ערכת שאלות לפוליטיקאים
רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר:
בעוד מומלץ לקרוא את התחקיר באופן רציף, ניתן גם לדלג ולקרוא פרקים בודדים המעניינים אתכם במיוחד באמצעות מפתח הפרקים.
רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר:
מה בין האדם המכונה "מבקר המדינה" לבין מוסד מבקר המדינה? החוק המגדיר את הנושא נקרא חוק מבקר המדינה ולא החוק לביקורת המדינה. גם תוכן החוק מצביע על סמכויות מבקר המדינה ולא עוסק במוסדותיו.
מוסד מבקר המדינה הוקם מתוקף חוק מבקר המדינה שנחקק ב־1958 אך המבקר הראשון, זיגפירד מוזס, מונה כבר בשנת 1949 על ידי נשיא המדינה חיים ויצמן. החוק עבר שינויים במהלך השנים וכיום הוא מאפשר למוסד הביקורת לבקר ולהציע שיפורים במקומות שבהם כולנו מרגישים עמוק בקישקע שלנו שמשהו לא עובד, אבל לו, לעומתנו, יש כלים לברר את העובדות ולהציב מראה אל מול פני השלטון. מה יעשה השלטון בהשתקפות הנגלית לו? זאת כבר שאלה אחרת.
ניקח למשל את מערכת התחבורה הציבורית. כל מי שמתנייד באוטובוסים וברכבות מכיר את הסיוט הזה באופן אישי. הם מגיעים מתי שמתחשק להם, צפופים עד כדי יצירת אינטימיות מוגזמת בין הנוסעים לבין שכניהם לנסיעה ונראים כאילו ניקו אותם לאחרונה כשאפסנו את הכרכרות. ובכל זאת המדינה ממשיכה לתעדף תחבורה פרטית. למה? למבקר יש כלים לבדוק את הנושא, לדרוש את כל המסמכים העוסקים בו ולהצביע על מוקד הבעיה.
מבקר המדינה עוסק גם בביקורת של גורמים חסויים כמו מוסדות ביטחוניים (למשל תעש) ואז חלקים מהדו"ח חסויים. המבקר הוא גם היחיד שחשוף להוצאות המלאות של המפלגות. בפרק הקרוב נסביר מהו מוסד מבקר המדינה על פי לשון החוק ובאמצעות מקורות נוספים.
המבקר נבחר על ידי הכנסת ומחויב לה בלבד. למרות זאת מפתיע היה לגלות כי האדם הראשון לו הודה המבקר החדש, מתניהו אנגלמן, הוא דווקא ראש הממשלה בנימין נתניהו: "אפתח בתודה והערכה לראש הממשלה וחבר הכנסת מר בנימין נתניהו על התמיכה במועמדותי". גם תקציב המבקר נקבע לפי הצעתו הוא ומאושר בנפרד מתקציב המדינה על ידי ועדת הכספים של הכנסת. את הדו"ח על ביצוע תקציב משרדו מגיש המבקר לוועדה לענייני ביקורת המדינה. המבקר עצמאי גם בכל הנוגע לגיוסם ולפיטורם של עובדי משרדו. כלומר, עובדי משרד מבקר המדינה מגויסים במערך פנימי המנותק מנציבות שירות המדינה, רף הכניסה לתפקידים בעבודת הביקורת (נכון למבקר הקודם) הוא תואר שני ומעלה.
בחירת מבקר המדינה בכנסת
המבקר מגיש לכנסת דוחות וחוות דעת כמעט בכל תחום שהוא רוצה ומפרסם אותם כך שיהיו גלויים לציבור, למעט מספר דוחות חסויים הנוגעים לביטחון המדינה או לחברות ביטחוניות. גם נושא זה שנוי במחלוקת. "עם כל ההסתייגויות והחולשות, ויש חולשות, מדובר במשרד מבקר המדינה שמחזיק בהכי הרבה כובעים לעומת מדינות אחרות", הסביר בראיון יעקב (מנדי) אור, שהיה אחראי על מערכת הביטחון במשרד מבקר המדינה והמשנה למנכ"ל המשרד בדימוס.
מנדי אור, לשעבר אחראי ביקורת מערכת הביטחון במשרד מבקר המדינה (צילום מסך מיוטיוב)
אור הוא כיום חבר הוועד המנהל של התנועה לטוהר המידות ורואה במוסד מבקר המדינה מוסד חזק שאין לו מקבילה בסמכויותיו בעולם. "יש למבקר כובעים של עיסוק במימון מפלגות, נציבות תלונות הציבור וסמכות שיפוטית. מבקר המדינה הוא זרוע מבצעת של הרשות המחוקקת ולא מוסד ביצועי בהגדרה, סמכותו מגיעה מהכנסת ולכנסת, ובאופן ספציפי לוועדה לביקורת המדינה, הוא מגיש את דוחותיו כחוק".
המבקר רשאי לבקר כל גוף ציבורי או גופים שאינם ציבוריים אך מקבלים תקציב משמעותי מהמדינה וגם גופים שפועלים מתוקף החוק ואינם מקבלים תקציב ישיר מהמדינה, כמו למשל ארגוני עובדים. על פי מבקר המדינה ישנם כ־1,800 גופים הכפופים לביקורת שלו (לרשימה חלקית של הגופים הנתונים לביקורת).
איך המבקר מחליט איזה גוף לחקור מתוך 1,800 האפשרויות?
1,800 גופים זה המון. אז כיצד בוחר המבקר היכן להשקיע את משאביו? לפני כשנה פרסם המבקר מדריך עב כרס המאגד בתוכו את התורה שעליה נשענת ביקורת המדינה. המדריך מפרט את תהליך הביקורת, החל מבניית תוכנית העבודה, דרך עבודת השטח וכלה בהסבר כיצד לנסח את הדו"ח הסופי.
בהסכת (פודקאסט) חדש של מבקר המדינה, שעלה במקביל להכנת תחקיר זה, אומר יובל חיו, מנהל החטיבה לביקורת משרדי הממשלה ומוסדות השלטון כי "בכל נקודת זמן מצויים 300 נושאים המונחים לביקורת" וזה עוד לפני שמחליטים לפתוח בביקורת.
המבקר מקבל את ההצעות לסדר היום שלו מחמישה מוקדים עיקריים:
אחת הדוגמאות שנותן חיו בהסכת הוא תיק 4000 (ההטבות הרגולטוריות שניתנו לכאורה לבזק בתמורה למתן סיקור חיובי בוואלה לראש הממשלה בנימין נתניהו (!)). הביקורת הביאה לחקירת משטרה ומשם לכתב אישום בכפוף לשימוע נגד שאול אלוביץ וראש הממשלה. לדברי חיו, פתיחת הביקורת הגיעה מתוך פניית מתחרות עסקיות של בזק.
עוד על תהליך הביקורת תוכלו לשמוע כאן בפרק "איך עושים ביקורת" (פרק א'):
בכלל, ההסכת של מבקר המדינה מצויין לצורך הנגשת מידע והבנת המתרחש מאחורי הקלעים, ולכן נפנה לפרק הרלוונטי בכל מקום שבו יש לו לטעמנו ערך מוסף. מוזמנים כמובן להאזין לכולו.
"גם בנושא של דרעי, למבקר היה תפקיד משמעותי כמי שנתן לזה פוש אחרי שהמשטרה גררה רגליים" מספר דורון נבות, ראש התוכנית ללימודי דמוקרטיה בבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת חיפה, "למבקר הייתה השפעה גם על יומני שולה זקן, מרכז ההשקעות בתקופת אולמרט, בזק, שרה ותיק המעונות שהופיע בדו"ח מבקר המדינה ודו"ח גולדברג על המינויים הפוליטיים של צחי הנגבי. כלומר, הגוף הזה הוא לא חסר השפעה".
משרדי להב 443. תיק 4000 החל מפנייה של אחת המתחרות
המבקר יכול לבדוק כל נושא. החוק כולל רשימת סעיפים ארוכה המפרטת בעיקר התנהלות חשבונאית על פי התקינה הבינלאומית אך סעיף נוסף, תמים למראה (סעיף 3), אף מאפשר לו לבדוק "כל עניין אחר שיראה בו צורך". סעיף זה מאפשר לבדוק גם חסכנות, יכולות ניהול והתנהגות מוסרית. אגב, סעיף 3 הוא הסעיף שניסה בצלאל סמוטריץ' (איחוד מפלגות הימין) לבטל, ועל ידי כך לרוקן את משרד המבקר מכוחו.
למרות שנראה שלמבקר אין שיניים לא כדאי להתעלם ממנו. מאחר שמוסד המבקר קיים מתוקף החוק הוא יכול לחולל את התהליכים הבאים ולכן רצוי לשתף עימו פעולה:
היועמ"ש מקבל הנחיות גם ממבקר המדינה
ועם זאת, למבקר אין שיניים ממשיות. מבקר המדינה הקודם, מיכה לינדנשטראוס ז"ל, הצביע בדיון משנת 2010 בוועדת הכספים על מקור כוחו של מוסד המבקר: "מאחר שיש אמון של הציבור במבקר – אני מתכוון למשרד המבקר, לעובדיו, לאנשי המקצוע הרבים שלנו – האמון הוא ערך חשוב מאוד בביצוע של המלצות המבקר. מאידך, זה לא סוד שאני כבר חמש וחצי שנים בתפקיד ואומר שוב ושוב שחסרות לנו הוראות חוקיות. במסגרת חוק מבקר המדינה ובמסגרת חוק יסוד: מבקר המדינה, חסרות הוראות חוקיות שיתנו לנו את השיניים הדרושות לביצוע דוחות המבקר".
