מוועדות מקצועיות ועד הסכמה רחבה בפרלמנט: איך ממנים שופטים בעולם המערבי?

במרכז הביקורת על המהפכה המשפטית של הקואליציה, עומד המהלך לשינוי הרכב הוועדה למינוי שופטים. בניגוד למצב כיום, יו"ר ועדת החוקה שמחה רוטמן ושר המשפטים יריב לוין, מעוניינים לתת לקואליציה רוב מובנה בוועדה, כך שהפוליטיקאים ישלטו במינויים. 

השבוע הגיש מרכז המחקר והמידע של הכנסת סקירה בין-לאומית בנוגע לדרכי הבחירה והמינוי של שופטים, לבקשת היו"ר רוטמן. הסקירה התייחסה להליך מינוי שופטים לבתי משפט חוקתיים, שמחזיקים בסמכות לפסול חוקים, או לבתי משפט עליונים עם סמכות דומה – כמו בישראל. היא נערכה מול מדינות דמורקטיות במערב: ארצות הברית, אוסטרליה, קנדה, איטליה, אירלנד, בריטניה, גרמניה, נורבגיה, ספרד, פורטוגל, צרפת, ושבדיה. 

במרבית המדינות שנבדקו, קיימים מנגנוני איזון שונים שנועדו להבטיח כי מינוי השופטים ייעשה בהסכמה רחבה של נבחרי הציבור, ובמקרים לא מעטים גם במעורבות של הגורמים המקצועיים. ברוב המדינות שמתבססות על מנהגי שלטון של מאות שנים, המגמה היא בכיוון של הגברת המעורבות של גורמים מקצועיים במינוי השופטים. בחלק לא מבוטל מהמדינות שהוזכרו, הוועדות המייעצות המקצועיות הוקמו בעשרים השנים האחרונות.

מה המצב בישראל?

לפני הכול – איך זה עובד פה אצלנו? בישראל ההסדר הנוכחי נחקק בשנת 1953 וכמעט ולא השתנה מאז. לפי ההסדר, הוועדה מונה תשעה חברים, כששלושה מתוכם מייצגים את הרשות השופטת (נשיא בית המשפט העליון ושני שופטים נוספים שהוא ממנה), שניים מייצגים את לשכת עורכי הדין, שניים את הרשות המחוקקת (הנוהג הוא ח"כ אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה), ושניים מייצגים את הרשות המבצעת: שר המשפטים ושר נוסף. 

הרוב שנדרש לבחירת מינוי שופט עליון הוא שבעה מתוך תשעה. כך במצב הנוכחי נשמר וטו הדדי גם לנציגי בית המשפט העליון וגם לנציגי הממשלה (שני שרים וח"כ מהקואליציה). כלומר, אם השלושה יחליטו יחד ליצור "בלוק חוסם", יתר חברי הוועדה, שישה במספר, לא יוכלו להשלים את המינוי. המטרה היא להסכמה רחבה בין חברי הוועדה.

בהצעה של רוטמן מוצע לערוך שינויים משמעותיים בהרכב הוועדה הבוחרת את השופטים לכל הערכאות. אמנם אין שינוי במספר חברי הוועדה, אך כן חל שינוי ביחסי הכוחות שבין הרשויות שהם מייצגים. רוטמן מבטל את נציגות לשכת עורכי הדין ובמקומם מכניס ח"כ מהקואליציה ושר בממשלה (עוד שני נציגים לשלטון), ובמקום שהשופטים הנציגים ייבחרו על ידי נשיא בית המשפט העליון, שניים מתוך שלושה מהם ייבחרו על ידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון.

כלומר, חמישה מתוך תשעה נציגים יהיו נציגים של הרשות המבצעת ושניים נוספים יהיו נציגים שהרשות המבצעת מינתה (באמצעות שר המשפטים). במילים אחרות, לא יהיה כל צורך להגיע להסכמות, לרשות השופטת לא יהיה וטו – ואם המהלך יושלם השלטון ימנה שופטים כרצונו. 

חשש ממכונת ג'ובים

בהשוואה למדינות העולם, המאפיין החריג הראשון במהלך שהקואליציה מתכננת, הוא המינויים הפוליטיים בבתי משפט השלום והמחוזי, שלפעילותם אין קשר לביקורת שיפוטית על חקיקה. במדינות רבות בעולם ישנו מנגנון מינויים פוליטיים בבתי משפט חוקתיים או עליונים – כלומר כאלה שעוסקים בביקורת שיפוטית על חקיקה – אך לא ביתר בתי המשפט, שעוסקים בענייני היומיום של האזרחים, כמו תביעות פליליות, נזיקין ועוד.  

