מערכת התכנון והבנייה בישראל נחשפת

קראנו וקראנו את החקיקה בנושא במאה השנים האחרונות, אבל מילה אחת עלינו, הציבור, לא נכתבה. הסיבה פשוטה: אין הרבה מה לכתוב. נבחרי הציבור ופקידיהם מקדמים מדיניות ומאשרים אותה. היזמים יוזמים והמתכננים מתכננים, ובהיעדר הגדרת נוהל שיתוף ציבור והחובה ליישמו בחוק, הוא נעשה, אם בכלל, באופן וולונטרי ולא מספק. כך,על פי רוב, הציבור נחשף לתוכנית רק כשהיא כבר מוכנה, במקרה הטוב.

שלב הפרסום

החוק קובע תקופת הפקדה לתוכניות בסמכות ועדה מקומית או מחוזית. תקופה זו היא הזמן בו מוסד התכנון נדרש לפרסם את התוכנית, להעמידה לעיון הציבור ולאפשר לו להתנגד. אורכה הוא כ-60 יום (אפשר לבקש הארכה). בתום התקופה, ולאחר שנשמעו התנגדויות הציבור (אם הוגשו), מוסד התכנון הרלוונטי מחליט אם לאשר את התוכנית, לדחות אותה, או לאשרה בתנאים מסוימים. 

החוק ממשיך ומפרט היכן ובאיזה אופן יש לפרסם את דבר הפקדת התוכניות: בעיתון, ברשומות (ילקוט הפרסומים של משרד המשפטים), במשרדי הרשויות המקומיות ובאתרי האינטרנט. אם מדובר בתוכנית בסמכות ועדה מקומית אז באתר העירייה או הוועדה המקומית, ואם מדובר בתוכנית מחוזית, באתר מנהל התכנון. כמו כן, תוכניות בסמכות ועדה מקומית יש לפרסם על גבי שלט במיקום בולט בתחום בו חלה התוכנית.

לגבי תוכניות בסמכות מוסדות התכנון הארציים, החוק ואופן הפרסום בפועל משתנים בהתאם לוועדה. כך למשל, החוק לא מגדיר תקופת הפקדה שבה ניתנת לציבור אפשרות להתנגד לתוכניות בסמכות המועצה הארצית לבנייה. במקום זאת קבועה בחוק תקופה שבה התוכניות עוברות להערות הוועדות המחוזיות בלבד. 

בפועל, התפתח נוהל וולונטרי שבמסגרתו, אם התוכנית מכילה הוראות מפורטות (תוכנית מתאר ארצית המכילה הוראות מפורטות היא תוכנית ממנה ניתן להוציא היתר בנייה בדומה לתמ"א 38), היא תפורסם ותינתן האפשרות להגיש לה השגות, בדומה לתקופת הפקדה רגילה.

לעומת זאת, להפקדת תוכניות בסמכות הותמ"ל קודמת הכרזה על מתחם כמתחם מועדף לדיור ע"י קבינט הדיור המורכב משרי ממשלה. החלטה כזו מתפרסמת כמו שאר החלטות הממשלה – באתר משרד רה"מ וברשומות. כך, באופן חריג, גם אם הציבור לא נחשף לתוכנית עצמה, הוא נחשף (אם יסתכל) לכוונה לתכנן במקום מסוים תוכנית עם אופי ידוע מראש. לאחר ההכרזה, כשהתוכנית מוכנה היא מופקדת ומפורסמת לעיון והתנגדויות הציבור. על פניו נשמע כי המערכת פתוחה לביקורת ציבורית. על אחת כמה וכמה כשהגדילו לעשות ופתחו את האפשרות להשיג השגות באופן וולונטרי. בפועל, המציאות כמעט הפוכה.

מתי ביקרתם באתר מנהל התכנון?

אף שפרסום הפקדת תוכנית או העברתה ל"השגות" מתבצעים בכמה אמצעים – הם אינם מותאמים לאורח החיים האזרחי המודרני. 

נסו לחשוב מתי עיינתם לאחרונה בילקוט הפרסומים, באתר מנהל התכנון או אפילו בחלקו האחורי של עיתון? בנוסף, האופן שבו מפורסמים שלטים בתחום התוכנית בסמכות מקומית בעייתי כשלעצמו; לא כולם חולפים על פני השלט ומבין אלה שכן, לא כולם בהכרח ישימו לב אליו. בעיה נוספת שעולה היא בתוכן הדברים; הפרסומים מכילים המון פרטים שאינם רלוונטיים ואף מקשים על האזרח הפשוט להבין את התוכנית. השפה המקצועית מובנת בעיקר לאנשי מקצוע מנוסים. 

לאורך השנים נעשו מספר ניסיונות בתל אביב ובבת ים לאתגר את פורמט הפרסום, אבל נדמה כי אלה לא זכו לחיים ארוכים או נעשים במסורה ורק בפרויקטים שאינם שנויים במחלוקת. ראוי לציין לחיוב שבשנים האחרונות החלו במנהל התכנון לפתוח מאגרי מידע ושרתים לגישה דיגיטלית ואלו אפשרו צמיחה של מיזמים אזרחיים בתחום הנגשת המידע התכנוני.

"פיתחנו מערכת קוד פתוח שמתריעה למשתמשים על שינוי בסטטוס של תוכנית על בסיס מיקום גיאוגרפי ועל פי העדפה אישית ישירות למייל בזמן אמת", מספר האדריכל יונתן דורטהיימר, המנהל הטכנולוגי של "מעירים", מיזם עצמאי לדמוקרטיה ושקיפות בתכנון, "אבל האתגר האמיתי הוא לא להסתפק בהנגשת המידע כפי שהוא, אלא למצוא דרכים לעבד אותו באמצעים אוטומטיים כך שיהיה קריא לכולם ולעודד שיח אזרחי שנוגע לשאלה איך מתכננים את המקום שאנחנו חיים בו" (גילוי נאות: הכותב הוא ממייסדי "מעירים").

חשוב לציין שלמרות הפתיחות במנהל התכנון, צריכה עוד להיעשות כברת דרך מצד הרשויות כדי שכל המידע יעמוד לרשות הציבור באופן דיגיטלי המותאם לאורך החיים האזרחי. כך למשל, המאגרים הממשלתיים לא כוללים מידע אודות היתרים ובפרט כאלה הדורשים הקלות ושימושים חורגים. אלו היו יכולים, למשל, למנוע מקרים שבהם שוכרים מגלים לאחר שחתמו על חוזה כי בבניין הסמוך מוסיפים קומות לפי תמ"א 38 או לאפשר לבעלי נכסים לדעת בקלות מה בונים להם ליד הבית, והאם זה נעשה בהתאם לתוכנית. נשמע מוכר? לצערנו, בהחלט.

יש מתנגדים בקהל?

בהעדר החובה ליישם הליכים משתפי ציבור בחוק, ההתנגדות היא ההליך היחידי שבאמצעותו יכול האזרח להשמיע את קולו בכל הנוגע לעיצוב הסביבה הפיזית שבה הוא חי, אבל האם קולו אכן נשמע? 

על פניו, המערכת פתוחה בפני כולם: החוק מגדיר כי כל מי שמעוניין בקרקע, בבניין או בכל פרט תכנוני אחר, הרואה עצמו נפגע על ידי תוכנית שהופקדה, רשאי להגיש לה התנגדות. מה הפירוש? כל מי שרואה את עצמו נפגע מתוכנית בסמכות הוועדות המקומיות / הוועדות המחוזיות / הותמ"ל יכול להגיש להן התנגדות. כמו כן, מאפשר החוק לוועדה מקומית או רשות מקומית להגיש התנגדות לתוכנית שבתחום השיפוט שלה ולשורה של גופים מוסדיים וציבוריים בשם האינטרס הציבורי. בנוסף, ואף שהחוק לא מחייב, תוכניות מתאר ארציות המכילות הוראות מפורטות (שמכוחן ניתן להוציא היתר בנייה) עוברות הליך וולונטרי של "השגות" שדומה במהותו להתנגדויות.

אז אם הפרקטיקה הגדילה לעשות ואפשרה הלכה למעשה כמעט לכולם להגיש התנגדות או השגה לכל תוכנית, איפה הבעיה ולמה הכל רק לכאורה?

ההתנגדויות נידונות בפני ועדות משנה שמורכבות מחברי הוועדה, שבסמכותה לאשר את אותה תוכנית. כלומר, אם התוכנית הגיעה לשלב ההפקדה – הסיכוי שאותם חברי ועדה יקבלו את התנגדותו של אזרח מסוים הקשורה באותה תוכנית, אחרי שהושקעו בה הרבה משאבים, הוא נמוך. נסו לחשוב על שף שעבד שעות ארוכות על מתכון מסוים ומבקשים ממנו בדיעבד לעשות שינוי במנה. ובכן, אגו של מתכננים איננו קטן משל שפים, מסתבר.

אמרה זו מקבלת משנה תוקף גם במחקר שערכו ד"ר טליה מרגלית מבית הספר לאדריכלות ע"ש דוד עזריאלי באוני' תל אביב ופרופ' אדריאנה קמפ, ראש החוג לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה באוני' תל אביב. הן בדקו תוכניות והתנגדויות שהוגשו להן בתשע ערים ברחבי הארץ (תל אביב, חולון, פתח תקווה, אשקלון, שפרעם, לוד, נצרת, קריית מוצקין ובאר שבע) בין השנים שלפני ואחרי המחאה החברתית (2010-2013). מהמחקר עולה כי רק 5.9% מתוך ההתנגדויות שהוגשו על ידי שכנים ותושבים התקבלו. 

עכשיו שימו לב: כשהאזרחים זוכים לליווי עמותות, אחוזי הקבלה עולים ל-10.5%. 15.1% מההתנגדויות שהוגשו על ידי יזמים מתקבלות, וכך אחוזי הקבלה ממשיכים ועולים ככל שמתרחקים מהאזרח – 20.8% עבור מתכננים ממשלתיים ו-39% מתכננים עירוניים.

חשוב לציין: כתיבת התנגדות היא הליך מורכב שאינו נגיש לכל אזרח – כדי לכתוב התנגדות כך שתהיה רהוטה ורלוונטית, יש להשקיע משאבים, בהם זמן וכסף, וכמובן שאפשר להפליג בתשלומים עבור עורכי דין מיוחסים ויועצים מקצועיים אחרים. כך קורה שהמעמד הבינוני-גבוה מאיזור תל אביב והמרכז מתנגד הכי הרבה, באופן יחסי, וככל שמתרחקים מהמרכז ניתן לראות כי אחוז ההתנגדות הולך ופוחת.

במציאות שבה הממשלה מתנערת מאחריותה על תחומים אזרחיים היינו יכולים לתלות את תקוותנו בארגונים החברתיים שיעזרו לתקן את העיוות. למרבה הצער, גם אלו מוגבלים במשאבים ונוטים להגיש עזרה בעיקר למאבקים ציבוריים גדולים, למאבקים עם סיכויי הצלחה גבוהים או הקשורים בערכי טבע ייחודיים. בכל מקרה כמעט ואין תוכניות ששונו מהותית בעקבות התנגדות תושבים.