כלומר, מקור כוחו של מבקר המדינה הוא שהציבור מאמין לו וכל עוד רמת האמון בו גבוהה יש רצון להקשיב לו ולהשתפר. מבחינת החוק, לינדנשטראוס טוען כי אין לו יכולת לחייב ולהשפיע. ואכן, מלבד הטלת קנסות קטנים בבקרה על מימון בחירות והפנייה ליועמ"ש, למבקר אין כוח של רשות מבצעת והוא לא יכול להטיל סנקציות ממשיות יותר כמו מאסר או פיטורין.
מנדי אור מוסיף ואומר כי "תפקידו של המבקר להיות חלק מהרשות המחוקקת על ידי בקרה וביקורת ולהניף את הדגל כאשר יש בעיה, לא להיות רשות אוכפת. לכן, הביקורת לא צריכה לשמש גם כלי שמטרתו ענישה. הסיבה היא שמבקר המדינה, בשונה מכל זרוע אחרת כמו המשטרה כשמגישים לה תלונות, בוחר נושאים מיוזמתו. אחרי שמבקר המדינה מחליט מה הוא בודק, ויש לו סמכות אדירה להיכנס עד הקצה בכל נושא שירצה לחקור, הכל גלוי בפניו על פי החוק, כולל משרד הביטחון. אין סמכות מקבילה כזאת במשרדי מבקר בעולם. אחרי שנעשתה הבדיקה הוא זה שמנתח את העובדות ומסיק מסקנות והוא זה שמחליט מה התוצאה הסופית ואין זכות ערעור על כך. אפשר ללכת לבג"ץ אבל אין סמכות ערעור. הוא היוזם והוא המחליט, מה היה קורה אם היה גם המעניש? אפשר רק לדמיין".
נבות טוען שלא נכון שהמשרד יילחם לקבל עוד שיניים וסמכויות משפטיות: "הוא לא יכול להפוך את התמונה ב־180 מעלות והוא גם לא צריך, הוא צריך להישאר מבקר מדינה ולא להפוך להיות משטרה. לא צריך עוד משטרה ואי אפשר לתת לו יותר מידי שיניים. אם ניתן לו הוא יהפוך לגוף חקירתי שיהיה כפוף לדיני ראיות וקונבנציות שיגבילו אותו. חלק מהכוח של הביקורת הם גם החולשות שלו – מבקר מדינה זה גוף שלא אמור להיות כל הזמן מעניש כי אז יחייבו אותו להתנהל אחרת ויש דברים שהוא לא יוכל לעשות: לחקור בלי עורך דין, לקחת מסמכים. הוא יהיה כפוף לדיני ראיות".
בדצמבר 2010, בדיון בוועדה לביקורת המדינה בכנסת, הציג לינדנשטראוס שתי הצעות לשיפור הליקויים ולמתן סמכויות נוספות:
דין משמעתי על ביזוי המבקר: "אם מישהו שהיה לגביו דו"ח ביקורת, שנה אחרי שנה, ממשיך ועושה את מה שאנחנו פסלנו, שללנו וביקרנו בדוחות שלנו, הרי שהיועץ המשפטי לממשלה יתבקש לבדוק אם יש כאן מקום לדין משמעתי… מקובל גם בארצות אחרות".
כלומר, הדגש הוא אחריות אישית על תיקון הליקויים. כולם עושים טעויות אבל מרגע שנעשתה טעות וניתנו הנחיות לתיקון, אתה חייב לעשות זאת. כמו שיש עונש על ביזיון בית המשפט כך ביקש לינדנשטראוס לקבוע כי יש מקום להעניש על ביזיון המבקר.
מניעה/ עיכוב תקציבים על ידי ועדת הכספים: "אפשרות שוועדת הכספים של הכנסת למשל, תצטרך לאשר את תקציב המדינה לקראת הבאתו למליאת הכנסת. שהיא תשאל מה קורה כאן, איך זה יתכן שהוא לא מתקן (המשרד, ע.ב). ההוראות שלנו נוגעות לציבור, ההוראות שלנו הן הוראות מתקנות, אנחנו מדברים על מינהל תקין, אנחנו מדברים על חוקיות הפעולה. לכן אמירה של ועדת הכספים של הכנסת במקרה הזה לדעתי תיתן תנופה לנושא הזה".
כאן מציע לינדנשטראוס שוועדת הכספים תיקח אחריות ותשאל על תיקון הליקויים לפני שהיא מעבירה כסף לגופי הממשלה השונים, דרך פנטסטית לדעתנו לפקח על עבודת הממשלה.
ההצעה של לינדנשטראוס הייתה מאפשרת, למשל, להתמודד עם פרשת החטיבה להתיישבות אחריה עקבנו בסיקור הצל (סיקור עוקב ומתמשך) שבחן את פעילותו של בצלאל סמוטריץ'.
מבקר המדינה טען כי הממשלה חייבת להעביר חזרה לידיה את סמכויות הניהול באזור יהודה ושומרון, סמכויות שהיו בידי גוף פוליטי שלא היה נתון לבקרה ממשלתית. ממשלות ישראל צפצפו על חוות הדעת ורק 16 שנים אחר כך הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיות שייבשו את החטיבה להתיישבות מתקציבים. היועמ"ש אף הפנה את תשומת הלב לחוות הדעת שהעלתה עובש בארכיון: "יצוין כי בעניינה של החטיבה נכתב דו"ח מבקר המדינה בשנת 1999 וכן כי פעילותה בוקרה במסגרת חוות הדעת בנושא המאחזים הבלתי מורשים שנכתבה על ידי עו"ד טליה ששון. נדמה כי חלק בלתי מבוטל של נושאי הביקורת בדוחות אלו רלוונטיים עד היום. דוחות אלו, בין היתר, הביאו לניסיונות שונים מצד הממשלה להסדיר את פעילות החטיבה ולבקר את פעולותיה".
הממשלה נכשלה והיועץ המשפטי פרסם חוות דעת שאין להעביר יותר כסף לחטיבה ועל הממשלה לנהל את התקציבים בעצמה. לפוליטיקאים היה נוח להמשיך לנהל את העניינים במסלול עוקף וכך העבירה הכנסת, בניצוחו של סמוטריץ', חוק שיעקוף את ההנחייה וישיב את התקציבים, וזה באמת מה שקרה.
אמנם לא ניתן לעצור תקציב לכל משרד ממשלתי שלא מתקן ליקויים אך בהחלט ניתן לפעול נגד גופים סמי-ציבוריים או נגד עמותות המתוקצבות על ידי כספי ציבור ולא משנות את דרכן. כפי שקרה בעבר עם תקציב החטיבה להתיישבות. בסופו של יום הצליחה הממשלה להמשיך ולהעביר כספים לארגונים פוליטיים, הדבר דרש ממנה מאמץ מיוחד וחקיקה מתאימה שבמציאות שפויה הייתה אולי מביישת אותה.
מקרה אחר שבו עסקנו בעבר הוא זה של קרן מעגלים. הקרן אמורה לסייע לעובדים במקצועות שוחקים והיא תוקצבה ב־60 מיליון שקל בשנה. בפועל, המבקר קבע שהיא פשוט לא עשתה זאת. הקרן, למשל, חילקה קורסים לתפירת שמלות ערב ב־25 אלף שקל ולא בדקה אם מי שהוכשר בקורס ביצע את ההסבה המקצועית. למדנו שזה אפילו לא עניין אותה. עוד למדנו מדו"ח המבקר כי למרות שהייתה אמורה להעניק פנסיות גישור לעובדים במקצועות שוחקים, שפוטרו קרוב לגיל הפרישה, רק חמישה עובדים קיבלו את הפנסיה במשך שש שנות פעילותה. ועדיין דו"חות המבקר לא עזרו והקרן המשיכה בשלה עד שהוועדה לביקורת המדינה, בראשות שלי יחימוביץ', נכנסה לעובי הקורה, חשפה עוד מסמכים, וקיימה לפחות שתי ישיבות עומק בנושא. הבעיה היא שמאז דצמבר 2018 אין כנסת פעילה ולכן גם אין ועדה ואין פיקוח.
אור מספר כי "לפני כמה שנים הבינו שלא מספיק להוציא דו"ח ולכן חוקקו את סעיף 21 א' לפיו כל משרד מבוקר חייב למנות צוות עבודה לתיקון הליקויים ויש יעדי זמן שבהם חייבים להודיע למבקר כיצד ייפתרו הליקויים".
על פי החוק, הטיפול בליקויים העולים מהדו"ח והדיווח עליהם אינם זכות אלא חובה. אם עובד לא פעל לתיקון הליקוי ואין לכך הצדקה סבירה, הדבר מהווה עבירת משמעת, ובמילים אחרות, ניתן לפטר אותו. בשיחות שקיימנו לא מצאנו אף לא עדות אחת לכך שעובד ממשלתי אי פעם עמד לדין משמעתי על אי תיקון ליקויים.
חבר הכנסת לשעבר יואל חסון מסביר כי החובה לתיקון ליקויים שיזם היא כלי מצוין בעיקר לאיום: "קרה לא פעם שאמרתי שאם המשרד לא יטפל בנושא, אני בעצמי אגיש תלונה לנציבות שירות המדינה על האחראי. לשמחתי זה תמיד נפתר טרם המעשה. אבל הכלי הוא עוד חרב שהכנסת והוועדה יכולות להשתמש בה לפיקוח על הממשלה".
מנדי אור טוען כי "חלק ממשרדי הממשלה, כמו משרד הביטחון ומשרד המשפטים למשל, עושים זאת יותר (דואגים לתיקון ליקויים, ע"ב). והאחרים, רוב המשרדים, לא מקיימים את התקנה. יש דו"ח מסודר מלפני 10 שנים העוסק בתיקון ליקויים. מי שצריך לפקח על כך הוא גוף המבקר במשרד ראש הממשלה. כיום, למיטב הבנתי, העבודה הזאת מוזנחת".