שיטת הבחירה של שופטים במדינות המוזכרות לבתי המשפט הללו, היא מקצועית ונבחנת על בסיס כישורים. פוליטיזציה במינויים אלו עלולה ליצור "מכונת ג'ובים" לבתי משפט השלום והמחוזי, שעלולה לפגוע בשירות לציבור בלי קשר ליחסים בין הרשות השופטת למבצעת או להתערבות בג"ץ בחקיקה. 

לעומת זאת, מינוי שופטים לבתי משפט חוקתיים מתבצע ברוב המדינות על ידי גורמים פוליטיים בהגדרתם ולא רק מקצועיים. לעיתים קרובות, ועדה הממנה שופטים לבית משפט חוקתי תורכב לא רק משופטים בעלי קריירה שיפוטית, אלא גם מעורכי דין מוערכים, אנשי אקדמיה, או אנשים שכיהנו בתפקידים ציבוריים עתירי ניסיון. כלומר, ניתן ביטוי לפן הפוליטי-ייצוגי בניגוד לשופטים של ערכאות נמוכות יותר.

נדמה שמתוך ההכרה שמדובר במינויים בעלי מאפיינים פוליטיים, הרציונל המנחה את רוב המדינות בבחירת השופטים הוא יצירת מנגנון שיבטיח שאף קבוצה לא תשלוט בהליך הבחירה ובתוצאתו לטובתה. לפיכך, מושקעים מאמצים שונים במציאת הדרך להרכב מאוזן לבית המשפט החוקתי.

ברחבי הגלובוס: מניסיון איזון ועד פוליטיזציה מוחלטת

מדינות רבות בנו מנגנון מורכב שמערב כמה רשויות בהליך בחירת השופטים לבית המשפט החוקתי או העליון, ודורש הסכמה רחבה. למשל, באיטליה שליש נבחרים בידי שלושת הטריבונליים השיפוטיים העליונים, שליש בידי נשיא המדינה, ושליש בידי שני בתי הפרלמנט. מלבד זאת, קיימת דרישה של רוב מיוחס בבחירת שופטים, כך שבכל אחד מבתי הפרלמנט שבו נערכת הצבעה יידרש רוב של שני שליש מהמצביעים בשלושת סבבי ההצבעה הראשונים ושל שלוש חמישיות בסבבי ההצבעה הבאים אם בראשונים לא הושג הרוב הדרוש. מטרתו של הרוב המיוחס היא להבטיח שגם למפלגות האופוזיציה תהיה השפעה על הבחירה ושמועמדים שנבחרים בדרך זו יזכו לתמיכה רחבה של חלקים שונים בקשת הפוליטית.

בספרד, מתוך 12 שופטים, נבחרים שניים בידי הממשלה, ושניים בידי המועצה הכללית של הרשות השופטת. שמונה הנותרים נבחרים בידי הרשות המחוקקת שמחולקת לשני בתי פרלמנט (קונגרס וסנאט) שבוחרים ארבעה שופטים כל אחד. על מנת שגם למפלגות האופוזיציה תהיה השפעה על בחירת המועמדים, בכל אחד מבתי הפרלמנט נדרש רוב מיוחס בשני בתי הפרלמנט של שלושה מתוך חמישה מכלל חברי הבית. 

בצרפת שליש מהשופטים נבחרים בידי הנשיא ושני שליש בידי הרשות המחוקקת. נציגי הרשות המחוקקת מחולקים לשני גופים נפרדים – שליש מהשופטים נבחרים בידי נשיא האסיפה הלאומית ושליש בידי נשיא הסנאט. בנוסף, צרפת מקיימת רוב מיוחס בהליך הבחירה, כך שלאחר בחירת המועמדים, יבואו המינויים לאישורה של ועדה בפרלמנט הרלוונטי, אותה ועדה תוכל לדחות את המינוי ברוב קולות של שלושה מתוך חמישה. 

בפורטוגל, עשרה מתוך 13 שופטים נבחרים בידי הפרלמנט, ברוב מיוחס של שני שליש מהנוכחים בהצבעה, ועשרת השופטים בוחרים את שלושת השופטים הנוספים.

בגרמניה הרשות המחוקקת בוחרת את השופטים, כאשר הרשות המחוקקת מורכבת משני בתי פרלמנט וכל אחד בוחר מחצית מהשופטים. עם זאת גם בגרמניה נדרש רוב מיוחס של שני שליש מהקולות בכל אחד בתי הפרלמנט, המחייב תמיכה גם של קולות אופוזיציונריים. ההסתמכות על שני בתי פרלמנט מגבירה את הייצוג של חלק נרחב יותר מהאזרחים ומהווה מנגון נוסף לביזור הכוח והסמכות שנמצא בידי הרוב.