שליש מהתוכניות המוגשות בתל אביב זכו להתנגדות

למרות זאת, ההתנגדות האזרחית לתכנון ובנייה היא רחבת היקף. מנתונים שנאספו במנהל התכנון במשך שמונה וחצי שנים (2007 עד אוגוסט 2015) עולה כי ל-26,602 תוכניות שהופקדו בתקופה זו הוגשו 12,259 התנגדויות. 86% מתוכן הוגשו על ידי אזרחים שראו עצמם נפגעים באופן כזה או אחר. 

על פניו, נדמה שכמעט לכל תוכנית שנייה מוגשת התנגדות. בפועל, תוכניות מסוימות זוכות למאות ואלפי התנגדויות. מהמחקר שערכו מרגלית וקמפ עולה כי בתל אביב (בין השנים 2010-2013), הוגשו התנגדויות ל-47 מתוך 143 תוכניות שהופקדו באותן שנים (34%) בעוד שבבאר שבע, הוגשו התנגדויות ל-10 מתוך 250 תוכניות שהופקדו (4%). לצד הנתונים, אנו עדים לעוד ועוד התארגנויות אזרחיות מכל רחבי הארץ היוצאות נגד מדיניות תכנון מקומית או לאומית, רבות מהן התאגדו בשנים האחרונות תחת "מטה המאבק לבינוי שפוי" המאגד פעילים ביותר מ-50 ערים בכל רחבי הארץ.

יחד עם זאת, התנגדות היא לא בהכרח המילה האחרונה – החוק מאפשר להגיש ערר על החלטות הוועדה המקומית לוועדת הערר המחוזית, ועל החלטות הוועדה המחוזית למועצה הארצית. על החלטות הוועדה המקומית כל אחד יכול לערער בלי לקבל אישור. אך בניגוד לחברי ועדה ורשויות מקומיות, אזרחים ויזמים יכולים לערער על החלטות הוועדות המחוזיות רק באישור יו"ר הוועדה המחוזית.

למרבה הצער, מנתונים שהגיעו לידינו, עולה תמונה עגומה הנוגעת למימוש האפשרות לערער על החלטות ועדות המשנה להתנגדויות המחוזיות. 

כל הבקשות שהוגשו ליו"ר הוועדה המחוזית מרכז נדחו (66 במספר) בעוד שמתוך 29 בקשות שהוגשו ליו"ר הוועדה המחוזית תל אביב – רק אחת התקבלה. מתוך 51 בקשות שהוגשו ליו"ר הוועדה המחוזית חיפה רק שמונה התקבלו (מקור: הפעיל החברתי וחבר הנהלת מטה המאבק לבינוי שפוי, יאיר שחר, הגיש למנהל התכנון בקשה לפי חוק חופש המידע לקבל את רשימת ההחלטות הנוגעות לדחיית בקשות לערר בפני המועצה הארצית שהוגשו לוועדות המחוזיות תל אביב, מרכז וחיפה בין השנים 2015-17).

חשוב לציין כי החוק כלל לא מאפשר הגשת ערר על החלטת ועדות המשנה להתנגדויות של מוסדות התכנון הארציים, בהם המועצה הארצית והותמ"ל. המאבק על המילה האחרונה הוביל אזרחים רבים, יזמים ובעלי עניין לעתור נגד החלטות ועדות התכנון לבית המשפט. וכך, במקרים רבים אישור תוכניות מתעכב לאורך שנים ארוכות. בקשתנו לקבלת נתונים אודות כמות העתירות שהוגשו נגד החלטות ועדות התכנון לא נענתה. 

בכל מקרה, ניתן לומר בוודאות כי המחיר הדרמטי שהציבור והמשק משלמים עבור העיכוב באישור התוכניות לצד ההתנגדות ההולכת וגוברת מצד התושבים למרות אחוזי הקבלה הנמוכים הן קריאת השכמה למחוקק – משהו כאן לא עובד. "שיתוף הציבור בתכנון צריך להיעשות בדגם אחר. יש בעולם ניסיון מצטבר של יותר מ-50 שנים כיצד משתפים ציבור נכון, ואיך להתקרב לאוכלוסיות חלשות יותר ומאורגנות פחות", אומרת ד"ר טליה מרגלית. לדבריה, "זה לא שיש דגם אחד לכל מקום, אבל הפתרון הוא לא טכני, הוא נוגע גם למה מתכננים".

אז האם שיתוף הציבור בדגם כלשהו יכול למנוע התנגדויות? כנראה שלא לגמרי. נראה כי במציאות הישראלית תמיד יהיה מי שיתנגד. אבל לכל הפחות, שיתוף ציבור עשוי להפחית באופן משמעותי את ההתנגדויות הגדולות המלוות במאבקים ציבוריים משמעותיים שמעכבות תוכניות לאורך שנים ארוכות ולעיתים גם מביאות לביטולן.

אסור לנו לשכוח: "הלקוח" של מערכת התכנון הוא בראש ובראשונה האזרח. קולו חייב להישמע בדרך כזו או אחרת. זו חובתנו כמדינה דמוקרטית. אחרת, את מי המערכת הזו בדיוק משרתת?

ועדות, ועדות ועוד ועדות

המחאה החברתית ב-2011 העלתה לסדר היום הציבורי את משבר הדיור ויוקר המחיה. במטרה להוריד את מחירי הדיור באמצעות הגדלת ההיצע, הוקמו הוד"לים (ועדה לדיור לאומי) כוועדות בעלות סמכויות מורחבות לאישור מהיר של תוכניות בנייה למגורים. ב-2014, ביוזמת שר האוצר לשעבר יאיר לפיד, הוחלפו הוד"לים בותמ"ל (הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור) שלה ניתנו סמכויות דומות לאלו של המועצה הארצית. 

עד שנת 2017 כל תוכניות הותמ"ל עברו במסלול דומה – הממשלה (קבינט הדיור, ועדת שרים מטעמה) מכריזה על מתחם כמתחם מועדף לדיור ולאחר מכן מקודמת בו תוכנית מתאר ארצית מפורטת שמתוקפה ניתן להעניק היתר בנייה. הוראותיהן של תוכניות אלו גוברות על כל תוכניות המתאר האחרות, למעט תמ"א 35, והן כוללות לכל הפחות 750 יחידות דיור (או 500 ביישובי מיעוטים). החל משנת 2017 נקבע כי הותמ"ל רשאית לקדם גם מתחמי פינוי בינוי.

לאורך השנים המעטות שבהן הוועדה פועלת, היא זכתה להתנגדות חסרת תקדים בהיקפה מצד אזרחים וארגונים סביבתיים. עוצמת תגובת הנגד כלפי ועדה שתפקידה לפתור את משבר הדיור, אחת הבעיות שמכאיבות יותר מכל לאזרחי ישראל יכולה להפתיע. לכן, רגע לפני שנשאל את עצמנו האם המטרה מקדשת את האמצעים, חשוב להבין את החלל שמתוכו הותמ"ל נולדה ובו היא פועלת.

כמה זמן לוקח לבנות יחידת דיור?

על פי דוח "התוכנית האסטרטגית לדיור לשנים 2017-2040" של משרד הכלכלה:

1. תהליכי התכנון והבנייה ארוכים מנשוא – משך התכנון והבנייה הממוצע של יחידת דיור בישראל הוא בין 12 ל-15 שנים. הבנייה כשלעצמה, נמשכת בין שנתיים לשלוש שנים כך שרוב הזמן האבוד נמצא בהליכי התכנון ואישור הבנייה. על פי הדוח, במחוזות תל אביב, מרכז וירושלים רק 15% מבין התוכניות שאושרו למגורים הגיעו לכדי תחילת בנייה כ-5 שנים לאחר שאושרו. ז"א, אף שיש תוכניות מאושרות למגורים שניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה ולהתחיל לבנות באזורי הביקוש, זה קורה רק אחרי שנים ארוכות ובאופן חלקי. כמובן שאחוז התחלות הבנייה ממשיך לעלות ככל שעוברות השנים וכעבור 15 שנים מגיעות כ-80% מהתוכניות לכדי תחילת בנייה.
   מחברי הדוח מוסיפים כי שישית מיחידות הדיור לא מומשו גם 20 שנה אחרי שאושרו. סביר להניח שאחוז המימוש ביתר המחוזות אף נמוך יותר ומחברי הדוח מסייגים את הממצאים בעובדה שבשנים האחרונות נעשו מאמצים אדירים מצד הממשלה לקדם בנייה למגורים.
2. הגידול באוכלוסיה והיקף צרכי הדיור – על פי אומדנים ממשלתיים, היקף הגידול בצרכי הדיור של האוכלוסייה בישראל בשנים האחרונות עומד על כ-45 אלף יחידות דיור לשנה. אף שהחישובים על פיהם יצרו במשרד הכלכלה את האומדנים אינם גלויים, סביר להניח שהאומדן לשנה גדל ועוד ימשיך לגדול. ההערכה היא שעד 2040 יהיה צורך ב-1.5 מיליון יחידות. אבל, מכיוון שהליכי הבנייה ארוכים וחלק ניכר מיחידות הדיור המאושרות לא מגיע לכדי מימוש, ממליצים במשרד הכלכלה להציב רף של תכנון בהיקף של 2.6 מיליון יחידות דיור בשנים הבאות. 

מתוך המציאות הזו, ועל רקע משבר הדיור והמחאה החברתית, הגיחה הותמ"ל לאוויר העולם. בשנים המעטות שבהן היא פועלת, ועל פי דוח ממשלתי המסכם את פעילות הותמ"ל לשנת 2018, מאז שהוקמה אישרה הותמ"ל לבדה 164,055 יחידות דיור. אלו מהוות כ-35% מכלל יחידות הדיור שאושרו באותן שנים על ידי כל מוסדות התכנון השונים, בנוסף לעוד עשרות אלפי יח"ד נוספות שכבר נמצאות בהליכים תכנוניים מתקדמים. זמן האישור הממוצע של תוכנית בותמ"ל, מרגע הכרזת הממשלה על מתחם מסוים כמתחם מועדף לדיור, עומד על 22.5 חודשים. נזכיר כי לתוכניות הותמ"ל ניתן להתנגד ולא ניתן להגיש ערר; התנגדות לתוכנית ותמ"ל תיבחן ע"י צוות המורכב מחברי הותמ"ל, ולא תהיה אפשרות לערער על החלטתם לערכאה עליונה (כמו שמתאפשר לערער נגד תוכניות בסמכות הוועדה המקומית או הוועדה המחוזית) אלא באמצעות פנייה לערכאות משפטיות. כמו כן, כדי לזרז תהליכים ולהימנע ממצב של חוסר מימוש, בין היתר, הגדיל המחוקק לעשות והגדיר כי יש להתחיל ולבצע את התוכניות תוך ארבע שנים ממועד אישורן.

עד כאן נשמע כמו סיבה ותוצאה מבורכת, על אחת כמה וכמה שאחוז ניכר מתוך יחידות הדיור המאושרות הן יחידות דיור המיועדות להשכרה לטווח ארוך, וחלקן במחיר מופחת לזכאים על פי חוק. אבל מה המחיר שאנחנו, הציבור הרחב, משלמים עבור ההליך המואץ?

