מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מצא דרך מתוחכמת לרכך את דוחות הביקורת

| כתב אורח* | 

לפני מספר חודשים פרסם מבקר המדינה את הדוח הראשון שלו, ובו פרק על המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל. קריאה מדוקדקת ומעמיקה מראה השפעה של "יד נעלמה" בדוח – שמעקרת את הביקורת מתוכן. בסקירה קצרה אראה כיצד אנגלמן השפיע על הדוח שפרסם משרדו באמצעות "ריכוך אגרסיבי" של המסקנות וההמלצות.

חשוב לציין כי לאחרונה הודיע מבקר המדינה על עריכת ביקורת בנושא התמודדות עם משבר הקורונה. קשה להפריז בחשיבות הבדיקה ובהשפעתה הפוטנציאלית על הממשלה ואין לי ספק שעובדי משרד המבקר יבצעו את עבודתם במקצועיות, אך האם מבקר המדינה יתערב במסקנות ובהמלצות ו"ירכך" אותן? לפי התנהלותו עד כה, יש סיבה טובה מאוד לדאגה.

החלק הכי נקרא – הופך למכובס

כל דוח ביקורת מורכב בצורה הבאה: רקע נורמטיבי – ממצאים – מסקנות והמלצות.

דוח מתחיל ברקע כללי על מנת שהקורא יבין במה מדובר ולאחר מכן מגיע תורו של "רקע נורמטיבי". מדובר בתשתית שעליה מבססים את הביקורת – חוקים, תקנות, פסיקה, הוראות היועץ המשפטי לממשלה, הוראות החשב הכללי וכדומה. המנה העיקרית היא כמובן הממצאים: תוצאות ההשוואה בין הרצוי, למה שנמצא בפועל –  המצוי.
עוד ב"שקוף" על מבקר המדינה:

• תחקיר "שקוף": כל מה שרציתם לדעת על המבקר
• פרויקט חג: מפרקים את הדוח למילים פשוטות
• חשיפה ראשונה: הוצאות משרד מבקר המדינה

הקינוח מכיל המלצות ומסקנות. זה החלק בו המבקר ממליץ על דרכים לתיקון, ובמידה שנמצאו חריגות מטוהר מידות או ממצאים חמורים במיוחד, מציין אותם בבירור. חלק זה מודגש וממוסגר בצורה מונגשת, ואליו לרוב מתייחסים עיתונאים ועיתונאיות וקוראים אחרים המעוניינים להבין בתמצות מהי השורה התחתונה של כל ביקורת. 

אז מה קרה בדוח המבקר בנושא המשרד לפיתוח הנגב והגליל? נראה, כי יש פער שקשה מאוד להסביר בין חומרת הממצאים אותם מצא המבקר ובין המסקנות וההמלצות.

דוגמה ראשונה: כך הביקורת התעלמה מהתאמת מועמד למכרז

קחו לדוגמה את המכרז לבחירת מנכ"ל הרשות לפיתוח הנגב. באחד המקרים, לפי המבקר, התבקש המועמד להבהיר את היקף הכספים אותם ניהל טרם הגשת המועמדות. המועמד, משה מור יוסף, סיפק מכתב מעורפל למדי לפיו הוא "השתתף בפורום המנהלים של החברה העירונית", שמנהל כ-188 מיליון ש"ח בשנה, ולפיכך, ניתן לו ניקוד מקסימלי בפרמטר. 

הטענה הזו דומה לכך שהשתתפתם בדיון בחברה בה אתם עובדים וטענתם שאתם מנהלים את תקציב כל החברה. אך הוועדה הסתפקה בהבהרה ואישרה את מועמדותו מבלי לבצע בירור נוסף. מור יוסף מכהן עד היום בתפקיד מנכ"ל הרשות.

עובדי משרד המבקר מצאו שמור יוסף, מנהל המתנ"ס לא באמת היה חלק מפורום המנהלים של החברה העירונית, שמנהל גם גנים, מוזיאונים, אירועי תרבות וכו'. הוא השתתף לכל היותר בפורום הניהול של המתנ"סים, שניהל היקף כספי זעום לעומת מה שהצהיר. 

