עדיין אין תקציב: מה נותר לממשלה לעשות?

נתחיל בתרגיל מוכר: קבוצה של תלמידים מקבלת רשימה של פרויקטים שכולם נראים חשובים וכולם עולים כסף. הקבוצה נדרשת לתעדף אותם לפי סדר החשיבות ולוותר על חלקם. מה יותר חשוב רכישת רכבים ממוגנים לכוחות צה"ל או הגדלת מיטות האשפוז בבתי החולים? מאחר שאין פתרון נכון אחד, מתנגש עולם הערכים של חברי הקבוצה, כשכל אחד מנסה לקדם את מה שקרוב לליבו או נראה לו יותר חשוב. 

כך גם בממשלה שחבריה נדרשים לנהל משא ומתן אחד עם השני ולקבוע סדרי עדיפויות. התקציב השנתי הוא למעשה הכלי המרכזי בו הממשלה מממשת את המדיניות שלה, לא דרך ספינים ומילים ריקות אלא בחלוקת משאבים ממשית. 

אז איפה הוא, בימים כה סוערים של ניהול משבר הקורונה? עדיין רחוק מדיונים. איך זה אפשרי? זה לא. 

נסביר. כשממשלה מוקמת בישראל היא נדרשת להציג תקציב תוך 100 יום ממועד השבעתה (במקרה זה 17 במאי). לכן, המועד האחרון לאישור התקציב הוא ה-25 באוגוסט. התקציב לא מונחת כמו לוחות הברית מהשמים, אלא דורש הליך חקיקה סדור. למעשה התקציב הוא חוק בפני עצמו שהכנסת נדרשת לאשר.

"קל מאוד לאלתר מחודש לחודש ולשלוף תוכניות אקראיות, קל גם לנצל את התוכניות כדי ליישם פתרונות פופוליסטיים שנשמעים טוב בתקשורת אבל יוצרים נזק ארוך טווח", הסביר טום קרגנבילד כלכלן ומייסד כלכלה קלה. "בדיוק כדי למנוע את מערכת התמריצים הלא מוצלחת הזאת, קיימת מערכת חוקים שמחייבת את הממשלה לנהל את סדרי העדיפויות שלה באמצעות מנגנון התקציב – ואם היא לא מסוגלת לעשות זאת היא חייבת להתפרק".

נכון לכתיבת שורות אלו ממשיך הויכוח הפוליטי בין בני גנץ לבנימין נתניהו. הראשון דורש תקציב לשארית שנת 2020 ושנת 2021, בהתאם להסכם שנחתם להרכבת הקואליציה בין כחול לבן ולליכוד. השני דורש להעביר תקציב רק לשארית שנת 2020, יש שיגידו על מנת לאפשר לעצמו נקודת יציאה נוספת לבחירות בתחילת שנת 2021. חשוב לציין כי תהליך הכנת התקציב לשנת 2021 היה אמור כבר להתחיל ולהגיע לאישור הממשלה – לכן אין היגיון רב באישור תקציב לשנת 2020 בלבד.

לכן, מדינת ישראל עלולה לסיים שנה תקציבית מלאה ללא תקציב מותאם קורונה (כפי שהתחייבה הממשלה) ואולי אפילו להיכנס לשנת 2021 באותו המצב. מנהל התקציב בפועל הוא החשב הכללי רוני חזקיהו, שהודיע על התפטרותו מתוך "תחושת מיצוי". התפטרות שעשויה להעיד, אולי, על תחושת מיאוס. 

האם הסוף הידוע מראש הוא בחירות? אילו עוד אפשרויות יש לממשלה בשלב הזה? הנה סקירה קצרה של כל אחת מהן:

1. בחירות

האופציה הראשונה והמדוברת ביותר, שקופצת לראש כשמדברים על אי-אישור התקציב בזמן היא סבב בחירות נוסף. זה התרחיש שהפוליטיקאים מפמפמים בתקשורת. ואכן, מאחר שהממשלה עצמה קיימת מכוח אמון הכנסת – אם הכנסת לא מאשרת לממשלה את התקציב, יוצאים לבחירות. כאמור, המצב שהממשלה ה-35 הביאה אותנו אליו הוא שטרם הוחלט בכלל אם יובא תקציב לשנת 2021 או רק לשארית שנת 2020. 

המשמעות: חוסר יציבות שלטונית, ממשלת מעבר שלא יכולה לקדם שום מדיניות (אין תקציב), חוסר אמון בממשלה ו-34 שרים ושני ראשי ממשלה שנכשלו בתפקידם אך נהנים ממנעמי השלטון. וכמובן עלות מערכת בחירות נוספת שכל כך הזהירו אותנו ממנה. 