"האזרח הקטן נאלץ לשלם בגדול"

ובכן, במקרים מסוימים, כפי שהחוק מתיר, תוכניות הותמ"ל סותרות תוכניות מתאר אחרות. מן הסתם, זה אחד מהצעדים המאפשרים לותמ"ל לקדם תוכניות במהרה. בדוח הותמ"ל מתגאים הכותבים כי אף שהאפשרות עומדת לפתחה של הוועדה, הפגיעה בתוכניות מתאר היא מינורית. מתוך 52 תוכניות שאושרו, רק חמש סותרות תוכניות מתאר ארציות ורק ארבע סותרות תוכניות מתאר מחוזיות, מצהירים בגאון, אבל מתוך עדויות שאספנו, עולה כי ניתן להתווכח עם הטענה של פגיעה מינורית ואפשר לומר בוודאות שהנתונים שפרסם הממסד הממשלתי חסרים או ערוכים בצורה מגמתית.

ראשית, נזכיר את המקרה המוזר של תוכנית תמל/1052 לוד-מערב מתחם ניר צבי, מקרה שכלל לא נספר. התוכנית זכתה להתנגדות המושב ניר צבי, המועצה האזורית עמק לוד והוועדה המקומית עמק לוד, מכיוון שהתוכנית חלה על 1,690 דונמים השייכים למושב ניר צבי. בעקבות המאבק, התוכנית נפלטה ממסלול הותמ"ל ולכן, כדי לרצות את המושב ועל מנת להימנע ממאבקים משפטיים ממושכים, הושג הסכם פשרה. המועצה הארצית תאשר לניר צבי להרחיב את המושב בעשרות בתים, מעל למכסה שהוגדרה בתמ"א 35, והמועצה תפוצה כספית. כך בסופו של דבר התוכנית אושרה. 

שנית, הדוח איננו מזכיר את הפגיעה בתוכניות מתאר מקומיות. יתרה מכך, מעדויות שאספנו עולה כי במקרים מסוימים, רשות מקומית עשויה להפסיק לעבוד על תוכנית המתאר שלה בעקבות תוכנית ותמ"ל, גם אם הושקעו בתוכנית המתאר המקומית שנים רבות, ובמקרים אחרים תוכנית הותמ"ל ממש דורסת את התכנון המתארי המקומי. נסו לדמיין מה כוחו של ראש העיר התלוי בתקציבים ממשלתיים לסרב לתוכנית בנייה ממשלתית למגורים כשעל שולחנו מונח הסכם גג וברקע איומים מטעם פקידי ממשל בכירים כי מי שייכנע ללחץ לעצירת הבנייה לא יהיה ראש עיר. כך קרה בלוד – עבדו על תוכנית מתאר מקומית חמש שנים וחצי, ולאחר שנחתם הסכם גג נטען כי התוכנית איננה כלכלית ובמקומה נערכת תוכנית מתאר אחרת.

קשה לאמוד את היקף התופעה במלואו. בכל מקרה יש כאן בעיה: תוכניות מתאר אמורות לענות על צרכים לאומיים, מחוזיים ומקומיים. בהכנתן מושקעים משאבים רבים, ומכיוון שגם הן, במידה כזו או אחרת, אמורות להתמודד בין היתר עם משבר הדיור, חשוב לשאול – איפה נקודת הכשל? התכנון ההיררכי או הותמ"ל?

בשנת 2018, אושרו 15 תוכניות בותמ"ל שלכולן הוגשו התנגדויות. אף שלתוכניות הותמ"ל כל אחד יכול להתנגד וללא סייג, ההתנגדות מוגשת לוועדת המשנה להתנגדויות המורכבת מחברי הוועדה עצמה ולא ניתן להגיש ערר על החלטת הוועדה. כך, הלכה למעשה, הן נגררות פעמים רבות למאבקים משפטיים שמאריכים את משך האישור שלהם ולפעמים מביאים לביטולן.

תוכנית אפולוניה למשל, שאושרה בנובמבר 2014, קיבלה תוקף אחרי התנגדויות במרץ 2016, ובוטלה על ידי בית המשפט באוקטובר 2017. העילה המרכזית לביטול התוכנית הייתה העובדה כי לא נעשו הבדיקות הדרושות הנוגעות לזיהום בקרקע בשטח התוכנית ואופן הטיפול בה. ברוב המקרים בתי משפט נמנעים מלפסוק בעניינים תכנוניים ובד"כ מתייחסים, אם בכלל, רק לפרוצדורה עצמה. זה מעלה את השאלה האם זהו מקרה חריג או שאנו ניצבים בפני גוף דורסני שמאשר יחידות דיור בכל מחיר, גם במחיר של סיכון חיי אדם? תלוי את מי שואלים. המדינה מצדה הגישה ערעור לבית המשפט העליון ומהדיון שנערך בעניין טרם התקבלה פסיקה.

בנייה לא חכמה?

לא רק הפרוצדורה זכתה לביקורת, אלא גם אופי התכנון עצמו עלה על הכוונת. ארגוני הסביבה, מרכז המועצות האזוריות וכפרי האיחוד החקלאי תקפו לאורך השנים את הותמ"ל שוב ושוב. לטענתם, תוכניות הותמ"ל מקודמות על פי רוב על שטחים פתוחים בבעלות המדינה, והן בזבזניות מכיוון שהן מעודדות בנייה על קרקע פנויה או חקלאית, משאב יקר שהולך ואוזל. בנוסף, הבנייה היא פרברית, כזו שמצריכה הקמת תשתיות מאפס, בעלות גבוהה.

במקרים רבים, מקודמים בותמ"ל מתחמים בבנייה רוויה, בפרט בניינים רבי קומות ומגדלים. הטענה המרכזית נגד הבנייה הגבוהה היא שעלויות התחזוקה הגבוהות שלצד מבנה הבעלות, והיעדר הרגולציה הממשלתית, לא מתאימות למעמד הביניים ומטה שאמור לאכלס את המבנים האלה. זה יכול להביא בסופו של דבר לשחיקה מהירה של המבנה, תופעה שעשויה לייצר תופעות חברתיות קשות שחורגות בהשפעתן מהמבנים עצמם.

מעל שאלות של איך ומה מתכננים, מרחפת עננה כבדה: למה? עפ"י התוכנית האסטרטגית לדיור, יעד התכנון לשנים 2017-2020 עומד על 104,000 יחידות דיור בשנה. בשנת 2018 אושרו בותמ"ל 59,307 (דוח הותמ"ל) וכ-90,000 יח"ד בוועדות המחוזיות (מנהל התכנון). כלומר, תוספת יחידות הדיור חורגת מעל ומעבר ליעד שהוגדר מראש. אל יחידות הדיור האלו יש להוסיף עוד יותר מ-900 אלף יחידות שנמצאות במלאי (מאושרות) או יימצאו במלאי עד 2020 (דוח מעקב תקופתי – פעילות הותמ"ל, החברה להגנת הטבע ומרכז המועצות האזוריות, מרץ 2019). תכנון מעבר ליעד השנתי הוא לא בהכרח בעייתי, אבל כשהפער בין היעד לכמות יחידות הדיור שתוכננו ואושרו בוועדות המחוזיות הוא מינורי, וכשיש בכל מקרה מלאי של מאות אלפי יחידות דיור מאושרות, ברור ש"בעיית הדיור" איננה בעיה של היצע אלא בעיקר של מימוש. אם כבר מימוש, לעיתים אלו דווקא ראשי ערים אשרשמתנגדים להוספה של יחידות דיור. בין אם זה משום שהיו רוצים לשמור על אופי בינוי מסוים, ובין משום שאין להם את היכולת (או הרצון) לממן תשתיות משלימות למגורים.

על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, קצב התחלות הבנייה באזור הנגב הצפון-מערבי עומד על 330 יחידות דיור בשנה. לעומת זאת, בותמ"ל מקודמות בימים אלו שש תוכניות באזור זה בהיקף של כ-20 אלף יחידות בנוסף למאגר קיים של כ-18 אלף יחידות. משמע שהמאגר התכנוני, לפחות באופן תאורטי, עשוי להספיק לפחות למאה שנים קדימה. זאת, אף שבמשרד הכלכלה מכירים בעובדה כי יותר מחצי מיליון בני אדם בחרו להתגורר במרכז הארץ ולא בפריפריה, בניגוד ליעדים שנקבעו בתוכנית האסטרטגית, שלפיהם "הסטת אוכלוסייה בהיקפים נרחבים ממגמת הביקושים דורשת השקעה כספית אדירה ליצירת תמריצים למעבר אוכלוסין (השקעה בתחבורה, בבריאות, בחינוך, בתרבות ועוד)". עוד הוסיפו והסתייגו בתוכנית האסטרטגית כי "יכולתה של הממשלה לגבות את יעדי פיזור האוכלוסין ביצירת תעסוקה (ובפרט תעסוקה איכותית) בהיקפים כה נרחבים מוטלת בספק". 

למרבה הצער, הנתונים היבשים גם מקבלים ביסוס בדיווחים שמתפרסמים על שכונות ריקות בקריית גת, בחריש, בעפולה, ובמקומות נוספים בפריפריה. 

"דבר ראשון, יש לסיים את פעילותה של הותמ"ל ולהקצות עוד משאבים לוועדות המחוזיות", מסביר ערן בן-נון, מתכנן סביבתי ורכז "משמר התכנון" בחברה להגנת הטבע. "שיעבדו, אם צריך, קצת יותר מהר אבל גם יותר איכותי. כך הן יוכלו להתמודד עם מאות התוכניות הקטנות שעושות דרכן אליהן בשגרה, לאישור, וגם עם תוכניות הענק לדיור של אלפי יחידות דיור". עוד הוא מוסיף כי "המטרה המרכזית של הותמ"ל היתה לסייע בפתרון משבר הדיור ובהורדת המחירים באמצעות הגדלת ההיצע בטווח המיידי. אם בוחנים את השגת המטרה הזו, הרי שכעת, כשהותמ"ל לקראת סיום השנה החמישית לפעילותה, אפשר לומר בוודאות שהיא לא הושגה".

ייתכן שדבריו של ערן מקבלים חיזוק בדבריה של לא אחרת מאשר ראשת מנהל התכנון, דלית זילבר. בכנס מקצועי אמרה לאחרונה כי תמליץ לממשלה החדשה להאריך את פעולת הותמ"ל בשנתיים נוספות בלבד, ורק עבור פרויקטים של התחדשות עירונית ותוכניות ביישובים ערביים. 

עולה ולא יורד לי

בנוסף לשאלת מימוש פוטנציאל הבנייה יש גם שאלה של מחיר. בתנאים הנוכחיים, בהם חלקים בפריפריה לעתים מוזנחים ואינם אטרקטיבייים, המחיר ככל הנראה אינו מושפע באופן דרמטי מהיצע הדיור הארצי אלא יותר מהביקוש הלא סימטרי לדיור ומהורדת הריבית בבנקים שהפכו את ענף הנדל"ן במרכז הארץ לאטרקטיבי במיוחד להשקעה. לגורמים האלו תוסיפו תופעות שוליות לכאורה, כמו "אייר בי אנד בי" ודירות רפאים, שהיו יכולות להיות זניחות, אבל יצאו מפרופורציה דווקא באזורי ביקוש, ותקבלו מחירי דיור מופרזים. 