בשתי מדינות המבנה אינו מחייב איזונים ובלמים – אלא שהמינוי נמצא בידי השלטון. בארצות הברית המועמדים לשפיטה לכל הערכאות מוצעים על ידי הנשיא, והמינוי כפוף לאישור הסנאט. אם הסנאט בשליטת המפלגה היריבה, מינוי השופטים יחייב קונצנזוס בין שתי המפלגות. אולם כאשר מפלגתו של הנשיא שולטת בסנאט, מטבע הדברים שהקונצנזוס לא יתקיים, ובאופן מהותי יהיה מדובר במינוי בהסכמה של גוף אחד – כלומר שליטה מלאה של השלטון במינוי. 

גם באוסטרליה ההליך בפועל נתון להחלטת הממשלה הפדרלית, בו שר המשפטים מתייעץ עם מספר גורמים מקצועיים, ביניהם שופטים בכירים ולאחר מכן ממליץ לממשלה על המינוי.

מקנדה ועד אירלנד: מינוי ועדה מייעצת 

בקנדה, נקבע נוהל ממשלתי, ולפיו המינוי בידי ראש הממשלה נעשה על בסיס המלצה בלתי מחייבת של מועצה מייעצת ייעודית עצמאית, בת שמונה חברים, שיש בה רוב לגורמים שאינם קשורים לרשות המבצעת. שלושה ממונים על ידי שר המשפטים, שלושה מחברי הוועדה שייכים ללשכת עורכי הדין, שופט בדימוס שממונה על ידי מועצת השופטים הקנדית, ומשפטן שממונה על ידי מועצת הדיקנים המשפטיים של קנדה. ההמלצות אינן מחייבות אולם ברירת המחדל היא לבחור מישהו מהרשימה.

הליך דומה קיים גם בנורבגיה, שם יש ועדה למינוי שופטים שחבריה נבחרים בידי הממשלה. הרכב הוועדה כולל שלושה שופטים (מבית המשפט העליון, מבית המשפט לערעורים או בתי המשפט המחוזיים), שני עורכי דין – מהמגזר הפרטי ומהמגזר הציבורי, ושני חברי ועדה שאינם משפטנים. 

הוועדה הנורדית מגישה את המלצותיה למשרד המשפטים וכן מוגשת חוות דעת של נשיא העליון על המועמדים. לאחר בדיקה כללית מועברות כל ההמלצות ממשרד המשפטים לממשלה אשר ממנה בפועל את המועמד שנבחר. המלצות הוועדה אינן מחייבות – עם זאת, מאז הרפורמה שנעשתה בהליך בשנת 2002 נמצא (לפי דוח משנת 2018) שכל המועמדים שהתמנו לעליון היו מבין המועמדים שעליהם המליצה הוועדה.

באירלנד, המינויים באופן פורמלי נעשים על ידי הנשיא, על פי עצת הממשלה, ולפי המלצה של ועדה מייעצת סטטוטורית. המלצת הועדה אינה מחייבת את הממשלה והיא רשאית לבחור במועמדים אחרים מאלו שהמועצה המליצה עליהם. 

בשבדיה קיימת ועדה ממלכתית מייעצת שממליצה על מועמדים לממשלה. בוועדה תשעה חברים: חמישה שופטים מכהנים, נציג מלשכת עורכי הדין של שבדיה, משפטן מקצועי, (את כל השבעה ממנה הממשלה, כאשר לגבי השופטים נעשים בהמלצת בתי המשפט) ושני נציגי ציבור שממונים בידי הפרלמנט. 

בבריטניה על הליך הבחירה של השופטים לוועדה ממונה שר המשפטים שמכנס ועדת בחירה עצמאית המונה 5 חברים לפחות: נשיא בית משפט עליון, שופט בכיר שאינו מבית המשפט העליון, חבר מוועדת מינויים לתפקידים שיפוטיים של ויילס ואנגליה, חבר מוועדת המינויים לתפקידים שיפוטיים של סקוטלנד, וחבר מוועדת המינויים לתפקידים שיפוטיים של צפון אירלנד. 

ועדת הבחירה מחויבת להיוועץ במספר גורמים מקצועיים לפני שתגבש את המלצותיה, בהם שופטים בכירים. הוועדה תעביר לשר המשפטים את המלצתה לגבי מינוי מועמד ואם הוא יידחה אותה, תמליץ על מועמד שני ושלישי. באחד מהשלושה יחויב השר לבחור ולכן המלצת הוועדה במידה רבה מחייבת.