2. העברת תקציב בדחק ודריסת הכנסת

בתרחיש זה, הממשלה תביא בדחק את התקציב לכנסת ותלחץ עליה לאשר אותו בזמן – אחרת נלך בחירות. כל ח"כ שישאל שאלה וכל הסתייגות מהתקציב יזכו להתקפה מצד הממשלה, שתטען כי השאלות והביקורות הן אלו שגוררות אותנו לבחירות. 

בסד לחצים שכזה כל אחד יחשוש להיות זה שיאשימו אותו בבחירות והכול בגלל התנהלות רשלנית של הממשלה. כך, הציבור הישראלי לא יוכל להשפיע על חלוקת התקציב דרך נבחריו הח"כים. הכנסת תהיה שוב כאסקופה נדרסת. 

נכון, התקציב תמיד מועבר בדחק, בלוח זמנים של כחודשיים לפני תום השנה הקלנדרית (למעט 2019 שהייתה חריגה והתקציב הועבר מראש), אבל גם אם לא עומדים בזמן הקצוב יש לממשלה עוד שלושה חודשים לסיים את העברת התקציב. במקרה הנוכחי, הליכה לבחירות לאחר שלושה סבבים עשויה להיות סיפור אחר לגמרי.

3. דחיית מועד התקציב בחוק 

מאחר שמועד העברת התקציב כבר מעבר לפינה, הכנסת יכולה לתת ארכה לממשלה על ידי שינוי החוק: במקום 100 ימים יתנו לה אולי 200. ח"כ צבי האוזר כבר הגיש הצעת חוק לדחיית מועד הגשתו בשלושה חודשים. הצעה זו מייתרת מלכתחילה את הדיון על תקציב לשנה זו, שתכף מסתיימת, אך נותנת עוד שלושה חודשים לממשלה. 

"הממשלה הנוכחית קיבלה לגיטימציה סביב הטיפול במשבר הקורונה. מאחר שברור לנו שהמשבר הנוכחי ילווה אותנו בשנה הקרובה וידוע לנו שיש לא מעט סיכונים בניהול התקציב, יש צורך אמיתי בתקציב מסודר לשנה הקרובה", הסביר קרגנבילד. "תקציב כזה ידרוש חשיבה ארוכת טווח, התמודדות עם מגבלות תקציביות, קביעת סדרי עדיפויות ובניית תוכנית מסודרת". 

ביקורת נוספת על מהלך כזה היא הבעייתיות בשינוי חוק לצורכי השעה. הממשלה הנוכחית כבר חטאה בכך בימיה הקצרים: כשהעבירו את חוק הממשלה הפריטטית ששינה את סדרי הממשל ואת החוק הנורבגי שנתפר למידות של מפלגת כחול לבן. 

4. הרכבת ממשלה חדשה

הכנסת יכולה להצביע אי אמון ולאחר מכן להביע אמון בממשלה חדשה, שמי שעומד בראשה הוא לא בנימין גנץ ולא בנימין נתניהו. במקרה כזה תתחיל מחדש ספירת 100 הימים מהקמת הממשלה החדשה ועד העברת התקציב. 

מאחר שכחול לבן והליכוד שינו את חוקי היסוד, בני גנץ לא יוכל לעמוד בראשות הממשלה הזו. מהצד השני נתניהו לא יכול לפטר אף אחד משרי הממשלה של גנץ. נזכיר כי ניתן לשנות את החוק הזה – אך בתנאי שמשיגים רוב של 70 חברי כנסת, תרחיש בלתי סביר במציאות הנוכחית (אבל גם ההחלטה של הכנסת ה-21 להתפזר לא נראתה סבירה, אז לכו תדעו).

5. התפטרות נתניהו לאור ההסכם הקואליציוני

בסעיף 30 להסכם כתוב כי הממשלה תעביר תקציב לשנת 2021-2020 ואם יהיה צורך יבצעו בו עדכון בשנת 2021. לפי ההסכם, אם התקציב לא עבר בתוך 90 יום – נתניהו נדרש להעביר את ראשות הממשלה לגנץ. 

כלומר, על הנייר נתניהו נדרש לוותר על מקומו. עם זאת, מכיוון שנתניהו לא קיים את ההסכם ולא העביר תקציב, לא סביר שיקבל עליו לפתע את תנאי ההסכם שקובעים את הסנקציה הזו. זהו כשל לוגי מובנה בהסכם. לכן, חוזרים שוב חלילה לתרחיש הראשון: בחירות.