על פי דוח "הצעה לרגולציה מיטבית של Airbnb בתל אביב-יפו" שנכתב ב"כן בתל אביב", קבוצה עצמאית של מתכנני ערים ותושבי תל אביב הפועלים לשינוי מדיניות הדיור בעיר, עולה כי מופעלים בה 9,152 נכסים כנכסי Airbnb ומתוכם לפחות 5,033 מופעלים כמלונות להשכרה לאורך כל השנה. אחוז מלונות Airbnb מסך מלאי הדיור העירוני הוא 2.4%, שהוא גבוה פי חמש מבניו יורק (0.5%), פי 12 מברלין (0.2%) וכך גם בנוגע לערים אחרות. הנתונים מרתיעים במיוחד כשבוחנים אותם ברזולוציה שכונתית: בצפון יפו הוסבו 6% מהדירות למלונות Airbnb, בנווה צדק 8% ובכרם התימנים 16%. תארו לעצמכם עד כמה זה דרמטי עבור שוק הדיור והשכירות בפרט בשכונות.

מנתונים שהצליחו לחשוף ב"מעירים" עולה כי בין השנים 2015-2017 עלתה כמות הדירות הריקות בישראל מ-148,000 ל-163,400, גידול של 10.5%. בעוד שבאותן שנים, כמות הדירות הריקות בנתניה ובחיפה ירדה, בירושלים ובתל אביב נרשמה עלייה דרמטית בכמות הדירות הריקות וכך לירושלים נוספו 3,100 דירות ריקות (גידול של 24.8%) ולתל אביב נוספו 6,500 דירות ריקות (גידול של 52%). בהיעדר רגולציה, ניתן להעריך כי העלייה הדרמטית בדירות הריקות והדירות המוסבות ל-Airbnb לא נעצרה ולא תיעצר ובהיעדר יד מכוונת הפתרון עוד לא נראה באופק.

דרושה: הקצאת משאבים איכותית

נדמה כי יותר מכל, הפוליטיקה היא השורש להתנהלות המסורבלת. בניסיון הפוליטיקאים לגזור קופון על הצלחה בהתמודדות עם משבר הדיור באמצעות הורדת המחירים, זרועות הממשלה מתפקדות בנפרד ובחוסר סנכרון. הפתרון לא נמצא בניסיון להגדיל את ההיצע הארצי בעזרת ועדה חדשה שתרומתה למאמץ מוטלת בספק, על אחת כמה וכמה כשאותה ועדה גורמת לבזבוז משאבי טבע ומשאבים פיננסיים וגוררת אחריה התנגדות נרחבת. הפתרון, אם כן, נמצא בניסיון להתמודד עם הביקוש הלא סימטרי ומחירי הדיור הגבוהים במרכז הארץ.

"מחירי הקרקע עולים, זה בסדר וזו תגובת שוק בריאה כשההיצע קשיח והביקוש עולה. משבר הדיור הוא בעיה של נגישות כלכלית ולא של היצע, ולכן, המחשבה ש'בואו נתכנן יותר ונציף את השוק' זו מחשבה מטומטמת", אומר פרופ' ערן פייטלסון מהמחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית. הוא מוסיף ואומר "שלא נדבר על זה שצבר ההון של משק הבית בישראל זה המשכנתא. אם הערך של הדירה יורד, הערך ההוני של המשפחה יורד ולכן זה כל כך רגיש. אתה לא רוצה להפיל את המחירים. במדינות מתפתחות עשירונים תחתונים גרים בפאבלות כי הממשלה לא מספקת פתרונות דיור ובמדינות מפותחות הממשלה מספקת. בישראל ביטלנו את השיכון הממשלתי ואנחנו מנסים להגיד שהשוק יפתור את הבעיה וזו אשלייה. יש שורה שלמה של כלים לשיכון בעולם. חברות משכנות. יש הרבה דברים שאפשר לעשות שאנחנו מתעלמים מכך".

למרות העמדה המקצועית, נראה שהפוליטיקה רק תמשיך לסרבל את העניינים עוד יותר. שר האוצר לשעבר משה כחלון דאג להעביר את מנהל התכנון למשרד האוצר במטרה להוריד את מחירי הדיור. בבחירות, לאחר שלא רשם לרשותו הישגים משמעותיים אלקטורליים, הוא הסכים, על פי פרסומים, למסור את מנהל התכנון לאריה דרעי. כך או כך, הרצון לביטול הותמ"ל עשוי להיתקל בסירוב. למרבה הצער, ועדה אחת היא רק תסמין לבעיה שנייה שהיא רחבת היקף הרבה יותר. בעיה מבנית.

בפרק הבא נצלול אל נבכי שיטת התכנון המתארי שעל פיה מערכת התכנון בישראל עובדת, נסקור את הדרכים השונות והמשונות שמומצאות חדשות לבקרים במטרה לעקוף אותה, ונבחן עמדות שונות במטרה לנסות ולהבין – האם זה משרת את המערכת או לא? 

כל אלה יכינו את הקרקע לשאלה "למה זה מלכתחילה קורה?" שתחשוף בפנינו את העולם הנסתר של ניגודי העניינים והאינטרסים הסמויים במערכת התכנון. הלומים וחבוטים, רגע לפני שנאבד תקווה ונתייאש, כהרגלם של אופטימיסטים חסרי תקנה בקודש – נדבר גם על פתרונות לכל ההיבטים האלו.

איך מייצרים גמישות בהליכים ביורוקרטיים?

התכנון בישראל הוא "תכנון מסדיר" המתבסס על תוכניות מתאר שתפקידן לקבוע מדיניות תכנון באמצעות הגדרת שימושי קרקע. במילים אחרות, התכנון מבקש להגדיר, באופן נוקשה שלא פתוח לפרשנויות, מה ייבנה, היכן וכמה. 

משום שטווח התכנון של תוכניות המתאר נע בין שנים בודדות ליותר מעשור, לעיתים רבות אישור התוכנית כבר איננו רלוונטי ליוזמות פיתוח שנוצרו במקום מסוים, בזמן מסוים ואז נדרשים לפתרונות מהירים. כך לדוגמה הבהלה הממשלתית לדיור שצמחה על רקע המחאה החברתית של 2011 הצריכה, לפחות לכאורה, מציאת פתרון עוקף תכנון היררכי ארוך שנים שהתגבש בדמות הוד"ל (ואח"כ הותמ"ל). אבל זו רק דוגמה אחת. כדי להתמודד עם המציאות הזו, לאורך השנים נעשו ניסיונות רבים במטרה לייצר גמישות בהליכים הביורוקרטיים שתאפשר להתאים את התכנון לצרכים העולים מן השטח. ניתן לחלקם לשניים:

(1) המסלול "המזדמן"

כולל ניסיונות לקדם פתרונות החותרים נגד המבנה ההיררכי ומתאימים לסיטואציות נקודתיות או צרכים פוליטיים רגעיים. במסלול זה בולטות שתי דרכים: תוכניות מתאר ארציות או מחוזיות עם הוראות מפורטות שמדלגות מעל התוכניות שמתחתיהן בהיררכיה ומאפשרות להוציא מכוחן היתרי בנייה, כמו תמ"א 38 וכפי שתואר בפרק הותמ"ל.

הדרך השנייה היא קידום פתרונות באמצעות שינויים נקודתיים רבים. הם נעשים באמצעות תב"עות (תוכניות בניין עיר, שהן למעשה תוכניות מתאר מפורטות) החלות על שטח מצומצם ומשנות את העקרונות והכללים שנקבעו בתוכנית המתאר שמעליהן בהיררכיה. כך למשל ההזדמנות להיפרד ממטרד תכנוני על חשבון יזם פרטי – בתמורה להענקת זכויות בנייה מוגדלות, הובילה לצמיחתם של מגדלים בלב שכונות מגורים נמוכות או על שפת הים.

דרך נוספת לקידום שינויים נקודתיים היא באמצעות אישור בקשות להקלות ושימושים חורגים.

(2) "המסלול המבני"

ניסיונות לייצר שינויים או אלטרנטיבה לשיטה עצמה. גם במסלול זה בולטות שתי דרכים: הראשונה היא ניסיון לייצר תכנון מתארי גמיש ללא שימוש בתוכניות איזור שקובעות במדויק מה אפשר לבנות, איפה וכמה, אלא באמצעים שונים שמאפשרים יותר שיקול דעת.

בפועל אותם נסיונות מייצרים יצורי כלאיים שמצד אחד לא ממש מתווים כללים ברורים לתכנון ארוך טווח ומצד שני הן לא כלליות מספיק. בפועל הן משונות באופן נקודתי בכל מקרה. כך למשל תוכנית המתאר של תל אביב, תא/5000, מגדירה "אזורי ייעוד" עבור מתחמים נרחבים המגדירים טווח מסוים לשיקול דעת שיינתן עבור כל מגרש ביחס לייעודו הסופי, השימושים שיוותרו בו, הזכויות שתינתנה בו והוראות נוספות שיחולו עליו. והנה, למרות השנים הרבות שהושקעו בתוכנית והזמן הלא רב שחלף מאז אושרה, אנו עדים לניסיונות לערוך בה שינויים נקודתיים המיטיבים עם בעלי עניין בכיכר אתרים ובמתחם התחנה המרכזית הישנה.

השנייה, היא באמצעות מסמכים חוץ-סטטוטוריים; לאורך השנים, בארץ ובעולם, הומצאו מנגנונים אלטרנטיביים, המתקיימים במקביל לאלו המוגדרים בחוק כדי לחתור לקביעת מדיניות אחידה ובזמן קצר יותר. מסמך מדיניות, תוכנית מתאר מחוזית/מקומית חלקית (לא ארצית), תוכנית אב ותוכנית אסטרטגית הן דוגמאות למסמכים המתווים מדיניות באמצעים שונים שאינם מוגדרים בחוק.

בעיריית תל אביב משתמשים בהם חדשות לבקרים. במרוצת השנים נערכו בעיר תוכניות מתאר לחנייה, למרתפים ולגגות כמו גם אי אלו מסמכי מדיניות ותוכניות אב/אסטרטגיות. כך, לא רק שהתכנון מונע משיקולים נקודתיים או נושאיים ולא שיקולים רחבים (ארציים, מחוזיים או אפילו מקומיים כוללניים) אלא גם שהוועדה המקומית פועלת ללא אישור הוועדה המחוזית. זה בעצם מערער את המבנה ההיררכי ומכיוון שהמנגנון איננו מוגדר בחוק – לציבור אין אפשרות להתנגד.

כרסום בחזון התכנוני או גמישות הכרחית?