אבל יש בעיה, אין תקנות שקובעות איך ומתי יש להגיש את המעקב אחר הליקויים, מה שהופך את הפיקוח על הביצוע בשטח לכמעט בלתי אפשרי. ולא שלא ניסו לתקן זאת (הרחבה בפרק הבא).
מי שקובע את תקציב מבקר המדינה היא ועדת הכספים של הכנסת כחלק מתקציב המדינה, לאחר הצעה שמגיש לה המבקר עצמו. זה חריג. רק נשיא המדינה והכנסת עצמה זוכים לניהול תקציב סוברני שכזה.
בתום שנת הכספים עוברת הוועדה לביקורת המדינה על התקציב ומאשרת אותו. למבקר סמכות ייחודית בניהול התקציב והוא יכול להעביר כספים מסעיף לסעיף במידה מסוימת, זאת בניגוד למשרדים רגילים שנדרשים לקבל את הסכמת שר האוצר ואת אישורה של ועדת הכספים לכך. המבקר גם זכאי להעביר תקציב משנה לשנה ללא אישור כלל.
הוועדה לביקורת המדינה (שאליה נגיע בהמשך) מפקחת על תקציב המבקר ומבקשת מדי שנה ממרכז המחקר והמידע של הכנסת (מ.מ.מ), מעבר לדו"ח, גם ניתוח של הביצוע התקציבי, עניין תמוה, כפי שמספרת לנו חנה פריידין, מנהלת הוועדה לביקורת המדינה ב־15 השנים האחרונות אשר פרשה לאחרונה וכאן היא מדברת לראשונה. תפקידה של פריידין היה להכין את החומר לוועדה לביקורת המדינה והיא עבדה מול שלל מבקרי מדינה: אליעזר גולדברג, מיכה לינדנשטראוס, יוסף שפירא ומול 11 ראשי ועדה שונים. פריידין: "מי שמאשר את התקציב בתחילת השנה (ועדת הכספים) הוא לא מי שמפקח עליו בסוף השנה (הוועדה לביקורת המדינה). נוצרת לקונה בפיקוח על התקציב. הצעתי ליצור ועדה משותפת לוועדת הכספים ולוועדה לביקורת המדינה, ועדה שתקבע תקציב ותאשר אותו בסוף השנה. היו דיונים בתקופה של סטס מסז'ניקוב שהיה אז יו"ר ועדת הכספים, אבל אף אחד לא רצה לוותר על הסמכות שלו. זה דומה לוועדת המשנה לכספים ולביטחון. הקמת ועדה כזו תאפשר לבקר את המבקר".
עוד הוסיפה פריידין, "דבר שאני יכולה לזקוף לזכותי הוא הדיונים על התקציב. מאז התקופה של זבולון אורלב החלטנו שהמ.מ.מ (מרכז המחקר והמידע של הכנסת) יבקר את את תקציב המבקר וזה יהיה הבסיס לדיון. עוד דבר הוא ההרשאה להתחייב (היכולת של המשרדים להתחייב מעבר לתקציב השנתי על הוצאות לספקים, תוך בקרה תקציבית של משרד האוצר על הוצאות מתמשכות של משרדי הממשלה, התחייבויות משנה לשנה – ע"ב). תחילה המבקר אמר שזה לא אפשרי ואז שלחנו את המ.מ.מ לבדוק ומצאנו שזה אפשרי. זה משהו שביקשנו והצלחנו. לדעתי קידמנו את זה בתקופה של אורלב".
משנת 2012 עד שנת 2016 גדלה ההוצאה של המשרד בשיעור נומינלי של 3.7% לשנה לעומת תקציב המדינה הכלל שעלה ב־5% לשנה.
לטענת המבקר גמישות תקציבית והיכולת להעביר כסף משנה לשנה מאפשרים חסכנות. משרדים אחרים נדרשים לבקש מהאוצר העברת יתרות תקציביות משנה לשנה ולאשרן בוועדת הכספים, חובה שמעודדת אותם לבזבז את כל הכסף לפני תום השנה, מכך מבקר המדינה פטור ולכן משיב כסף מיוזמתו. במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת נכתב: "בשנה 2016 והן בשנים קודמות קוצצו על ידי מבקר המדינה חלק מהעודפים והוחזרו לאוצר המדינה, למשל: בשנת 2017 החליט מבקר המדינה על קיצוץ בסך 70 מיליון שקל מעודפי 2016, מגמה שליוותה גם את השנים הקודמות".
הדבר שווה בדיקת עומק על ידי הכנסת מפני שאם זה אכן כך, לא צריכה להיות מניעה לנהוג באופן זה גם בשאר המשרדים.
לדברי המבקר, הוא פועל גם לקידום החיסכון והיעילות בפעילותו הכספית שלו עצמו. "בבחינת נאה דורש נאה מקיים, בשנת 2017 הוחזרו לאוצר המדינה יותר מ־70 מיליון שקל מתקציב המשרד, ובשלוש השנים האחרונות הוחזרו כ־150 מיליון שקל". המשרד מתכוון, לדבריו, להוסיף ולפעול במגמה זו גם בעתיד.
עצמאות גם בקביעת השכר
מבקר המדינה, בשונה משאר עובדי המדינה המגויסים דרך נציבות שירות המדינה, מגייס את עובדיו בעצמו ואף קובע את שכרם. על פי השוואה שביצעו במרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתן לראות שעצמאות זו משפיעה על גובה השכר של עובדי משרד המבקר על פני שאר עובדי שירות המדינה והוא גבוה בכמעט 70%.
לטענת משרד המבקר עובדים רבים המועסקים אצלו הם בעלי כישורים מעל הממוצע במגזר הציבורי ולכן יש להתייחס לדרג ולתפקיד. גם כשבודקים זאת כך ניכר פער ביחס לעובדים במשרדי ממשלה אחרים אך הוא קטן יותר. גורמים ששוחחנו איתם במשרד הסבירו שאותם עובדים מתקשים אחר כך למצוא עבודה במגזר הציבורי. אלה אנשים שבמסגרת התפקיד שלהם מבקרים כל פינה במגזר הציבורי ויושבים מול מנכ"לים של משרדים, תפקיד שדורש עמוד שדרה חזק.
מעבר לכך, משרד מבקר המדינה דואג לפרסם רשימת מקבלי שכר מפורטת למשתכרים מעל 35 אלף שקל בחודש, השכר הגבוה ביותר הוא 58 אלף שקל בחודש לסמנכ"ל.
ארכיון הפרסומים במשרד מבקר המדינה משתפר והיום אפשר למצוא בו באופן נגיש למדי דוחות משני העשורים האחרונים. ללכת אחורה יותר זה מאתגר. ניתן לכתוב מייל למשרד ולבקש פרסום או דו"ח מסוים שאותו מחפשים. רצינו לראות כיצד נראה הדו"ח הראשון ולכן פנינו למשרד המבקר ולשמחתנו קיבלנו את המידע תוך כמה ימים.
"ראינו צורך לדרוש את הפסקתן של כמה עבירות על הוראות הממשלה כגון קניית עטים נובעים לעובדים על חשבון המשרד" (דו"ח המבקר 1950)
בביקורת הראשונה שעשה מבקר המדינה על משרד החינוך והתרבות מצא כי המשרד רוכש עטים נובעים לעובדי המשרד, עורך מסיבות פרידה וקונה מתנות לבני משפחה. הדו"ח שהוגש לוועדת הכספים של הכנסת ומשתרע על פני 115 עמודים בלבד וסוקר 15 משרדים שונים. לשם השוואה רק הדו"ח על מצב התחבורה הציבורית בישראל שפורסם במרץ 2019 עומד על למעלה מ-500 עמודים.
למיטי לכת – כדי להבין את הדרך בה נעשית הביקורת בפועל, אנו ממליצים כאמור להקשיב לחלק ב' של ההסכת "בעין הביקורת" של משרד מבקר המדינה:
פעם בשנה הציבור מקבל שטף של דוחות מבקר המדינה שמעוררים תשומת לב לכמה ימים. מועדי הביקורת אינם אקראיים. קיים לוח זמנים שאליו מחויב מבקר המדינה ומעבר לכך יש דוחות מיוחדים.
מבקר המדינה חייב להגיש דו"ח שנתי מדי שנה עד ל־15 בפברואר לממשלה ולוועדה לביקורת המדינה.
משרד ראש הממשלה מרכז אצלו את הדו"ח ותוך עשרה שבועות חוזר למבקר עם כלל התייחסויותיו, כולל הערות, תגובות ותיקון ליקויים מאז הדיווח הקודם.
הדו"ח מונח על שולחן הכנסת מיד לאחר מכן. לפי לוחות הזמנים, הדו"ח יפורסם ויוגש לכנסת בשבוע הראשון של מושב הקיץ (חודש מאי).
הגוף המבוקר חייב למנות צוות תיקון ליקויים בראשות המנכ"ל שתפקידו לתקן ולדווח לראש הגוף המבוקר (לדוגמה שר או ראש עיר) בתוך חודשיים כיצד יתוקנו הליקויים שנמצאו.
ראש הגוף המבוקר חייב לדווח לראש הממשלה על התקדמות הדיווח בטיפול בליקויים בתוך חודש מרגע שדווח לו, גם אם החליט אותו משרד שלא לתקן את הליקויים.
משרד ראש הממשלה מעביר דיווח למבקר בתוך שמונה חודשים נוספים על תוצאות הטיפול בליקויים שמצא.
רק לפני הבחירות לכנסת ה-21 צצו שלושה דוחות מיוחדים של מבקר המדינה: מערך המסוקים בצה"ל ומוכנות העורף, מערך הרכש במשטרת ישראל ומשבר התחבורה הציבורית בישראל.