ואז מגיע פרק המסקנות – החלק שבתקשורת אוהבים לצטט:

"ממצאי הביקורת בכל הנוגע לתהליך בחירת המנכ"ל, מחדדים את הצורך שמועצת הרשות לפיתוח הנגב תקבע מראש אמות מידה נהירות לניקוד מועמדים לתפקיד מנכ"ל הרשות, ובאופן ברור שלא יותיר ספק כלשהו. כמו כן, עליה לבחון אילו מסמכים מאמתים על המועמדים להמציא עם הגשת מועמדותם…"

תפרו מכרז למידות האדם – והמסקנה? אין אמות מידה בהירות. אין אמירה נורמטיבית על כך שהמכרז התנהל בצורה לא תקינה, גם לא אמירה על טוהר המידות. ככה, גבירותי ורבותיי, ממסמסים ממצאים.

איך היה צריך לכתוב את המסקנה?

במקום לרכך, מבקר צריך לשקף את הממצאים במסקנותיו. דוגמה לדרך טובה להבהיר לציבור ולקוראי הדוח מה קרה היא כזו: 

"מהליך מינוי מנכ"ל הרשות לפיתוח הנגב עולה כי ועדת הבחינה לא בדקה באופן הנדרש את עמידת המועמד בתנאי הסף, והכשירה את מועמדותו ללא כל בדיקה מעמיקה. יתרה מכך, בדיקת הביקורת העלתה כי האדם שמונה ניהל סכום של כ-3.9 מיליון ש"ח בלבד, וכתוצאה מכך כלל לא עמד בתנאי הסף לתפקיד".

המבקר רואה בחומרה שהוועדה לא בדקה את המינוי כיאות, והביאה לבחירת מועמד שלא עומד בתנאי הסף למשרה, וכך פגעה בעקרונות מינהל תקין ובעיקרון השוויון".

יודגש, כי זה לא נוסח שהמצאתי בעצמי, הוא משקף נוסחים של מבקרי המדינה הקודמים.

דוגמה שנייה: ככה תופרים מכרז, ואז תופרים את הביקורת

באותו פרק מתאר המבקר גם את הליך המינוי למשרה "ראש אגף ארגון, משאבים ומינהל בכיר משאבי אנוש" במשרד הנגב והגליל.

לאחר שהמשרה התפנתה ביולי 2014, ביקשה מנכ"לית המשרד לפיתוח הנגב והגליל, סיגל שאלתיאל-הלוי, למנות את הקב"ט לתפקיד נוסף מבלי לפרסם מכרז. נציבות שירות המדינה לא אישרה את המהלך, אך אמרה שאפשר להטיל על העובד תפקידים "נוסף על תפקידו", כלומר ללא מינוי רשמי.

כך במשך שלוש שנים מילא הקב"ט את תפקיד "ראש אגף ארגון משאבים ומינהל בכיר". רק במהלך 2016 יצא מכרז חיצוני למשרת סמנכ"ל בכיר להון אנושי ומינהל במשרד, משרה חדשה שבפועל מחליפה את משרת ראש אגף ארגון משאבים.

כמובן שהקב"ט ניגש גם אליה. אך יש בעיה. בפרסום משרה חיצונית מעורב גם מכון מיון חיצוני, שקובע "קו חתך" למועמדים לפי תוצאות מבחנים פסיכוטכניים. מבחנים שאותם הקב"ט, מוכשר ככל שיהיה, לא עבר, ולפיכך לא יכול להתקדם הלאה במיון.

הקב"ט לא ויתר והגיש ערעור. לאחר עשרה חודשים התקיים מבחן הערעור. האם הייתם מחכים עשרה חודשים לתשובה במכרז שנמרח? סביר שלא והייתם ממשיכים הלאה. ואכן במהלך הזמן הזה, הסירו שאר המועמדים את מועמדותם. וראו איזה פלא – הקב"ט פתאום כן עמד בקו החתך, ועבר שלב.

הוא הגיע לשלב הסופי, ועדת הבחינה, וזכה בתפקיד. יצויין כי בעת קבלתו את המינוי שלתיאל-הלוי כבר לא שימשה כמנכ"לית המשרד.