אפשר לומר שזהו כורח המציאות ואף אחד עדיין לא מת מתוספת שתי קומות. בפועל, על פי מקורות בוועדות מקומיות ובמשרדי אדריכלים, כמעט ואין פרויקט שלא מבקשים בו הקלה ואחוז האישורים הוא גבוה. מנתונים שנמסרו לנו עולה כי בשנת 2018, בבקשות שיש בהן עד 20 יחידות דיור, 70% מוגשות עם הקלות ובערים מסוימות המספרים מרקיעים עד ל-90%. 

לא זכינו לתגובת מנהל התכנון בעניין הזה. 

כך, באמצעות הקלות, תוכניות מפורטות וכלים אחרים, אט אט, מבלי משים, נדמה כי החזון התכנוני כורסם עד כי כוונתו המקורית של המשורר רחוקה מהמציאות בפועל. כשהבקשות להקלות כה רבות ומתקיימות במקביל לנסיונות לייצר תכנון מתארי גמיש שלא בהכרח הוכיח את עצמו – עולות שאלות באשר ליכולת לדבוק בתכנון מתארי מלכתחילה. אבל האם זה בהכרח דבר רע?

"תוכניות המתאר אפקטיביות וזה לא משהו שכדאי לפסול אותו", אומר פרופסור פייטלסון. "הלחצים אצלנו על הקרקע הם חריגים עולמית. קצב גידול האוכלוסייה שלנו מהיר והקרקע דלה ולכן צריך רגולציה. התכנון המתארי הוא כלי רגולטורי, הוא לא תוכנית לביצוע וזה בסדר שיהיו סטיות מתכנון. אתה מתכנן מסגרת ל-20 שנים קדימה ואי אפשר לחזות את העתיד ולכן צריך לבחון את זה ביחס למטרות התוכנית ולא ביחס לשינויים". עוד הוא מוסיף כי "התכנון המתארי נותן לך מפה של עלויות לשינוי. אם אתה רוצה לבנות בשמורת טבע העלות תהיה מאוד גבוהה ולכן תעדיף לא לבנות בה אבל יכול להיות מצב שכן צריך לבנות בשמורת טבע, זה בסדר זו לא טעות אלא חלק מתהליכי החיים וככל שהשינויים שאתה רוצה לעשות הם גדולים יותר כך העלות שלך תהיה גדולה יותר".

היכן עובר הגבול בין שינוי הכרחי לשינוי מהותי ומתי הוא נחצה? קשה לומר. מה שבטוח הוא שיש מרוויחים גדולים מהספק בשאלת מיליוני הדולרים הזו. החלטות אודות תכנון, ברמה המקומית והממשלתית, נקבעות בחדרי חדרים. בין אם זה על ידי השר ויועציו, תחת מכבש הלחצים של בעלי עניין ושליחיהם, ובין אם זה בין היזם לחברי הוועדה המקומית והצוות המקצועי. כך למשל, משום שהקריטריונים שלאורם מתקבלות בקשות לשימושים חורגים והקלות נתונים לשיקול דעת הרשות המקומית בפועל – תהליכי התכנון והרישוי אינם אחידים. כתוצאה מכך, המערכת מייצרת אי-שוויון בין מגישי התוכניות ובקשות להיתרים.

"אתה רואה שברשויות מסוימות יש את קבלן הבית. אתה והוא הגשתם בקשה להיתר באותו היום", מספר יזם בכיר במשק שביקש להישאר בעילום שם. "לא ביקשת הקלות ועדיין לא קיבלת היתר והוא ביקש הקלות, קיבל אותן וכבר נמצא בקומה השלישית. העירייה עוד הגדילה לעשות ויזמה תוכנית מפורטת ולא טורחת אפילו להסתיר ומשתמשת בהדמיות של אותו יזם. אתה ואחרים מחכים, מסתכלים בעיניים כלות והוא כבר בונה ומשווק ללא תחרות".

אבל אם עד עכשיו התמקדנו בשאלת ה"איך", הגיע הזמן שנדבר על ה"למה". אם לרגע נעצור וננסה להפריד בין הסיבות לשינויים התכופים והשימוש במנגנונים שונים שמבקשים להתגבר על הקשיחות וההיררכיה, ונתעמק בסיבות שמניעות אותם, נגלה עולם שלם של אינטרסים סבוכים וניגודי עניינים. 

משרדי הממשלה והעיריות הם גופים שכל אחד בתחומי אחריותו הוא גם היזם וגם הרגולטור שמפקח ויושב בוועדות. הבעיה היא שאותו גוף צריך גם "לספק את הסחורה" וגם לאשר אותה וכל זאת תחת מכבש לחצים פוליטיים וכלכליים. 

קרקע פורייה לשחיתות בוועדות המקומיות

ניקח לדוגמה את הוועדה המחוזית. היא מורכבת מ-19 חברים, כש-12 מהם במינוי ממשלתי. היתר נציגי הרשויות המקומיות, הארגונים הירוקים והארגונים המקצועיים. כלומר – רוב חברי הוועדה הם לא נבחרי ציבור. על פניו, ללחצים פוליטיים או יזמיים לא אמורה להיות השפעה דרמטית, אם בכלל, על החלטותיהם, וחברי הוועדה אמורים לבצע את עבודתם מתוך שיקולים מקצועיים ותו לא.

אבל מה קורה אם מדיניות הממשלה הינה לקדם תוכניות מסוג מסוים בסטנדרטים תכנוניים שאינם לשביעות רצון חברי הוועדה? האם יתנגדו ויסכנו את מקום עבודתם?

לעומת זאת, בוועדות המקומיות הסיפור הוא אחר ובכדי להבין אותו נתחיל דווקא מהסוף, מהשורה התחתונה – היכולת להעביר כמעט כל החלטה ללא התנגדות, כשעשויות להיות להן משמעויות כלכליות מרחיקות לכת, וכשהחיבור בין ההון לשלטון המקומי הוא בלתי נמנע ואין מנגנוני פיקוח משמעותיים – זו נקודת כשל. זה גם יוצר קרקע פורייה לשחיתות. עכשיו, בואו נפרק את המשפט הזה ונבין את הכשל:

המבנה המנהלי – שלוש רשויות בכובעים מתחלפים

לאופוזיציה ברשויות המקומיות אין כמעט סמכויות. תוסיפו לכך את העובדה שחברי מועצה לא מקבלים שכר עבור שירותם הציבורי אלא אם נבחרו, ע"י ראש העיר, לכהן כסגניו. התוצאה, בהכללה, היא שראשי הרשויות המקומיות בישראל לא נתקלים בבעיות מיוחדות בהרכבת קואליציה. מכיוון שחברי מועצה הם בעלי זכות ההצבעה הבלעדיים בוועדה המקומית, לראש הרשות כמעט תמיד יש רוב קואליציוני בוועדה ובמובן המסוים היא נעשית לזרוע הביצועית של הרשות.

כך, לרשות קברניטי הרשות עומד כוח רב. הם מתווים את המדיניות, מעורבים במידה כזו או אחרת בתכנון וגם מאשרים אותו. בנוסף, הם גם אחראים על רשות הרישוי המנפיקה היתרים ועל הגופים העירוניים האחראים על ביצוע ופיקוח. או בקיצור, בכובעיהם השונים הם גם הרשות המחוקקת, גם הרשות השופטת וגם הרשות המבצעת. חשוב לציין כי גם אם הוועדה המקומית לא זכתה למעמד מיוחד המקנה לה סמכויות אישור נרחבות מבלי להידרש לאישור מהוועדה המחוזית שמעליה, טווח הפעולה שלה הוא גדול. ובכל מקרה, מערכת היחסים בין הוועדות היא כזו שגם אם הוועדה המקומית כן נדרשת לאישור פעולותיה בוועדה המחוזית, בקשותיה יישקלו בכובד ראש. היא לא עוד אזרח שהמערכת תמהר לנפנף. 

אינטרסים בין ההון לבין השלטון (המקומי)

במציאות שבה כמעט לכל "מטלה ציבורית" מחפשים מיקור חוץ, פינוי של מטרד תכנוני נבחן כמקרה העומד בפני עצמו. כך למשל, במקום הציפייה הלגיטימית מהעיר הכי עשירה בישראל למצוא מימון חיצוני לפינוי של כיכר אתרים, מקדמת עיריית תל אביב את תוכנית היזמים להקמת מגדלים עם זכויות בנייה מפליגות בתמורה לפינוי. דוגמה נוספת היא "עסקת הדולפינריום" – העירייה בחרה לא להיכנס למאבק משפטי מול היזם שמחזיק במבנה ואחראי להזנחתו. לכן, כדי לבנות את המשך הטיילת ולממן את פינוי המבנה הנטוש, העניקו ליזם, ללא מכרז, שטח סמוך בשווי הגדול בעשרות מונים משוויו של מבנה הדולפינריום. נוסיף את מחירי הנדל"ן המטפסים לשחקים והמגלמים אפשרויות לרווחי עתק ברחבי הארץ ולא רק בתל אביב, ונקבל מתכון למערכת יחסים מלאה באינטרסים בין בעלי הון לבכירי הרשויות. חשוב להדגיש: הון פרטי הוא מנוע כלכלי חשוב להתפתחות והתחדשות הסביבה הבנויה. השאלה היא מה מותר ומה אסור?

מהו "ניגוד עניינים"?

כשיש חשש ממשי ששיקול דעת של עובד ציבור יהיה מוטה באופן שעשוי להיטיב איתו או עם מקורביו, זהו ניגוד עניינים שבמקרים מסוימים עשוי להיחשב עבירה של הפרת אמונים ו/או שוחד. כדי להימנע מסיטואציה כזו, כל חבר ועדה מקומית נדרש על פי חוק התכנון והבנייה למסור ליועץ המשפטי של הוועדה המקומית "מידע בדבר עיסוקיו, תפקידיו וענייניו האישיים של מי שעומד להתחיל לכהן או מכהן כחבר מוסד תכנון, שלו או של חברו, העלולים לגרום לו להימצא במצב של ניגוד עניינים".

שאלון לאיתור חששות לניגוד עניינים

במשרד היועץ המשפטי לממשלה הכינו פורמט עבור "שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים". הטופס על סעיפיו השונים מבקש מחברי הוועדה למלא מידע אודות תפקידים בהם הוא, מקורביו או "אנשים הסמוכים על שולחנו" מכהנים או כיהנו ואודות נכסים שברשותם. 

ההנחה היא שאם המידע הזה יהיה מונח על השולחן וגלוי לציבור, פעילותם של חברי המועצה תהיה נתונה לביקורת ממסדית וציבורית, והאינטרס הציבורי הרחב יובטח. יחד עם זאת, נשאלת השאלה איפה עובר הגבול? נוכל להסכים כי ראוי שחבר מועצה לא יעסוק בקידום פרויקט של בן משפחה – אך האם מותר לאותו חבר מועצה לקדם תוכנית כללית העוסקת במדיניות שעשויה להיטיב בעקיפין עם אותו אדם? האם ראוי שחברי מועצה יאשרו פרויקטים של מי שתרם להם לקמפיין הבחירות? האם הגיוני שיעניקו זכויות בנייה מופלגות למגרש שבבעלותם? לפי בכיר במערכת המשפט בכל הנוגע לעובדי מדינה, הנטייה היא להשאיר את זה כשאלה פתוחה ולבחון כל מקרה לגופו. 