למה מוציא המבקר את הדוחות האלו? על פי חוק מבקר המדינה רשאי המבקר להוציא דו"ח נפרד אם ראה בכך צורך. הדו"ח, אם תרצה הוועדה לביקורת המדינה, יכול לשמש בסיס להקמת ועדת חקירה. לשון החוק נותנת פרשנות רחבה לשאלה מתי יכול המבקר להוציא דו"ח מיוחד ומתי לא.
זהו! סיימנו את המבוא. עכשיו אפשר לעלות קומה ולהבין סוגיות מורכבות שמשפיעות על כולנו: מדוע המבקר מסתבך עם ביקורות בזמן אמת? מי הכשיל את האפשרות שיבדוק אם הליקויים שחשף תוקנו? וגם – האם משרד המבקר שקוף בעצמו?
כל זאת ועוד בפרק הבא של תחקיר המבקר שתומכי שקוף בחרו.
מה בין האדם המכונה "מבקר המדינה" לבין מוסד מבקר המדינה? החוק המגדיר את הנושא נקרא חוק מבקר המדינה ולא החוק לביקורת המדינה. גם תוכן החוק מצביע על סמכויות מבקר המדינה ולא עוסק במוסדותיו.
מוסד מבקר המדינה הוקם מתוקף חוק מבקר המדינה שנחקק ב־1958 אך המבקר הראשון, זיגפירד מוזס, מונה כבר בשנת 1949 על ידי נשיא המדינה חיים ויצמן. החוק עבר שינויים במהלך השנים וכיום הוא מאפשר למוסד הביקורת לבקר ולהציע שיפורים במקומות שבהם כולנו מרגישים עמוק בקישקע שלנו שמשהו לא עובד, אבל לו, לעומתנו, יש כלים לברר את העובדות ולהציב מראה אל מול פני השלטון. מה יעשה השלטון בהשתקפות הנגלית לו? זאת כבר שאלה אחרת.
ניקח למשל את מערכת התחבורה הציבורית. כל מי שמתנייד באוטובוסים וברכבות מכיר את הסיוט הזה באופן אישי. הם מגיעים מתי שמתחשק להם, צפופים עד כדי יצירת אינטימיות מוגזמת בין הנוסעים לבין שכניהם לנסיעה ונראים כאילו ניקו אותם לאחרונה כשאפסנו את הכרכרות. ובכל זאת המדינה ממשיכה לתעדף תחבורה פרטית. למה? למבקר יש כלים לבדוק את הנושא, לדרוש את כל המסמכים העוסקים בו ולהצביע על מוקד הבעיה.
מבקר המדינה עוסק גם בביקורת של גורמים חסויים כמו מוסדות ביטחוניים (למשל תעש) ואז חלקים מהדו"ח חסויים. המבקר הוא גם היחיד שחשוף להוצאות המלאות של המפלגות. בפרק הקרוב נסביר מהו מוסד מבקר המדינה על פי לשון החוק ובאמצעות מקורות נוספים.
המבקר נבחר על ידי הכנסת ומחויב לה בלבד. למרות זאת מפתיע היה לגלות כי האדם הראשון לו הודה המבקר החדש, מתניהו אנגלמן, הוא דווקא ראש הממשלה בנימין נתניהו: "אפתח בתודה והערכה לראש הממשלה וחבר הכנסת מר בנימין נתניהו על התמיכה במועמדותי". גם תקציב המבקר נקבע לפי הצעתו הוא ומאושר בנפרד מתקציב המדינה על ידי ועדת הכספים של הכנסת. את הדו"ח על ביצוע תקציב משרדו מגיש המבקר לוועדה לענייני ביקורת המדינה. המבקר עצמאי גם בכל הנוגע לגיוסם ולפיטורם של עובדי משרדו. כלומר, עובדי משרד מבקר המדינה מגויסים במערך פנימי המנותק מנציבות שירות המדינה, רף הכניסה לתפקידים בעבודת הביקורת (נכון למבקר הקודם) הוא תואר שני ומעלה.
בחירת מבקר המדינה בכנסת
המבקר מגיש לכנסת דוחות וחוות דעת כמעט בכל תחום שהוא רוצה ומפרסם אותם כך שיהיו גלויים לציבור, למעט מספר דוחות חסויים הנוגעים לביטחון המדינה או לחברות ביטחוניות. גם נושא זה שנוי במחלוקת. "עם כל ההסתייגויות והחולשות, ויש חולשות, מדובר במשרד מבקר המדינה שמחזיק בהכי הרבה כובעים לעומת מדינות אחרות", הסביר בראיון יעקב (מנדי) אור, שהיה אחראי על מערכת הביטחון במשרד מבקר המדינה והמשנה למנכ"ל המשרד בדימוס.
מנדי אור, לשעבר אחראי ביקורת מערכת הביטחון במשרד מבקר המדינה (צילום מסך מיוטיוב)
אור הוא כיום חבר הוועד המנהל של התנועה לטוהר המידות ורואה במוסד מבקר המדינה מוסד חזק שאין לו מקבילה בסמכויותיו בעולם. "יש למבקר כובעים של עיסוק במימון מפלגות, נציבות תלונות הציבור וסמכות שיפוטית. מבקר המדינה הוא זרוע מבצעת של הרשות המחוקקת ולא מוסד ביצועי בהגדרה, סמכותו מגיעה מהכנסת ולכנסת, ובאופן ספציפי לוועדה לביקורת המדינה, הוא מגיש את דוחותיו כחוק".
המבקר רשאי לבקר כל גוף ציבורי או גופים שאינם ציבוריים אך מקבלים תקציב משמעותי מהמדינה וגם גופים שפועלים מתוקף החוק ואינם מקבלים תקציב ישיר מהמדינה, כמו למשל ארגוני עובדים. על פי מבקר המדינה ישנם כ־1,800 גופים הכפופים לביקורת שלו (לרשימה חלקית של הגופים הנתונים לביקורת).
איך המבקר מחליט איזה גוף לחקור מתוך 1,800 האפשרויות?
1,800 גופים זה המון. אז כיצד בוחר המבקר היכן להשקיע את משאביו? לפני כשנה פרסם המבקר מדריך עב כרס המאגד בתוכו את התורה שעליה נשענת ביקורת המדינה. המדריך מפרט את תהליך הביקורת, החל מבניית תוכנית העבודה, דרך עבודת השטח וכלה בהסבר כיצד לנסח את הדו"ח הסופי.
בהסכת (פודקאסט) חדש של מבקר המדינה, שעלה במקביל להכנת תחקיר זה, אומר יובל חיו, מנהל החטיבה לביקורת משרדי הממשלה ומוסדות השלטון כי "בכל נקודת זמן מצויים 300 נושאים המונחים לביקורת" וזה עוד לפני שמחליטים לפתוח בביקורת.
המבקר מקבל את ההצעות לסדר היום שלו מחמישה מוקדים עיקריים:
אחת הדוגמאות שנותן חיו בהסכת הוא תיק 4000 (ההטבות הרגולטוריות שניתנו לכאורה לבזק בתמורה למתן סיקור חיובי בוואלה לראש הממשלה בנימין נתניהו (!)). הביקורת הביאה לחקירת משטרה ומשם לכתב אישום בכפוף לשימוע נגד שאול אלוביץ וראש הממשלה. לדברי חיו, פתיחת הביקורת הגיעה מתוך פניית מתחרות עסקיות של בזק.
עוד על תהליך הביקורת תוכלו לשמוע כאן בפרק "איך עושים ביקורת" (פרק א'):
בכלל, ההסכת של מבקר המדינה מצויין לצורך הנגשת מידע והבנת המתרחש מאחורי הקלעים, ולכן נפנה לפרק הרלוונטי בכל מקום שבו יש לו לטעמנו ערך מוסף. מוזמנים כמובן להאזין לכולו.
"גם בנושא של דרעי, למבקר היה תפקיד משמעותי כמי שנתן לזה פוש אחרי שהמשטרה גררה רגליים" מספר דורון נבות, ראש התוכנית ללימודי דמוקרטיה בבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת חיפה, "למבקר הייתה השפעה גם על יומני שולה זקן, מרכז ההשקעות בתקופת אולמרט, בזק, שרה ותיק המעונות שהופיע בדו"ח מבקר המדינה ודו"ח גולדברג על המינויים הפוליטיים של צחי הנגבי. כלומר, הגוף הזה הוא לא חסר השפעה".
משרדי להב 443. תיק 4000 החל מפנייה של אחת המתחרות
המבקר יכול לבדוק כל נושא. החוק כולל רשימת סעיפים ארוכה המפרטת בעיקר התנהלות חשבונאית על פי התקינה הבינלאומית אך סעיף נוסף, תמים למראה (סעיף 3), אף מאפשר לו לבדוק "כל עניין אחר שיראה בו צורך". סעיף זה מאפשר לבדוק גם חסכנות, יכולות ניהול והתנהגות מוסרית. אגב, סעיף 3 הוא הסעיף שניסה בצלאל סמוטריץ' (איחוד מפלגות הימין) לבטל, ועל ידי כך לרוקן את משרד המבקר מכוחו.
למרות שנראה שלמבקר אין שיניים לא כדאי להתעלם ממנו. מאחר שמוסד המבקר קיים מתוקף החוק הוא יכול לחולל את התהליכים הבאים ולכן רצוי לשתף עימו פעולה:
היועמ"ש מקבל הנחיות גם ממבקר המדינה
ועם זאת, למבקר אין שיניים ממשיות. מבקר המדינה הקודם, מיכה לינדנשטראוס ז"ל, הצביע בדיון משנת 2010 בוועדת הכספים על מקור כוחו של מוסד המבקר: "מאחר שיש אמון של הציבור במבקר – אני מתכוון למשרד המבקר, לעובדיו, לאנשי המקצוע הרבים שלנו – האמון הוא ערך חשוב מאוד בביצוע של המלצות המבקר. מאידך, זה לא סוד שאני כבר חמש וחצי שנים בתפקיד ואומר שוב ושוב שחסרות לנו הוראות חוקיות. במסגרת חוק מבקר המדינה ובמסגרת חוק יסוד: מבקר המדינה, חסרות הוראות חוקיות שיתנו לנו את השיניים הדרושות לביצוע דוחות המבקר".