למרות ההתנהלות השערורייתית של מנכ"לית המשרד, המבקר בחר לנקוט גם פה בלשון מרוככת: "התארכות בחינת השגה של אחד המועמדים גרמה לפרישתם של כמה מועמדים. על נש"ם לבחון את הליך המכרז ולהפיק לקחים בכל הנוגע להגשת השגות ומשך הטיפול בהן בדרך שתייעל את ההליך ותמנע פרישת מועמדים באמצע ההליך המכרזי".

זהו. לא מתוארת התמונה הכוללת שמראה את הממצאים, אלא רק הערות כלליות כדוגמת: "על נש"ם לבחון את התהליך…" בלי שום הערה על כך שנפגם ההליך המכרזי, בלי הערה על כך שבפועל עקפו את המכרז הפומבי בשיטתיות ובלי הערות על טוהר המידות. ככה, גבירותי ורבותיי, ממסמסים ממצאים.

איך היה צריך לכתוב את המסקנה?

הנה נוסח מוצע של המסקנות וההמלצות, שמתבסס גם הפעם על כתיבתם של מבקרי מדינה קודמים:
"הליך מינוי הקב"ט לתפקיד סמנכ"ל למינהל ומשאבי אנוש במשרד מעלה חשש, כי הליך מינוי הקב"ט, בתחילה למשרת ראש אגף משאבי אנוש ולאחר מכן לסמנכ"ל למינהל, אינו תקין, ובוצע בניגוד לחוק שירות המדינה מינויים, ובצורה שעוקפת את חובת המכרז הפומבי.

"מדובר בפגיעה חמורה בעקרונות מינהל תקין, באמון הציבור בשירות הציבורי בכלל ובמינויים בשירות הציבורי בפרט. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הליך המינוי למשרה רמת דרג זו, אשר תפקידה הוא לא פחות מאשר להיות אחראי על המינויים וכח האדם במשרד".

זו לא טעות – זו מדיניות

קשה להורות לעובדי הביקורת להעלים ממצאים מבוססים. אך אפשר להתערב במסקנות ובהמלצות, אשר נתפסות כחלק סובייקטיבי ונתון לפרשנות – ולכן כאן אנגלמן יכול היה להיכנס לתמונה.

גם בכתבתה של לי נעים, ערוץ 12, מתוארת התנהלותו של אנגלמן מאחורי הקלעים בה הוא מצנזר חלקים מטיוטת הדוח של קודמו בתפקיד, יוסף שפירא, שיכולים להצביע על אשמים במחדל. כך לדוגמה בפרק שעוסק בעצמאות גופי הרגולציה בתחום התקשורת, שם ניסוחי הדוח של שפירא הובלעו:

בטיוטת הדוח שהגיעה לידי המערכת מצוין באופן בולט כי "נמצאה במשרד התקשורת רשימה שמית של מועמדים מטעמו של שר התקשורת איוב קרא ולגבי חמישה מהם נמצא הרקע הפוליטי שלהם כגון 'פעיל ליכוד' ו-'ליכודניק'. אפילו נרשם כי קיים חשש לשיקולים פוליטיים".
בדוח עצמו של אנגלמן תיאלצו לחפש את הפרטים אי שם בעמוד 37 ובתקציר נמצאות אמירות כלליות יותר.

מבקר המדינה הוא פונקציה חשובה וקריטית בשמירה על מינהל תקין, טוהר המידות וקביעת סטנדרט התנהגות וניהול נדרש מעובדי ציבור. דוגמאות אלו מראות כי אנגלמן עלול להפוך את הביקורת לאסקופה נדרסת, שתפקידה לשרת את השלטון, ולא לבקר אותו. 

בגלל שהוא לא יכול לשנות, בינתיים, את "הדנ"א הארגוני" של עובדי המבקר ולהתערב בממצאים עצמם, יש בסיס להניח שהוא מתערב באופן אקטיבי במסקנות ובהמלצות, מרכך אותן ומוציא מהן את העוקץ, כך שנוצר פער תהומי בין הממצאים ובין "השורה התחתונה".

ממבקר המדינה לא נמסרה התייחסות לכתבה.

***

*כותב הטור ביקש להישאר בעילום שם. עבד בעבר באגפי ביקורת שונים במשרדי ממשלה וכיום באגף ביקורת פנימית במגזר הציבורי.