בעיריית תל אביב נראה כי בחרו לטאטא אותה מתחת לשולחן.

אור ירוק לניגודי עניינים בעיריית תל אביב

מבדיקה שערכנו על בסיס עיון בהסכמי ניגוד העניינים, פרוטוקולים ופרסומים, עולה כי לכמה מחברי המועצה בת"א קשרים אישיים, עסקיים או פוליטיים, ישירים או עקיפים, עם אנשי עסקים ויזמי נדל"ן. חלק מחברי המועצה מכהנים בוועדה המקומית לתכנון ובנייה ובוועדות אחרות, התומכות בפעילות הוועדה המקומית כמו הוועדה לשימור מבנים או הוועדה להקצאת מקרקעין, משתתפים בדיונים ומאשרים תוכניות ועסקאות שלכאורה מיטיבות עם מקורביהם. 

נדמה כי הסיוע המשפטי של עיריית תל אביב-יפו, שנחשבת לאחת העיריות המסודרות והיעילות, לא נוטה לייחס חשיבות רבה לבעיות שעלולות להיווצר ממצב זה. לעיתים נראה כי הוא פועל באופן אקטיבי כדי לספק לו תעודת הכשר חוקית. במקרים מסוימים עיכוב משמעותי בעדכון הסכם ניגוד העניינים של חברי המועצה איפשר לחברי מועצה לפעול זמן רב בתחום האפור של החוק, מבלי להצהיר על ניגוד העניינים שלהם בצורה פורמלית, ולכן גם, לכאורה, מבלי לעבור על החוק. 

מעיון קצר ברשימות התורמים לסיעות העצמאיות בבחירות האחרונות ואלו שקדמו להן ושמפורסמות באתר מבקר המדינה ניתן למצוא אנשי עסקים רבים ויזמי נדל"ן. בולטת במיוחד התרומה שקיבל אסף זמיר ממי שהתפרסם כחברו, אריאל רוטר, ובני משפחתו, בעלי חברת קסטרו. אחד היזמים מאחורי התוכנית בכיכר אתרים. זמיר אמנם נמנע מלהשתתף בדיונים בתוכנית או בעסקאות הקשורות בתוכנית אך הדבר לא מנע ממנו לשמש יו"ר דירקטוריון החברה העירונית "אתרים", שבין היתר אחראית לניהול של טיילת החוף, או אם תרצו, אחראית עקיפה להזנחת כיכר אתרים.

רק בשנת 2017, לאחר שהתפרסמו בתקשורת ידיעות על קרבה זו, עדכן זמיר את הסכם ניגוד העניינים שלו, וציין את קשריו לרוטר. לפי נוסח עדכון זה, היועץ המשפטי היה מודע למצבו של זמיר עוד קודם לכן, אך משום מה, רק בדצמבר 2017 ראה לנכון לעדכן את הסכם ניגוד העניינים. כך או כך, שאר חברי סיעת "רוב העיר" מעולם לא הוגבלו על ידי היועמ"ש בנושא, ובהתאם גם לא ראו לנכון להימנע מלהשתתף בדיונים שעסקו באחד התורמים המרכזיים שלהם ואף הצביעו בעדו בכמה הזדמנויות.

יש לציין, כי תורמים נוספים של "רוב העיר" (למשל, רונן מיילי, או למשל, בעלי רשת "לנדוור") זכו בשנים האחרונות במכרזים לתפעול בתי עסק במבנים השייכים לעירייה בטיילת, אותה הטיילת שזמיר היה אחראי עליה בתפקידו כיו"ר חברת אתרים. הסכם ניגוד העניינים של זמיר לא הטיל מגבלות על פעולותיו כיו"ר החברה העירונית, וכך לכאורה, גם אם זמיר היה מעורב בהליך המכרז שבו זכו תורמיו, הדבר תקין מבחינת היועץ המשפטי לעירייה. ומה בנוגע ליתר המקרים שלא זכו לתשומת לב ציבורית גדולה כל כך? תגובת אסף זמיר או סיעתו לא התקבלה.

ניגודי העניינים הסודיים של סגן ראש עיריית ת"א

אסף זמיר לא לבד. בחינת הפרוטוקולים של ועדת המשנה לתכנון ובנייה בתל אביב בקדנציה הקודמת מראה כי מי שהיה עד לאחרונה חבר מועצה, הרב נתן אלנתן (ש"ס), היה נוהג לצאת מדי פעם מדיונים בפרויקטים ספציפיים. מכיוון שאין הסבר לסיבת היציאה מהדיון, אך מזכירות הוועדה טורחת לציין זאת בפרוטוקול, ניתן להניח כי הסיבה ליציאה מהדיון היא ניגוד עניינים. האם מזכירות הוועדה שמונחית על ידי היועץ המשפטי לוועדה מתבקשת שלא לציין את סיבת העזיבה? היה ניתן לצפות כי לכל הפחות נוכל למצוא הסבר לעניין הזה בשאלונים לעריכת ההסדרים למניעת ניגוד עניינים אבל למרבה הצער התבדינו. 

מעיון במסמכיו של אלנתן, שקיבלנו אחרי חודשים ארוכים של המתנה ובניגוד לחוק, ניתן לראות כי אף שכתוב במפורש שבין היתר, עסק ב"ייעוץ, ייזום וניהול פרויקטים" בתחום התכנון בתל אביב, הוא היה בעלים ומנכ"ל של חברה (ללא שכר, כך במקור) שעסקה בניוד זכויות מבניינים לשימור. בבעלות בת זוגו הייתה חברה בשם "נ. אלנתן יזום בע"מ" שעסקה בייעוץ ליזמים שקידמו תוכניות בתל אביב. 

על פי ההסכם, אלנתן סיים לכהן בתפקידיו והחברה בבעלות בת זוגו חדלה לעסוק בנדל"ן בסמוך לכניסת אלנתן לתפקידו כחבר מועצה.

עוד משתמע מההסכם, כי לפחות בחלק מהזמן שבו כיהן אלנתן כסגן ראש העיר והממונה על פיתוח נכסי העירייה, בשנים 2013-2017, המשיכה החברה שבבעלותו לפעול מול גופי התכנון באותה עירייה. מבחינת היועץ המשפטי לא הייתה מניעה שבעלים של חברת נדל"ן שעיסוקה תלוי בהחלטות של עיריית תל אביב, יהיה האחראי על נכסי העירייה. זה מטורף. היה ניתן לצפות כי דווקא לאור עיסוקיו הרגישים, יהיה ניתן לראות גם את רשימת הפרויקטים או היזמים שאלנתן נמצא בניגוד עניינים מולם ואז להצליב מול הפרוטוקול.

למרבה הצער, גם הפעם, מידע חשוב נשאר במחשכים.

ומה עוד קורה בחסות האפלה? לפניכם כמה מקרים: בשנת 2016 יצא אלנתן מדיון בפרויקט ברחוב גאולה 14 בתכנון משרד האדריכלים "גידי בר אוריין". כאמור, איננו יודעים בוודאות מדוע יצא מהדיון, אך יש להניח כי העזיבה צוינה בפירוש בפרוטוקול כיוון שאלנתן היה בניגוד עניינים עם הפרויקט, ורצה להראות כי פעל כנדרש, כלומר לא השתתף בדיון. 

אלנתן אמנם יצא מהדיון כנדרש, אך שנה קודם לכן ניתן ההיתר המקורי לפרויקט ללא דיון פומבי בוועדת התכנון, בהליך מקוצר ברשות הרישוי, למרות הטבות משמעותיות שקיבל הפרויקט.

ההטבות היו אמורות לחייב את היזמים להעביר את ההיתר המקורי בדיון פומבי בוועדה, ולא לאפשר לו לקבל אישור בהליך לא-פומבי של "רשות רישוי". אך הדיון הפומבי, כאמור, נחסך מהיזמים, ואולי גם מאלנתן. אחת מאותן הטבות שזכו לתעודת כשרות בהיתר הראשוני הייתה אישור אגף הנכסים לפטור את הפרויקט מהקמת גן ילדים כתנאי להגדלת זכויות הבנייה. זאת, בזמן שאלנתן משמש כסגן ראש העיר וממונה על פיתוח נכסי העירייה. אין ביכולתנו לדעת עד כמה אלנתן היה מעורב בהחלטת האגף, וזה רק מוכיח את הצורך בשקיפות.

חלק מהלקוחות נחשפים

בחינה נוספת של ההסכם העלתה תהיות – מדוע עסקיו של אלנתן רשומים בשאלון בכתובת בלפור 44 בתל אביב בעוד שבאתרים שונים לרישום חברות הם מופיעים בכתובת אחרת? בבדיקה פשוטה שערכנו עולה כי מהכתובת בלפור 44 בתל אביב פועל משרד האדריכלים "בר אוריין אדריכלים" וחברת היזמות "בנייני העיר הלבנה" שעוסקת, בין היתר, בניוד זכויות. כמו כן, באתר החברה היזמית כתוב במפורש כי היא משתפת פעולה עם "בר אוריין אדריכלים". עניין זה מעורר תהייה ולכן פנינו ליחידת הדוברות של העירייה בבקשה להבהרה.

זו התגובה שהתקבלה: "בהתאם לנמסר מחבר המועצה אלנתן, הכתובת הנזכרת בסעיף 2 לשאלון ניגוד העניינים היא הכתובת שבה ניהל בפועל את עסקיו הנזכרים שם, השונה מהכתובת שבה נרשמו עסקים אלה בעת שהוקמו ולא עודכנה ברישומים הפורמליים של עסקים אלה. בהקשר זה, מדובר בכתובת של משרדי חברת "בנייני העיר הלבנה", אחת מלקוחותיו דאז של מר אלנתן, שלה נתן ייעוץ שוטף בפרויקטים רבים. יצוין, כי במסגרת שאלון ניגוד העניינים שמילא, דיווח מר אלנתן על חברה זו כאחת מלקוחותיו. לדברי מר אלנתן, לא היה לו קשר עסקי עם משרד אדריכלים "בר אוריין". הסדר ניגוד העניינים שנערך לחבר המועצה מתייחס לרשימת לקוחות ופרויקטים שבהם טיפל במסגרת עסקיו, שצורפה לשאלון ניגוד עניינים שמילא. מאחר שרשימה זו מפרטת מידע הנוגע לצדדים שלישיים שגילויו עלול לפגוע בהם, היא לא נמסרה יחד עם מסמכי הסדר ניגוד העניינים של חבר המועצה".

זאת אומרת, על פי התשובה, אלנתן ניהל את עסקיו הקשורים לניוד זכויות מהבניין שבו פעלו חברת יזמות העוסקת בניוד זכויות ומשרד האדריכלים בר אוריין. עוד עולה כי אלנתן דיווח על החברה היזמית כלקוחה שלו, ברשימה שלא נמסרה לציבור (אלא בדיעבד ורק לאחרונה, בעקבות פניית חופש מידע שלנו לעירייה), והוגשה בנפרד לשאלון לעריכת הסדר ניגוד העניינים. עד למסירת התשובה על ידי העירייה כנראה שאיש מלבד פקידי העירייה לא ידע קיומה. 