כלומר, מקור כוחו של מבקר המדינה הוא שהציבור מאמין לו וכל עוד רמת האמון בו גבוהה יש רצון להקשיב לו ולהשתפר. מבחינת החוק, לינדנשטראוס טוען כי אין לו יכולת לחייב ולהשפיע. ואכן, מלבד הטלת קנסות קטנים בבקרה על מימון בחירות והפנייה ליועמ"ש, למבקר אין כוח של רשות מבצעת והוא לא יכול להטיל סנקציות ממשיות יותר כמו מאסר או פיטורין.
מנדי אור מוסיף ואומר כי "תפקידו של המבקר להיות חלק מהרשות המחוקקת על ידי בקרה וביקורת ולהניף את הדגל כאשר יש בעיה, לא להיות רשות אוכפת. לכן, הביקורת לא צריכה לשמש גם כלי שמטרתו ענישה. הסיבה היא שמבקר המדינה, בשונה מכל זרוע אחרת כמו המשטרה כשמגישים לה תלונות, בוחר נושאים מיוזמתו. אחרי שמבקר המדינה מחליט מה הוא בודק, ויש לו סמכות אדירה להיכנס עד הקצה בכל נושא שירצה לחקור, הכל גלוי בפניו על פי החוק, כולל משרד הביטחון. אין סמכות מקבילה כזאת במשרדי מבקר בעולם. אחרי שנעשתה הבדיקה הוא זה שמנתח את העובדות ומסיק מסקנות והוא זה שמחליט מה התוצאה הסופית ואין זכות ערעור על כך. אפשר ללכת לבג"ץ אבל אין סמכות ערעור. הוא היוזם והוא המחליט, מה היה קורה אם היה גם המעניש? אפשר רק לדמיין".
נבות טוען שלא נכון שהמשרד יילחם לקבל עוד שיניים וסמכויות משפטיות: "הוא לא יכול להפוך את התמונה ב־180 מעלות והוא גם לא צריך, הוא צריך להישאר מבקר מדינה ולא להפוך להיות משטרה. לא צריך עוד משטרה ואי אפשר לתת לו יותר מידי שיניים. אם ניתן לו הוא יהפוך לגוף חקירתי שיהיה כפוף לדיני ראיות וקונבנציות שיגבילו אותו. חלק מהכוח של הביקורת הם גם החולשות שלו – מבקר מדינה זה גוף שלא אמור להיות כל הזמן מעניש כי אז יחייבו אותו להתנהל אחרת ויש דברים שהוא לא יוכל לעשות: לחקור בלי עורך דין, לקחת מסמכים. הוא יהיה כפוף לדיני ראיות".
בדצמבר 2010, בדיון בוועדה לביקורת המדינה בכנסת, הציג לינדנשטראוס שתי הצעות לשיפור הליקויים ולמתן סמכויות נוספות:
דין משמעתי על ביזוי המבקר: "אם מישהו שהיה לגביו דו"ח ביקורת, שנה אחרי שנה, ממשיך ועושה את מה שאנחנו פסלנו, שללנו וביקרנו בדוחות שלנו, הרי שהיועץ המשפטי לממשלה יתבקש לבדוק אם יש כאן מקום לדין משמעתי… מקובל גם בארצות אחרות".
כלומר, הדגש הוא אחריות אישית על תיקון הליקויים. כולם עושים טעויות אבל מרגע שנעשתה טעות וניתנו הנחיות לתיקון, אתה חייב לעשות זאת. כמו שיש עונש על ביזיון בית המשפט כך ביקש לינדנשטראוס לקבוע כי יש מקום להעניש על ביזיון המבקר.
מניעה/ עיכוב תקציבים על ידי ועדת הכספים: "אפשרות שוועדת הכספים של הכנסת למשל, תצטרך לאשר את תקציב המדינה לקראת הבאתו למליאת הכנסת. שהיא תשאל מה קורה כאן, איך זה יתכן שהוא לא מתקן (המשרד, ע.ב). ההוראות שלנו נוגעות לציבור, ההוראות שלנו הן הוראות מתקנות, אנחנו מדברים על מינהל תקין, אנחנו מדברים על חוקיות הפעולה. לכן אמירה של ועדת הכספים של הכנסת במקרה הזה לדעתי תיתן תנופה לנושא הזה".
כאן מציע לינדנשטראוס שוועדת הכספים תיקח אחריות ותשאל על תיקון הליקויים לפני שהיא מעבירה כסף לגופי הממשלה השונים, דרך פנטסטית לדעתנו לפקח על עבודת הממשלה.
ההצעה של לינדנשטראוס הייתה מאפשרת, למשל, להתמודד עם פרשת החטיבה להתיישבות אחריה עקבנו בסיקור הצל (סיקור עוקב ומתמשך) שבחן את פעילותו של בצלאל סמוטריץ'.
מבקר המדינה טען כי הממשלה חייבת להעביר חזרה לידיה את סמכויות הניהול באזור יהודה ושומרון, סמכויות שהיו בידי גוף פוליטי שלא היה נתון לבקרה ממשלתית. ממשלות ישראל צפצפו על חוות הדעת ורק 16 שנים אחר כך הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיות שייבשו את החטיבה להתיישבות מתקציבים. היועמ"ש אף הפנה את תשומת הלב לחוות הדעת שהעלתה עובש בארכיון: "יצוין כי בעניינה של החטיבה נכתב דו"ח מבקר המדינה בשנת 1999 וכן כי פעילותה בוקרה במסגרת חוות הדעת בנושא המאחזים הבלתי מורשים שנכתבה על ידי עו"ד טליה ששון. נדמה כי חלק בלתי מבוטל של נושאי הביקורת בדוחות אלו רלוונטיים עד היום. דוחות אלו, בין היתר, הביאו לניסיונות שונים מצד הממשלה להסדיר את פעילות החטיבה ולבקר את פעולותיה".
הממשלה נכשלה והיועץ המשפטי פרסם חוות דעת שאין להעביר יותר כסף לחטיבה ועל הממשלה לנהל את התקציבים בעצמה. לפוליטיקאים היה נוח להמשיך לנהל את העניינים במסלול עוקף וכך העבירה הכנסת, בניצוחו של סמוטריץ', חוק שיעקוף את ההנחייה וישיב את התקציבים, וזה באמת מה שקרה.
אמנם לא ניתן לעצור תקציב לכל משרד ממשלתי שלא מתקן ליקויים אך בהחלט ניתן לפעול נגד גופים סמי-ציבוריים או נגד עמותות המתוקצבות על ידי כספי ציבור ולא משנות את דרכן. כפי שקרה בעבר עם תקציב החטיבה להתיישבות. בסופו של יום הצליחה הממשלה להמשיך ולהעביר כספים לארגונים פוליטיים, הדבר דרש ממנה מאמץ מיוחד וחקיקה מתאימה שבמציאות שפויה הייתה אולי מביישת אותה.
מקרה אחר שבו עסקנו בעבר הוא זה של קרן מעגלים. הקרן אמורה לסייע לעובדים במקצועות שוחקים והיא תוקצבה ב־60 מיליון שקל בשנה. בפועל, המבקר קבע שהיא פשוט לא עשתה זאת. הקרן, למשל, חילקה קורסים לתפירת שמלות ערב ב־25 אלף שקל ולא בדקה אם מי שהוכשר בקורס ביצע את ההסבה המקצועית. למדנו שזה אפילו לא עניין אותה. עוד למדנו מדו"ח המבקר כי למרות שהייתה אמורה להעניק פנסיות גישור לעובדים במקצועות שוחקים, שפוטרו קרוב לגיל הפרישה, רק חמישה עובדים קיבלו את הפנסיה במשך שש שנות פעילותה. ועדיין דו"חות המבקר לא עזרו והקרן המשיכה בשלה עד שהוועדה לביקורת המדינה, בראשות שלי יחימוביץ', נכנסה לעובי הקורה, חשפה עוד מסמכים, וקיימה לפחות שתי ישיבות עומק בנושא. הבעיה היא שמאז דצמבר 2018 אין כנסת פעילה ולכן גם אין ועדה ואין פיקוח.
אור מספר כי "לפני כמה שנים הבינו שלא מספיק להוציא דו"ח ולכן חוקקו את סעיף 21 א' לפיו כל משרד מבוקר חייב למנות צוות עבודה לתיקון הליקויים ויש יעדי זמן שבהם חייבים להודיע למבקר כיצד ייפתרו הליקויים".
על פי החוק, הטיפול בליקויים העולים מהדו"ח והדיווח עליהם אינם זכות אלא חובה. אם עובד לא פעל לתיקון הליקוי ואין לכך הצדקה סבירה, הדבר מהווה עבירת משמעת, ובמילים אחרות, ניתן לפטר אותו. בשיחות שקיימנו לא מצאנו אף לא עדות אחת לכך שעובד ממשלתי אי פעם עמד לדין משמעתי על אי תיקון ליקויים.
חבר הכנסת לשעבר יואל חסון מסביר כי החובה לתיקון ליקויים שיזם היא כלי מצוין בעיקר לאיום: "קרה לא פעם שאמרתי שאם המשרד לא יטפל בנושא, אני בעצמי אגיש תלונה לנציבות שירות המדינה על האחראי. לשמחתי זה תמיד נפתר טרם המעשה. אבל הכלי הוא עוד חרב שהכנסת והוועדה יכולות להשתמש בה לפיקוח על הממשלה".
