוד עניינים וממשק עם אינטרסים כלכליים כבדים של חברה מסוימת? מבדיקת "שקוף" עולה שרוב מוחלט של החלטות מליאת החשמל מתקבלות פה אחד ולא מדובר בפרט חריג המהווה נתון רלוונטי להקלה. שנית, הטיעון שההחלטה התקבלה לפי המלצות הדרג המקצועי מוזר, לכל הפחות. הטיעון מקפל בתוכו אמירה שאולי אין צורך בחברי מליאת החשמל, האמורים להוות "חותמת גומי" להמלצות הגורמים המקצועיים.

כאן המקום להצביע על העובדה שגם אותם גורמים מקצועיים עשויים לעבור בשלב כלשהו ב"דלת מסתובבת" לסקטור הפרטי. הטיעון האחרון הוא הצהרת העובד כי הצעת העבודה הגיעה אחרי הפרישה. הוועדה איננה גוף חוקר ועל כן עליה לצאת מנקודת ההנחה המהווה תשתית לחוק כולו – הנחה שגורמים מסחריים פונים לעובדים עוד במהלך עבודתם בשירות הציבור, ושאין כל יכולת לדעת על כך, לכן נקבעה תקופת הצינון. 

סמט: "אחרי שני מכרזים, הבנתי שהגיע זמני"

בשיחה עם "שקוף" סמט טוען שאחרי יותר מ-22 שנים בשירות הציבורי הוא רצה להמשיך לשרת את הציבור אבל מועמדותו למספר תפקידים נדחתה. "הייתי מועמד לראשות החברות, לא זכיתי. הגשתי מועמדות לראשות המים, לא זכיתי. הבנתי שאני כנראה לא אהיה מנהל בכיר בשירות הממשלתי, ושהגיע הזמן שלי ללכת למגזר הפרטי", סיפר בשיחה. לטענתו, במאי 2022 הוא נכנס ללשכת המנכ"ל כדי להתפטר מיידית מתפקידו, אולם התבקש על ידי המנכ"ל "לעשות טובה" ולהישאר פרק זמן נוסף בתפקיד, כיוון שבפתח נמצא פרויקט חיבור אסדת כריש. המנכ"ל היה מעוניין שישאר עד סוף השנה, וסמט השיב שהוא מוכן עד ה-1 בספטמבר. 

"בספטמבר אני פורש. לא מצלצל לאף אחד בתעשייה. לא יקום מישהו שיגיד שהתקשרתי אליו וביקשתי ממנו ראיון או פגישה. מסתובב עם הכלב ביחד, חיים סבבה במושב", הוא מתאר. ואז לטענתו קיבל את הצעת העבודה המדוברת והתחיל תהליך מול ועדת ההיתרים. "כל קודמיי, הממונים על הנפט, עברו לעבוד עבור יחידות אחרות. אני לא עשיתי את זה. לא הלכתי לשוק האנרגיה, לא הלכתי לגז, לנפט, לתשובה, לדלק, לשברון, לא נפגשתי, לא דיברתי, לא רציתי", טוען סמט. החברה שעמד לעבור אליה עוסקת כאמור בהקמת וטיפול במתקני שפכים, התפלה, פסולת וסחר בכימיקלים. 

הגרסה של סמט: "אין יותר טכני מזה"

טענתו של סמט היא שהוא ביקש בכלל לפרוש ממליאת חשמל כשנכנס ללשכת המנכ"ל כדי להתפטר, אי-אז במאי, והובטח לו שיותר לו לפרוש מהמליאה. אולם לא עמדו בהבטחה והוא נאלץ להישאר שם עד תחילת אוגוסט, לכן היה באותה ישיבה מדוברת. "מגיעה אותה החלטה, שאפשר להגיד 'החלטה של מיליארדים', אבל למעשה מדובר בהעברת בעלות", הוא טוען. "אני לא מכיר צעד יותר טכני מהדבר הזה. אפשר להגיד שהיה לו שיקול דעת, היה מתנגד וכו'. אבל זה צעד טכני. מישהו רכש זכויות ממישהו פרטי, ומאחר ויש כאן רגולציה רחבה אז רוצים לראות שהזכויות עומדות בכללים. מקובל עלי, אז אני אומר בסדר". 

במקרה זה ניתן להבין את נקודת המבט של סמט אבל ניתן גם לחלוק על פרשנותו המסווגת את ההצבעה כאירוע "טכני בלבד". בניגודי עניינים אין דבר כזה "החלטה טכנית", שבגין היותה כזו איננה מהווה ניגוד עניינים. חלק ניכר מההחלטות המהוות ניגוד עניינים הן החלטות טכניות, החלטות "אפורות" בעלות משמעות כלכלית אדירה לגורמים המסחריים. 

סמט מוסיף כי למרות שלא עבד ולו יום אחד בחברה המסחרית אליה עמד לעבור, ולמרות חוות הדעת של הייעוץ המשפטי במשרד להגנת הסביבה שפטר אותו מהצורך להכניס את החברה להסכם ניגוד העניינים, הוא ביקש באופן וולונטרי להכניס אותה להסכם. פרסום ההסכם מוכיח את אמיתות דבריו, ובהחלט ראוי לציין לחיוב את עמדתו בסוגיה זו. כנראה שהחוק במקרה זה שגוי, ובמקום בו החוק שגוי והייעוץ המשפטי פועל על פיו, ראוי שאנשים אחראיים "ייקחו את החוק לידיים" במובן החיובי של ההגדרה, כפי שעשה סמט.

כל הטענות הללו של סמט רק מדגישות את אוזלת היד של הוועדה. אם אין בידיה אמצעים לבדוק כל מקרה לגופו – שלא תאשר קיצורים כלל ולא להפך – קיצורים גורפים. הדרישה להחיל על העוברים ב"דלת המסתובבת" תקופות צינון מלאות, כנדרש בחוק, אמורה להיות מובנת ולהיחשב ל"זרם המרכזי" ולא לדבר מה קיצוני. ועדות היתרים צריכות לאשר קיצור תקופות צינון במקרים נדירים בלבד, כשיש עילה מוצדקת המוכחת בסבירות גבוהה. 

בנוסף, אין זה מתפקידן של ועדות היתרים לאזן בין חוק חופש העיסוק ובין השמירה על האינטרס הציבורי, כיוון שאת זה עשה כבר המחוקק, ואחריו גם היועץ המשפטי שבנה מדרוג של הצינון לפי דרגת העובד, ובכך הפחית משמעותית את הצינון לדרגים הנמוכים. תפקיד ועדות ההיתרים הוא לבדוק אם מדובר במקרה קיצון שלאורו ניתן, באופן חריג, להיעתר לבקשת הקיצור של העובד. כל מה שנעשה מעבר לזה הוא פשוט בבחינת לקחת את החוק לידיים, ולא במובן הטוב של המושג.