ואם זה לא מספיק, אז על פי תגובת העירייה, לאלנתן לא היה קשר עסקי עם משרד האדריכלים בר אוריין אף שכאמור, בבר אוריין נוהגים לשתף פעולה עם אותה חברת היזמות שהיא במקרה גם לקוחה של אלנתן וכולם פועלים או פעלו מאותו בניין.

אבל בואו נדבר רגע על התחום האפור, על מה שלכאורה נעשה בעקיפין. אלנתן השתתף באופן גלוי בדיונים העוסקים בניוד זכויות, ברמה המקומית וכנציג העיר תל אביב במועצה הארצית. במועצה הארצית היה שותף להחלטה לאפשר ניוד זכויות במסגרת תמא/38. בוועדת השימור של העירייה הוא קידם החלטות שאפשרו ניוד זכויות, למשל אישור תוכנית השיפוץ של בית הכנסת הגדול ברחוב אלנבי, תוכנית שתאפשר את מכירת זכויות הבנייה הלא מנוצלות של המבנה. 

כמו כן, בדיונים במועצת העיר הוא קרא לבטל את הכרזת אונסק"ו על העיר הלבנה, הכרזה שמטילה מגבלות בנייה במרכז תל אביב, ללא הצלחה. עם חשיפת רשימת הלקוחות והפרויקטים שבהם היה מעורב אלנתן (בעקבות בקשת חופש המידע שהגשנו), נפתחה עתה האפשרות לחקור את תרומתו לדיונים ואת האפשרות כי ביטול ההכרזה על העיר הלבנה יכלה להיות יקרת ערך עבור לקוחותיו לשעבר. מדובר בתחקיר רחב היקף בפני עצמו, ואנו עוד נגיע אליו בהמשך.

לא רק מתפללים

לחצים ושיקולים כלכליים הם לא היחידים שפועלים על חברי המועצה. במקרים מסוימים גם ללחצים פוליטיים עשויה להיות השפעה על נבחרי הציבור. בקדנציה הקודמת אישרה הוועדה להקצאת מקרקעין הקצאת קרקע לצורך הקמת בית כנסת ברחוב סנפיר שבשכונת נווה חן בתל אביב לעמותת "אהבה ושלום – נווה חן", כך על פי דוח העמותה. באותה קדנציה נתן אלנתן החזיק בתיק הנכסים שהוועדה להקצאת מקרקעין מן הסתם קשורה בו. 

על פי דיווח באתר חדרי חדרים, יו"ר העמותה הוא מספר 2 בש"ס תל אביב, ונתן אלנתן מופיע כממליץ באתר העמותה. כדי לבדוק את מעורבותו בהקצאת הקרקע המדוברת, הגשנו בקשה לחופש המידע לעיריית תל אביב ובה ביקשנו לחשוף את פרוטוקולי הוועדה להקצאת מקרקעין. הבקשה סורבה (על הסירוב המופרך לבקשה בהמשך הכתבה). 

לפי מקורות בתוך העירייה, אלנתן היה מעורב באופן אישי באישור ההקצאה מאחורי הקלעים, אבל היה חסר לנו אישור רשמי. רגע לפני שאמרנו נואש הבחנו שבדיון שהתקיים בוועדה המקומית בנוגע לאישור תוכנית העיצוב של בית הכנסת (בעיצובו של גידי בר אוריין) השתתף אלנתן ולא יצא מהדיון כהרגלו.

באמצעים הפשוטים שעומדים לרשותנו, וחרף החסמים שהציבו בפנינו בעירייה, שמנו לב לעובדה שחבר מועצה השתתף בדיון בוועדה המקומית בפרויקט הקשור באדם שאיתו הוא מנהל קשרים אישיים ו/או פוליטיים. ולכן לא נותר לנו אלא לתהות: כיצד היועץ המשפטי לוועדה לא שם לב לעניין הזה? ומה בנוגע ליתר המקרים? אנחנו מציעים לעיריית תל אביב לעשות בדק בית. בנוסף, הסכמי ניגוד העניינים של אסף ונתן לא היו היחידים שמשכו את תשומת ליבנו, יש עוד עבודת מחקר רצינית לפנינו ועוד נוסיף ונכתוב על זה. בינתיים נשאל את עצמנו – כיצד כל זה מתאפשר ומה היקף התופעה?

היעדר מנגנוני פיקוח משמעותיים

לוועדות מרחביות (ועדות שבמרחב התכנון שלהן יש יותר מרשות מקומית אחת) מתמנה בדרך כלל יו"ר ויועץ משפטי מטעם הממשלה. אך לוועדות המקומיות שבמרחב התכנון שלהן רשות אחת (בדרך כלל בערים הגדולות) יש יועץ משפטי שהוא היועץ של אותה רשות מקומית, או עובד שכפוף אליו.

מכיוון שסמכות היועץ המשפטי לממשלה מתחילה ונגמרת בממשלה, היועצים המשפטיים של הוועדות המקומיות הגדולות לא מחוייבים לסטנדרטים הממשלתיים שלא מוגדרים בחוק באופן מפורש. עבורם, הם יותר בגדר המלצה. 

ומי מפקח על עבודתם? אף אחד. מבקר המדינה לא מסוגל לבדוק באופן שוטף כל רשות מקומית. מה לגבי מבקר או מבקרת העירייה? הסמכויות מוגבלות עד כדי גיחוך, ועצמאותם מצומצמת; יש לתת את הדעת לעובדה ששומרי הסף של הרשות המקומית, היועץ המשפטי, המבקר, הגזבר ואף הממונה על חופש המידע הם עובדי עירייה וככאלה – היכולת שלהם לפיקוח אובייקטיבי מוטלת בספק.

אבל אל תסמכו רק עלינו. מבקרת עיריית תל אביב אורית שבתאי-פרנק כתבה בדוח משנת 2017 כי "לשירות המשפטי קיים קושי מובנה לעקוב אחר קיום חשש לניגוד עניינים של חברי הוועדה בנושאים שעולים לסדר היום בכל ישיבה. על אף זאת, סדרי פיקוח ובקרה חלופיים ומפצים אינם מוסדרים. כך לדוגמה, חברי הוועדה אינם מתבקשים בפתיחת כל ישיבה או עם כניסתם אליה להודיע לפרוטוקול על קיום חשש לניגוד עניינים ולצאת מהדיון במידת הצורך".

שבתאי פרנק הוסיפה: "הוראות חוק התכנון והבנייה בדבר מניעת החשש לניגוד עניינים, אינן כוללות הנחיות מפורטות או כללים לניהול מפגשים ו/או שיחות חברי ועדה עם מבקשים ויזמים. גם נהלים עירוניים אינם מעוגנים בנושא. עם זאת, לנוכח רמת האתיקה המצופה והרגישות הציבורית הטמונה בתחום, ועל מנת לצמצם את החשיפה לפעילויות שיכולות לטמון בחובן חשש לניגוד עניינים, נדרשת, לדעת הביקורת, הגברת המודעות מידי העוסקים ומקבלי ההחלטות המעורבים בתהליך".

כדי להתמודד עם התופעה המליצה המבקרת "לבחון עיגון נוהל לפיו חברי הוועדה יודיעו לפרוטוקול על קיומו של חשש לניגוד עניינים בפתיחת כל ישיבה של הוועדה עם הצגת סדר היום, או בעת הצטרפותם לאחר פתיחתה. בנוסף, מומלץ לכלול בפתיח הדראפט המחולק לחברי הוועדה הערה קבועה ומודגשת בדבר חשיבות השמירה על הכללים והסדרי ניגוד העניינים שעליהם הם חתמו". בנוסף היא כתבה: "השירות המשפטי יבחן לפרסם מסגרת עקרונות אחידה (מסמך מדיניות) להתנהלות חברי הוועדה במפגשים ושיחות עם מבקשים ויזמים, לרבות חובת עדכון ודיווח על קיום ותוכן המפגשים, נושאים שבהם על חברי ועדה להימנע ממפגשים מסוג זה וכדומה. זאת, על מנת לצמצם את האפשרות לניגוד עניינים".

עוד הוסיפה המבקרת: "אחת לתקופה, לפחות אחת לשנה, במסגרת אחת מישיבות הוועדה יעלה לסדר היום תדריך רענון קצר לחבריה, ע"י יו"ר הוועדה והיועצת המשפטית של הוועדה בדבר החשיבות והצורך בהקפדה על שמירת כללי ניגוד עניינים, כחלק מסדרי מינהל תקין".

מעיריית תל אביב נמסר בתגובה: "מועצת העירייה אישרה את דוח מבקרת העירייה המצוטט, בכפוף להערות ראש העירייה. בהערות אלו נקבעו הכללים שנקבעו בהוראות הדין בדבר מניעת חשש לניגוד עניינים של חברי מוסד תכנון, וכן, נתקבלה המלצת מבקרת העירייה בדבר עריכת תדריך אחת לשנה לחברי הוועדה בנושא מניעת חשש לניגוד עניינים. מועצת העירייה לא קיבלה את המלצת מבקרת העירייה כי השירות המשפטי יבחן אם לפרסם מסמך מדיניות המנחה את חברי הוועדה בנוגע להתנהלותם מול מבקשים ויזמים. בחודש דצמבר 2018 נערך תדריך לחברי הוועדה המקומית שכלל התייחסות רחבה לנושא ניגוד העניינים".

המלצות לחוד ומציאות לחוד?

אף שהתקיים תדריך לחברי הוועדה המקומית שכלל התייחסות רחבה לנושא ניגוד העניינים, ואף שבדקנו ובמקרים מסוימים, לפי הפרוטוקולים, חברי מועצה יוצאים מדיון כזה או אחר – הסיבה לא נרשמת. לנו לא נותר אלא להעלות השערות ולתהות האם לכל חברי המועצה קיימת היושרה לצאת כשמתעורר אצלם החשש להימצאות במצב של ניגוד עניינים? 

על כן, החלטנו להפשיל שרוולים ולגשת למלאכת בדיקת קשרי ההון-שלטון בעיריית תל אביב ובוועדה המקומית בפרט. לצורך העניין הצטרפנו לקבוצה של פעילים חברתיים והגשנו מספר בקשות לפי חוק חופש המידע. חלק מהבקשות נענו בצורה חלקית, חלקן נענו בצורה בלתי מתקבלת על הדעת ופניות עוקבות שלנו נותרו ללא תגובה. מכיוון שבחלק מהתשובות יש התעלמות מתקדימים משפטיים ומכיוון שבמקרים מסוימים מתבצעת הפרה של החוק, אנחנו ב"שקוף" עמלים על עתירה במטרה להשיג את כל המידע הרלוונטי לצורך ביקורת ציבורית – תוצאותיה יפורסמו בכתבה נפרדת.

בנקודה זו יש לציין כי פנינו לעיריית תל אביב כמה פעמים נוספות בבקשה לקבל את התייחסותה לטענות נוספות המועלות בכתבה ונתקלנו בסירוב.