מנדי אור טוען כי "חלק ממשרדי הממשלה, כמו משרד הביטחון ומשרד המשפטים למשל, עושים זאת יותר (דואגים לתיקון ליקויים, ע"ב). והאחרים, רוב המשרדים, לא מקיימים את התקנה. יש דו"ח מסודר מלפני 10 שנים העוסק בתיקון ליקויים. מי שצריך לפקח על כך הוא גוף המבקר במשרד ראש הממשלה. כיום, למיטב הבנתי, העבודה הזאת מוזנחת".
אבל יש בעיה, אין תקנות שקובעות איך ומתי יש להגיש את המעקב אחר הליקויים, מה שהופך את הפיקוח על הביצוע בשטח לכמעט בלתי אפשרי. ולא שלא ניסו לתקן זאת (הרחבה בפרק הבא).
מי שקובע את תקציב מבקר המדינה היא ועדת הכספים של הכנסת כחלק מתקציב המדינה, לאחר הצעה שמגיש לה המבקר עצמו. זה חריג. רק נשיא המדינה והכנסת עצמה זוכים לניהול תקציב סוברני שכזה.
בתום שנת הכספים עוברת הוועדה לביקורת המדינה על התקציב ומאשרת אותו. למבקר סמכות ייחודית בניהול התקציב והוא יכול להעביר כספים מסעיף לסעיף במידה מסוימת, זאת בניגוד למשרדים רגילים שנדרשים לקבל את הסכמת שר האוצר ואת אישורה של ועדת הכספים לכך. המבקר גם זכאי להעביר תקציב משנה לשנה ללא אישור כלל.
הוועדה לביקורת המדינה (שאליה נגיע בהמשך) מפקחת על תקציב המבקר ומבקשת מדי שנה ממרכז המחקר והמידע של הכנסת (מ.מ.מ), מעבר לדו"ח, גם ניתוח של הביצוע התקציבי, עניין תמוה, כפי שמספרת לנו חנה פריידין, מנהלת הוועדה לביקורת המדינה ב־15 השנים האחרונות אשר פרשה לאחרונה וכאן היא מדברת לראשונה. תפקידה של פריידין היה להכין את החומר לוועדה לביקורת המדינה והיא עבדה מול שלל מבקרי מדינה: אליעזר גולדברג, מיכה לינדנשטראוס, יוסף שפירא ומול 11 ראשי ועדה שונים. פריידין: "מי שמאשר את התקציב בתחילת השנה (ועדת הכספים) הוא לא מי שמפקח עליו בסוף השנה (הוועדה לביקורת המדינה). נוצרת לקונה בפיקוח על התקציב. הצעתי ליצור ועדה משותפת לוועדת הכספים ולוועדה לביקורת המדינה, ועדה שתקבע תקציב ותאשר אותו בסוף השנה. היו דיונים בתקופה של סטס מסז'ניקוב שהיה אז יו"ר ועדת הכספים, אבל אף אחד לא רצה לוותר על הסמכות שלו. זה דומה לוועדת המשנה לכספים ולביטחון. הקמת ועדה כזו תאפשר לבקר את המבקר".
עוד הוסיפה פריידין, "דבר שאני יכולה לזקוף לזכותי הוא הדיונים על התקציב. מאז התקופה של זבולון אורלב החלטנו שהמ.מ.מ (מרכז המחקר והמידע של הכנסת) יבקר את את תקציב המבקר וזה יהיה הבסיס לדיון. עוד דבר הוא ההרשאה להתחייב (היכולת של המשרדים להתחייב מעבר לתקציב השנתי על הוצאות לספקים, תוך בקרה תקציבית של משרד האוצר על הוצאות מתמשכות של משרדי הממשלה, התחייבויות משנה לשנה – ע"ב). תחילה המבקר אמר שזה לא אפשרי ואז שלחנו את המ.מ.מ לבדוק ומצאנו שזה אפשרי. זה משהו שביקשנו והצלחנו. לדעתי קידמנו את זה בתקופה של אורלב".
משנת 2012 עד שנת 2016 גדלה ההוצאה של המשרד בשיעור נומינלי של 3.7% לשנה לעומת תקציב המדינה הכלל שעלה ב־5% לשנה.
לטענת המבקר גמישות תקציבית והיכולת להעביר כסף משנה לשנה מאפשרים חסכנות. משרדים אחרים נדרשים לבקש מהאוצר העברת יתרות תקציביות משנה לשנה ולאשרן בוועדת הכספים, חובה שמעודדת אותם לבזבז את כל הכסף לפני תום השנה, מכך מבקר המדינה פטור ולכן משיב כסף מיוזמתו. במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת נכתב: "בשנה 2016 והן בשנים קודמות קוצצו על ידי מבקר המדינה חלק מהעודפים והוחזרו לאוצר המדינה, למשל: בשנת 2017 החליט מבקר המדינה על קיצוץ בסך 70 מיליון שקל מעודפי 2016, מגמה שליוותה גם את השנים הקודמות".
הדבר שווה בדיקת עומק על ידי הכנסת מפני שאם זה אכן כך, לא צריכה להיות מניעה לנהוג באופן זה גם בשאר המשרדים.
לדברי המבקר, הוא פועל גם לקידום החיסכון והיעילות בפעילותו הכספית שלו עצמו. "בבחינת נאה דורש נאה מקיים, בשנת 2017 הוחזרו לאוצר המדינה יותר מ־70 מיליון שקל מתקציב המשרד, ובשלוש השנים האחרונות הוחזרו כ־150 מיליון שקל". המשרד מתכוון, לדבריו, להוסיף ולפעול במגמה זו גם בעתיד.
עצמאות גם בקביעת השכר
מבקר המדינה, בשונה משאר עובדי המדינה המגויסים דרך נציבות שירות המדינה, מגייס את עובדיו בעצמו ואף קובע את שכרם. על פי השוואה שביצעו במרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתן לראות שעצמאות זו משפיעה על גובה השכר של עובדי משרד המבקר על פני שאר עובדי שירות המדינה והוא גבוה בכמעט 70%.
לטענת משרד המבקר עובדים רבים המועסקים אצלו הם בעלי כישורים מעל הממוצע במגזר הציבורי ולכן יש להתייחס לדרג ולתפקיד. גם כשבודקים זאת כך ניכר פער ביחס לעובדים במשרדי ממשלה אחרים אך הוא קטן יותר. גורמים ששוחחנו איתם במשרד הסבירו שאותם עובדים מתקשים אחר כך למצוא עבודה במגזר הציבורי. אלה אנשים שבמסגרת התפקיד שלהם מבקרים כל פינה במגזר הציבורי ויושבים מול מנכ"לים של משרדים, תפקיד שדורש עמוד שדרה חזק.
מעבר לכך, משרד מבקר המדינה דואג לפרסם רשימת מקבלי שכר מפורטת למשתכרים מעל 35 אלף שקל בחודש, השכר הגבוה ביותר הוא 58 אלף שקל בחודש לסמנכ"ל.
ארכיון הפרסומים במשרד מבקר המדינה משתפר והיום אפשר למצוא בו באופן נגיש למדי דוחות משני העשורים האחרונים. ללכת אחורה יותר זה מאתגר. ניתן לכתוב מייל למשרד ולבקש פרסום או דו"ח מסוים שאותו מחפשים. רצינו לראות כיצד נראה הדו"ח הראשון ולכן פנינו למשרד המבקר ולשמחתנו קיבלנו את המידע תוך כמה ימים.
"ראינו צורך לדרוש את הפסקתן של כמה עבירות על הוראות הממשלה כגון קניית עטים נובעים לעובדים על חשבון המשרד" (דו"ח המבקר 1950)
בביקורת הראשונה שעשה מבקר המדינה על משרד החינוך והתרבות מצא כי המשרד רוכש עטים נובעים לעובדי המשרד, עורך מסיבות פרידה וקונה מתנות לבני משפחה. הדו"ח שהוגש לוועדת הכספים של הכנסת ומשתרע על פני 115 עמודים בלבד וסוקר 15 משרדים שונים. לשם השוואה רק הדו"ח על מצב התחבורה הציבורית בישראל שפורסם במרץ 2019 עומד על למעלה מ-500 עמודים.
למיטי לכת – כדי להבין את הדרך בה נעשית הביקורת בפועל, אנו ממליצים כאמור להקשיב לחלק ב' של ההסכת "בעין הביקורת" של משרד מבקר המדינה:
פעם בשנה הציבור מקבל שטף של דוחות מבקר המדינה שמעוררים תשומת לב לכמה ימים. מועדי הביקורת אינם אקראיים. קיים לוח זמנים שאליו מחויב מבקר המדינה ומעבר לכך יש דוחות מיוחדים.
מבקר המדינה חייב להגיש דו"ח שנתי מדי שנה עד ל־15 בפברואר לממשלה ולוועדה לביקורת המדינה.
משרד ראש הממשלה מרכז אצלו את הדו"ח ותוך עשרה שבועות חוזר למבקר עם כלל התייחסויותיו, כולל הערות, תגובות ותיקון ליקויים מאז הדיווח הקודם.
הדו"ח מונח על שולחן הכנסת מיד לאחר מכן. לפי לוחות הזמנים, הדו"ח יפורסם ויוגש לכנסת בשבוע הראשון של מושב הקיץ (חודש מאי).
הגוף המבוקר חייב למנות צוות תיקון ליקויים בראשות המנכ"ל שתפקידו לתקן ולדווח לראש הגוף המבוקר (לדוגמה שר או ראש עיר) בתוך חודשיים כיצד יתוקנו הליקויים שנמצאו.
ראש הגוף המבוקר חייב לדווח לראש הממשלה על התקדמות הדיווח בטיפול בליקויים בתוך חודש מרגע שדווח לו, גם אם החליט אותו משרד שלא לתקן את הליקויים.
משרד ראש הממשלה מעביר דיווח למבקר בתוך שמונה חודשים נוספים על תוצאות הטיפול בליקויים שמצא.
רק לפני הבחירות לכנסת ה-21 צצו שלושה דוחות מיוחדים של מבקר המדינה: מערך המסוקים בצה"ל ומוכנות העורף, מערך הרכש במשטרת ישראל ומשבר התחבורה הציבורית בישראל.
למה מוציא המבקר את הדוחות האלו? על פי חוק מבקר המדינה רשאי המבקר להוציא דו"ח נפרד אם ראה בכך צורך. הדו"ח, אם תרצה הוועדה לביקורת המדינה, יכול לשמש בסיס להקמת ועדת חקירה. לשון החוק נותנת פרשנות רחבה לשאלה מתי יכול המבקר להוציא דו"ח מיוחד ומתי לא.
זהו! סיימנו את המבוא. עכשיו אפשר לעלות קומה ולהבין סוגיות מורכבות שמשפיעות על כולנו: מדוע המבקר מסתבך עם ביקורות בזמן אמת? מי הכשיל את האפשרות שיבדוק אם הליקויים שחשף תוקנו? וגם – האם משרד המבקר שקוף בעצמו?
כל זאת ועוד בפרק הבא של תחקיר המבקר שתומכי שקוף בחרו.
אחת הבעיות, אם לא הבעיה בשיפור המגזר הציבורי בעקבות דוחות מבקר המדינה, היא אי-תיקון ליקויים. כלומר, קשה להביא לכך שמשרדי הממשלה יתקנו את הבעיות שנמצאו בתחומם. כמו שהסברנו קודם לכן, למעט לרשום "הנושא בטיפול" אין יכולת לפקח על תיקון הליקויים והכישלון נותר יתום.
במשרד המבקר עמלו ב-2016 מול משרדי הממשלה על יצירת מסמך מחייב לעדכון פרטני של הטיפול בכל ליקוי, מסמך הכלל לוחות זמנים ואת חתימת האחראי על הטיפול בנושא.
במשך שנה עבדו במשרד מבקר המדינה מול משרדי הממשלה כדי להגיע להסכמות בנושא, מה שהגיע לשיא בדצמבר 2016, בוועדה לביקורת המדינה, שם היו אמורים לאשר את התקנות.
לאחר עבודת מטה של חמישה חודשים מול משרדי הממשלה, הכול נפל. פתאום עלתה התנגדות לא מוסברת מטעם ח"כ סמוטריץ' ובגיבוי יו"ר הקואליציה דאז, דוד ביטן.
גם תומר רוזנר, היועץ המשפטי של הוועדה לביקורת המדינה, חש מופתע מההתנגדות וסיפר: "היו נציגים ממשרד ראש הממשלה ונציגים ממשרד המשפטים וכמובן נציגים ממשרד המבקר. על דעת כל הנוכחים גובש נוסח מוסכם שבו הוטמעו שורה ארוכה של הערות, גם של משרדי הממשלה וגם של הייעוץ המשפטי של הוועדה. בעקבות הפגישות האלה הגיש מבקר המדינה נוסח מתוקן לוועדה שהתפרסם גם להערות הציבור. הנוסח שמונח לפניכם כרגע הוא נוסח המבטא את ההסכמות שהיו ואת ההערות שהתקבלו והוטמעו בתקנות. למרבה ההפתעה, לפני כשבועיים קיבלנו פנייה לקונית שאומרת שמשרדי הממשלה שוקלים בדעתם מחדש את הסכמתם לתקנות. לא פורטו באותה פנייה הערות פרטניות".
רוזנר מוסיף ומספר מתי משרד רה"מ הפיל את התקנות: "אמש לאחר תום שעות העבודה, קיבלנו לראשונה מכתב מפורט ממשרד ראש הממשלה שבו צוין שיש להם הערות לא מעטות על נוסח התקנות שאת חלקן הגדול אנחנו רואים לראשונה במכתב הזה", אומר רוזנר.
"על פניו התקבל הרושם שהכוונה היא בעצם לגרום לכך שהתקנות לא יובאו לאישור כרגע. אני חייב לומר שמכוון שראינו את המכתב הזה הבוקר קשה לנו להתייחס לתוכנו, אבל זה נראה קצת תמוה, בלשון המעטה, שתקנות שנמצאות על השולחן במשך חמישה חודשים וכבר ניתנה לגביהן הסכמה, בבוקרו של הדיון מתקבלות הערות. כפי שאתם יודעים אני משמש גם יועץ משפטי של ועדות אחרות בכנסת. לא נתקלתי בהתנהלות כזאת. כשמשרדי ממשלה מעוניינים להגיש הערות הדברים נעשים בצורה מסודרת זמן רב לפני הדיון או לפחות זמן סביר לפני הדיון. ההתנהלות הזאת מעוררת תמיהה בלשון המעטה".
אלי מרזל, מנכ"ל משרד מבקר המדינה, הסביר את חשיבות הנושא:"חוק מבקר המדינה קובע, שלמעשה מ־2001 חייב כל ראש גוף מבוקר, דהיינו שר, ראש עירייה, יושב ראש דירקטוריון וכיוצא באלה, למנות צוות לתיקון ליקויים ברשות המנהל הכללי של הגוף או מישהו שמקביל לו בתפקיד. הצוות הזה צריך להתכנס ולקבל החלטות בדבר תיקון הליקויים, וראש הגוף המבוקר צריך לדווח למבקר המדינה על פירוט ההחלטות ועל הדרכים לתיקון הליקויים שהצוות הזה קיבל… המתכונת של הדיווח והפרטים שייכללו בו לא נקבעו עדיין. עד היום לא הותקנו התקנות האלה מכוח החוק.
הוא הוסיף: "מצער אותי מאוד להגיד, אבל צריך להגיד את זה ביושר, שבניגוד לחוק יש גופים מבוקרים רבים שאינם מדווחים למבקר המדינה. לא נקבעה מתכונת ברורה ואחידה לצורך הדיווח, דהיינו, יש גופים מבוקרים רבים שמדווחים על־פי בחירתם. חלקם שולחים מכתבים לקוניים מסוג 'תודה רבה שעשיתם ביקורת, נחמד מאוד, אנחנו מודים לכם', ואין שום מעקב פרקטי או אמירה מעשית לגבי מה שהגוף המבוקר רוצה בכלל לעשות, איך הוא מתכוון ליישם את ההמלצות ולתקן את הליקויים. כתוצאה מכך גם אין בסיס נתונים אחיד שמאפשר לעקוב אחר מצב תיקון הליקויים בגופים המבוקרים. מכאן עולה שהמצב הקיים היום בחוק הוא לא יעיל ולא אפקטיבי, ולא משרת בסופו של דבר את המטרה שלשמה חוקק סעיף 21 – מעקב אחר תיקון הליקויים".
עוד אמר מרזל, כי "עקרונות היסוד העומדים בבסיס התקנות שאנחנו מבקשים לאשר הם אלה: מבקר המדינה יקבע את רשימת הליקויים וההמלצות המרכזיים בדוחות הביקורת; תקבע מתכונת ברורה לדיווח על תיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה יקים מערכת ממוחשבת שבאמצעותה יוכלו הגופים המבוקרים לפרט את ההחלטות ואת הפעולות שנקטו אותם צוותים שהוקמו לצורך תיקון הליקויים. פירוט הליקויים וההמלצות המרכזיים יפורסמו לציבור באתר אינטרנט ייעודי שנקים".
יו"ר הקואליציה דאז, דוד ביטן, נכנס במהלך הדיון לחדר הוועדה והפיל את התקנות: "משרד המשפטים לא מסכים", קבע ביטן. יו"ר הוועדה קארין אלהרר (יש עתיד) הסבירה כי: "הייתה עבודה מול משרדי ממשלה. חבל שלא הגעת". "נפיל את זה, אין שום בעיה. את רוצה שנבייש את מבקר המדינה? בשביל מה?", ענה ביטן.
סמוטריץ' מפרט בהמשך מדוע הוא חושב שיש להפיל את התקנות: "אני חושב שגם קשה לחלוק על הקביעה שהמצב היום לא משביע רצון בתחום הזה. השאלה היא האם זה סמכותו ותפקידו של המבקר להיות זה שאוכף את תיקון הליקויים… בתפיסה הבסיסית של מוסד מבקר המדינה המבקר הוא גוף חיצוני שהביקורת שלו היא ביקורת חיצונית ואוחרת – באה אחרי התהליכים. המבקר איננו שחקן שמשחק במגרש של הרשות המבצעת ולא שותף בתהליכי קבלת ההחלטות". סמוטריץ' מוסיף: "לדבר הזה יש כמה נגזרות. יש יתרונות וחסרונות, אגב. חלק מהביקורת על המבקר היא שכיוון שהוא בא מבחוץ הוא לא באמת מסוגל, ולא פעם הוא מתריע על כשלים שהם לא – אבל היתרון הגדול של המבקר, ובזה הוא נבדל מגופים אחרים של בקרה וביקורת שקיימים ברשות המבצעת בין אם זה מבקרי פנים, בין אם זה שומרי הסף של היועץ המשפטי לממשלה.
סמוטריץ' ממשיך ומפרט: "כדי שהוא יוכל לבצע את התפקיד הזה שלו הוא חייב להישאר מחוץ למגרש. ברגע שהוא נכנס פנימה לתוך המגרש הוא גם משיג את גבולם של בעלי תפקידים אחרים – לדרוך להם על הרגליים – זה מתכון ברור לצרות; הוא יהפוך את עצמו בעצם ליועץ משפטי לממשלה מס' 2 שמנהל עכשיו דיאלוג מתמיד מול משרדי הממשלה סביב תיקון הליקויים, ואומר להם מה צריך לעשות ומה לא צריך לעשות, ומה כן להטמיע ומה לא להטמיע. בתקנות האלה המבקר גם הולך להבחין בין ליקויים משמעותיים לליקויים שוליים שזה כבר ממש כניסה פנימה לתוך השיקולים והמדיניות ומערכת קבלת ההחלטות. אני מודע לזה שזה חלק ממגמה מאוד בעייתית שמובלת החל מקודמו של המבקר הנוכחי. דיברתי על זה בדיון הקודם כאן – על האקטיביזם הביקורתי. המבקר מקנה לעצמו סמכויות להתערב בתהליכי קבלת ההחלטות תוך כדי, ולתת הנחיות אופרטיביות לגופים המבוקרים. אין דבר כזה".