אז מה אפשר לעשות?

ראשית, בואו נדבר על שיטת התכנון המתארי. יש אנשי מקצוע מלומדים שמצדדים בה, ויש כאלה שטוענים כי היא פשטה את הרגל. בכל מקרה, גם אם לא נמצאה התשובה לשאלה האם ואיך ניתן להבטיח כי העקרונות שמתווים בתוכניות המתאר יישמרו, ראוי לכל הפחות להסתכל מה קורה מעבר לים. בארה"ב למשל, מתקיים פתרון ביניים. שם הכניסו בשנים האחרונות את ה-Smart Code, אוסף של חוקים או רשימת מאפיינים לסביבות בנויות, סוג של עשה ואל תעשה שאמור לעבוד במקביל לתוכניות האזור. כך, אם יש מהלך של רשות מקומית לעשות שינוי נקודתי, יש קריטריונים חיצוניים שאמורים להיות שקופים וברורים לציבור ולהוות שיקול מרכזי בקבלת ההחלטות. 

לעומת זאת, באנגליה הלכו צעד אחד רחוק יותר. "בעולם בהחלט קיימים נסיונות להתמודד עם התופעה, למשל במערכת התכנון הבריטית, שם ויתרו לגמרי על תוכניות איזור", אומרת פרופסור נורית אלפסי, ראש המגמה לתכנון ערים באוני' בן גוריון. "הם עובדים עם מסגרת של כללים שמגדירים מה מותר ומה אסור וחלים באופן שווה על כל התוכניות. אבל עדיין, מי שמקבל את ההחלטות הנקודתיות זה ה-Development Conatrol, שמבחינה מבנית היא דומה לישראל. מי שאמור לקבל החלטות תכנון מושכלות חשוף ללחצים ועדיין, הנושא הזה של מבנה נמצא שם כל הזמן בדיון".

ז"א, מערכת התכנון הבריטית ויתרה על השימוש בתוכניות מתאר שמנסות להגדיר מה ייבנה, איפה וכמה. במקום זאת, הבריטים משתמשים בסט של כללים החלים באופן שווה על כל המרחב ומנסים להגדיר את היחסים בין אלמנטים שונים במרחב. עדיין, בגלל שהמבנה במערכת התכנון הבריטית דומה באופן יחסי לישראל, לפחות במובן הזה של מי שמקבל את ההחלטות הוא עדיין מי שצריך "לספק את הסחורה", היכולת להימנע מחדירה של אינטרסים צרים של בעלי עניין לתכנון בפועל מוגבלת.

לכן, לפני השאלה הנוגעת לשיטת התכנון אנחנו צריכים לשאול את עצמנו שאלות הנוגעות לאופן בו המערכת בנויה ולאופן בו אנחנו מונעים לחצים ספקולטיביים על נבחרי ציבור וניגודי עניינים ומבטיחים ייצוג של אינטרסים רחבים ככל הניתן ובאופן מאוזן. סך הכל, כל עוד קשרי ההון-שלטון טבועים במערכת ואין מי שיפקח עליהם זה לא משנה אם נבחר בשיטת תכנון כזו או אחרת. 

כדי להתמודד עם הכשל המבני בישראל, הציעה פרופ' אלפסי בעבודת הדוקטורט שלה, בין היתר, להפריד בין קובעי המדיניות הנתונים ללחצים כאלה ואחרים לבין אלו המאשרים תוכניות באמצעות הקמתה של ערכאה חדשה של "תכנון שיפוטי". מדובר בסוג של ועדה או סדרת ועדות בלתי תלויות המורכבות משופטים-מתכננים הבוחנים, על פי כללים ברורים ושקופים, שבודקים את כל התוכניות המוגשות על ידי כל השחקנים באופן שווה. לא משנה אם מדובר באנשים פרטיים, גופיים עסקיים, מתכננים עירוניים או ממשלתיים – כולם מגישים את תוכניתם לאישור התכנון השיפוטי כשווי מעמד ואלו נבחנות לפי קריטריונים ברורים. 

במחוז ויקטוריה באוסטרליה למשל, מיושם דגם הפועל ברוח הדברים – לכל ועדה מקומית יש טריבונל בלתי תלוי המורכב מאנשי תכנון ואקדמיה המקיים דיונים פתוחים בנושאי תכנון. כל החלטה של הטריבונל היא כמו פסיקה תקדימית המהווה אבן דרך הנוספת לאוסף של חוקים.

ייתכן שההצעה ל"תכנון שיפוטי", טובה ככל שתהיה, מהפכנית מדי ולא ישימה ואולי כדאי למצוא פתרונות ביניים. וכשמדברים על פתרונות אי אפשר להשאיר את הדיון רק תחת המטרייה של חוק התכנון והבנייה. צריך להרחיב את היריעה לדיון בפקודת העיריות, חוק הרשויות המקומיות וחוק מימון מפלגות. בהולנד למשל, המימון בבחירות המקומיות הוא ממשלתי ולכן התלות של המתמודדים לרשויות המקומיות בבעלי ההון היא קטנה. הם לא צריכים להבטיח הבטחות כדי לגייס כספים ולפדות אותן מאוחר יותר בהטבות כאלה ואחרות. כמו כן, חברי המועצה בהולנד מקבלים שכר, בניגוד לחברי המועצה בישראל, מה שמבטיח את עצמאותם ומגביר את יכולתם לתפקד כאופוזיציה חזקה.

ואולי לא צריך להרחיק אל מעבר לים והפתרון נמצא מתחת לאף שלנו? בישראל, בוועדות המרחביות המאגדות תחת מרחב תכנון אחד כמה רשויות מקומיות קטנות, מינוי היו"ר נעשה על פי רוב על ידי שר האוצר. כך מתמנה לתפקיד איש מקצוע המחויב למניעת ניגודי עניינים. ולכן גם אם מתעורר הספק הקטן הנוגע לכשירות כהונתו באותו במרחב, הוא פשוט לא ימונה. מכיוון שהיו"ר איננו נבחר ציבור הוא אינו נתון ללחצים ספוקלטיביים או פוליטיים וכך במשא ומתן עם ראשי הרשויות נקבעות החלטות הוועדה באופן דמוקרטי באיזון בין האינטרסים המקומיים לאלו המחוזיים והארציים. המציאות מדברת בעד עצמה – ראשי ערים ובכירים בערים שיש להן ועדה מקומית (שבמרחב התכנון שלה נמצאת רק אותה רשות עירונית לבדה) צועדים וצועדות בזה אחר זו לחקירות משטרתיות ולבתי סוהר. בוועדות המרחביות, לעומת זאת, השחיתות בדרגים הגבוהים לא מתפשטת.

כך או כך, ברור שאי אפשר להסתפק בפתרון אחד וכדי להבריא את המערכת צריך לקדם שינוי הוליסטי המתייחס גם לשיטה שבה מתכננים וגם לאופן בו מתקבלות החלטות ובפרט לאופן בו מתירים את הקשר המחבר בין ההון לשלטון ומבטיחים ייצוג למגוון אוכלוסיות ודעות במערכת התכנון. ברמה המקומית וברמה הממשלתית. קצת שקיפות תעשה לכולנו טוב.

אנחנו מקדמים בעצמנו פתרונות לבעיות שעלו בתחקיר

ולסיום, אלו שעוקבים אחרינו בוודאי כבר הבינו שאנחנו לא אוהבים להצביע על בעיה, להציע פתרון ולחכות לחסדיהם של הפוליטיקאים במטרה שיאמצו את המסקנות המתבקשות ולכן:

1. בכתבה המקדימה חשפנו כי למרות שעל פי חוק התכנון והבנייה ניגודי העניינים של חברי הוועדות המקומיות צריכים לעמוד לעיון הציבור על פי הוראות שיקבע שר האוצר אבל, למרות השנים שחלפו, שר האוצר לא מצא לכך זמן ולכן הגשנו פנייה לשר האוצר והיועץ המשפטי לממשלה ובה דרשנו משר האוצר למלא את דרישות החוק. במידה ודרישותינו לא תענינה, אנו מתכוונים להגיש עתירה.
2. כאמור, לאחר שחשפנו את הנוהל לפיו מתבצעת בדיקת ניגודי העניינים של חברי הוועדה המקומית בעיריית תל אביב ולבקשתנו, הגיש פעיל חברתי בקשה לפי חוק חופש המידע ובה ביקש לקבל לידיו את רשימת הלקוחות והפרויקטים חברי המועצה בקדנציה הקודמת. לפי תשובת העירייה המסמכים צריכים להתקבל בתשובה נפרדת. אנחנו ממשיכים לחכות לכשיתקבלו המסמכים נוכל לבדוק עד כמה מחויבת הוועדה המקומית בתל אביב למניעת ניגוד עניינים. נכתוב על כך בהמשך.
3. אנחנו מקדמים מול מספר ח"כים בקשה משותפת למרכז המחקר והמידע של הכנסת במסגרתה נבקש לחקור ולמצוא תקדימים בעולם למנגנונים הפועלים להבטחת מנהל תקין ומניעת ניגודי עניינים במערכות שלטון מקומיות וממשלתיות ומערכות תכנון. תוצאות המחקר יהוו בסיס לנייר עמדה וגיבוש מדיניות להתמודדות עם התופעה בישראל.
4. איגדנו את העקרונות הבסיסיים לרשות שקופה ויצאנו בקול קורא לראשי רשויות להתחייב לשקיפות, מנהל תקין ולביעור נגע השחיתות. אנחנו שמחים לבשר כי ראש העיר הוד-השרון, אמיר כוכבי, היה הראשון להרים את הכפפה. נמשיך לעקוב אחר יישום העקרונות לעיר שקופה בהוד השרון ובינתיים דרשו מראשי הרשויות חברי המועצה שברשות המקומית שלכם להתחייב לכללים האלו וספרו לנו על תגובתם. אנחנו מבטחים לעקוב גם אחריהם.
5. שקיפות בשכונה שלך! הכירו את "ועדה פתוחה" – אתר מדליק לשיתוף ציבור בהחלטות המתקבלות בוועדות התכנון מסביב לביתך. לפי חוק קיימת חובה לפרסם את תוכניות הבנייה במקום ציבורי כדי לאפשר הגשת התנגדויות, ואפילו יש תקנה שחייבים לפרסמן בעיתון ובאינטרנט. אז מה הבעיה? בטח ראית את הודעות כאלו בתקשורת – קשה להבין מבליל הטקסט במה בכלל מדובר, ורובנו מתעלמים. וככה אני מתעורר בבוקר ומגלה פתאום שמול ביתי – לפתע – קמה מפלצת.

   
   אז כעת "חיים וסביבה" הקימו מערכת דיגיטלית מדליקה במיוחד שמנגישה את שיתוף הציבור בוועדות התכנון – בקלות ובאמצעות המחשב או הנייד! זה כלי מצוין למלחמה בשחיתות ולהגברת הדמוקרטיה הקהילתית. הפכו לסופר אזרחים דרך הירשמות לעדכונים שוטפים סביב ביתך: app.sviva.net

המשך יבוא…