בנוגע לטענה שלא מדובר כאן בחקיקה אלא בתקנות שמסדירות את הדיווח של משרד הממשלה אומר סמוטריץ':
"כשאתם מכניסים עכשיו תקנות ללוח זמנים אתם בעצם מייצרים מצב שבו מבקר הולך לייצר דיאלוג מתמיד עם המשרדים במשך שנה, שנתיים, שלוש, ארבע כדי ללוות כל הזמן את תהליכי הטמעת תיקון הליקויים והמסקנות. זה הופך את המבקר למי שמשחק בתוך המגרש. כולל ההבחנה בין ליקויים חשובים לליקויים פחות חשובים… זאת גם שאלה אם אתם מוסמכים לפרסם את הממצאים ואת התגובות של המבוגרים. היום מה שמפורסם זה אותן הערות ראש הממשלה שאסף אותן לגופים, והוא מחליט לפרסם אותן צמוד לדו"ח עצמו. אין אחר כך פרסום אוטומטי שאתם מפרסמים את התגובות של המבוקרים. אני מכיר את זה; לוקחים הליך שהוא כביכול פרוצדורלי, אבל הפרוצדורה כאן אומרת הכול – כאשר אתם כותבים לוח זמנים אתם הופכים את עצמכם לגורם שיכול לאכוף מול המשרדים את כל אותו תהליך של פינג-פונג".
מנכ"ל משרד המבקר מדגיש בפני סמוטריץ' שלוחות הזמנים נקבעים על ידי הגוף המבוקר ולא משרד המבקר, אך סמוטריץ' בשלו. נדגיש כי לפי התקנות משרד יכול לקבוע שהוא אינו מתכוון לתקן ליקוי/ הערה ממבקר המדינה אך ההבדל הוא שהציבור ידע – המשרד יאלץ לרשום על מסמך שהוא מחליט שלא לתקן הערה של מבקר המדינה.
בהמשך סמוטריץ' מדגיש שהוא זה שהפיל את התקנות: "אני מכיר את התקנות האלה שבועיים. כשקיבלתי אותן קראתי אותן. ומה לעשות – אני יודע לקרוא. אמנם לקח לי כמה דקות להבין את ההשלכות שלהן, אבל הלכתי לכל משרדי הממשלה דרך השרים, ועוררתי אותם לעניין. טענתי בפניהם שבעיניי יש כאן השלכות מאוד מרחיקות לכת על התפיסה של מוסד מבקר המדינה…".
עוד הוסיף: "דיברתי עם כל המשרדים הרלוונטיים, עם כל השרים שלי יש שיח איתם. אני אומר בצורה חד־משמעית – נדמה לי, שוב, אם משהו לא השתנה כשישנתי בלילה, אז את (ח"כ אלהרר) צריכה כאן רוב להעביר את התקנות, ואתם תצטרכו לשכנע רוב, ותצטרכו לשכנע אותי ככל שזה נוגע לאצבע שלי. אני חושב שהאצבע שלי הצליחה להניע כאן עוד כמה אצבעות – אגב, עניינית לחלוטין. אם תצליחו לשכנע אותי ואת האצבעות האחרות שהתקנות האלה לא מקפלות לתוכן את ההשלכות מרחיקות הלכת שאני חושב שהן מקפלות אז, כנראה, יהיה לכם רוב ותצליחו להעביר את זה. אם לא – כנראה, לא תצליחו להעביר את זה".
"…ברגע שנדלקו הנורות האדומות – ושוב, אם לי הייתה הזכות להדליק אותן אז אני גאה בזכות הזאת. יחד עם נרות חנוכה הדלקתי גם כמה נורות אדומות, ואז פנו המשרדים וביקשו לדחות את הדיון", מודה סמוטריץ'.
לבסוף הבינה אלהרר שאת התקנות היא לא תצליח להעביר והורידה את ההצבעה מסדר היום. לא שבו לדון יותר בתקנות. הפרחים לסמוטריץ'.
את המחיר נשלם כולנו מפני שהממשלה תוכל להמשיך לצפצף על דו"חות המבקר ולא יתקיים פיקוח אפקטיבי על תהליך תיקון הליקויים. הפיקוח והמעקב לא מחייבים בהכרח את מנכ"ל המשרד לתקן את הליקוי, אבל אם הוא קובע זאת הוא חייב להסביר מדוע. לדוגמה, המנכ"ל יוכל לטעון כי הערת המבקר דורשת הקצאת משאבים בלתי סבירה לתיקון הליקוי.
את הפרוטוקול המלא תוכלו למצוא בקישור הזה.
נבות מסביר כי "בשנים האחרונות אנחנו במציאות שבה קשה יותר להשפיע אם אתה לא מעניש, אם אין לך כוח הענשה, כי החברה נהייתה יותר כוחנית ובסיטואציית פוליטיקה של כוח, הביקורת והדיון פחות אפקטיביים. עוד הוסיף כי "היום אנחנו במציאות שבה כמעט כל ביקורת נתפסת כהתנגחות. במציאות הקונפליקטואלית הזאת אין דיאלוג בין המבקר למבוקר".
לטענת נבות מי שאחראי למצב היא "חד משמעית ממשלת נתניהו, נוצר שיח פוליטי עם פרקטיקות התנהגותיות של קונפליקטים בין הדרג הפוליטי לבין כל מי שמייצג את שלטון החוק, מוסדותיו וערכים ליברלים. כל מי שמנסה לשים בלם או רגליים נגד ממשלת נתניהו נתפס כפייק ניוז, כפרטיזן, כלא דמוקרט, כנגד הציבור, אינטרסנט.
דוחות מבקר המדינה מוצגים על ידי נתניהו כפייק ניוז. ברור שבמציאות כזאת אי אפשר להשפיע בצורה של הצבעה על ליקויים ותיקונם".
אחת הבעיות, אם לא הבעיה בשיפור המגזר הציבורי בעקבות דוחות מבקר המדינה, היא אי-תיקון ליקויים. כלומר, קשה להביא לכך שמשרדי הממשלה יתקנו את הבעיות שנמצאו בתחומם. כמו שהסברנו קודם לכן, למעט לרשום "הנושא בטיפול" אין יכולת לפקח על תיקון הליקויים והכישלון נותר יתום.
במשרד המבקר עמלו ב-2016 מול משרדי הממשלה על יצירת מסמך מחייב לעדכון פרטני של הטיפול בכל ליקוי, מסמך הכלל לוחות זמנים ואת חתימת האחראי על הטיפול בנושא.
במשך שנה עבדו במשרד מבקר המדינה מול משרדי הממשלה כדי להגיע להסכמות בנושא, מה שהגיע לשיא בדצמבר 2016, בוועדה לביקורת המדינה, שם היו אמורים לאשר את התקנות.
לאחר עבודת מטה של חמישה חודשים מול משרדי הממשלה, הכול נפל. פתאום עלתה התנגדות לא מוסברת מטעם ח"כ סמוטריץ' ובגיבוי יו"ר הקואליציה דאז, דוד ביטן.
גם תומר רוזנר, היועץ המשפטי של הוועדה לביקורת המדינה, חש מופתע מההתנגדות וסיפר: "היו נציגים ממשרד ראש הממשלה ונציגים ממשרד המשפטים וכמובן נציגים ממשרד המבקר. על דעת כל הנוכחים גובש נוסח מוסכם שבו הוטמעו שורה ארוכה של הערות, גם של משרדי הממשלה וגם של הייעוץ המשפטי של הוועדה. בעקבות הפגישות האלה הגיש מבקר המדינה נוסח מתוקן לוועדה שהתפרסם גם להערות הציבור. הנוסח שמונח לפניכם כרגע הוא נוסח המבטא את ההסכמות שהיו ואת ההערות שהתקבלו והוטמעו בתקנות. למרבה ההפתעה, לפני כשבועיים קיבלנו פנייה לקונית שאומרת שמשרדי הממשלה שוקלים בדעתם מחדש את הסכמתם לתקנות. לא פורטו באותה פנייה הערות פרטניות".
רוזנר מוסיף ומספר מתי משרד רה"מ הפיל את התקנות: "אמש לאחר תום שעות העבודה, קיבלנו לראשונה מכתב מפורט ממשרד ראש הממשלה שבו צוין שיש להם הערות לא מעטות על נוסח התקנות שאת חלקן הגדול אנחנו רואים לראשונה במכתב הזה", אומר רוזנר.
"על פניו התקבל הרושם שהכוונה היא בעצם לגרום לכך שהתקנות לא יובאו לאישור כרגע. אני חייב לומר שמכוון שראינו את המכתב הזה הבוקר קשה לנו להתייחס לתוכנו, אבל זה נראה קצת תמוה, בלשון המעטה, שתקנות שנמצאות על השולחן במשך חמישה חודשים וכבר ניתנה לגביהן הסכמה, בבוקרו של הדיון מתקבלות הערות. כפי שאתם יודעים אני משמש גם יועץ משפטי של ועדות אחרות בכנסת. לא נתקלתי בהתנהלות כזאת. כשמשרדי ממשלה מעוניינים להגיש הערות הדברים נעשים בצורה מסודרת זמן רב לפני הדיון או לפחות זמן סביר לפני הדיון. ההתנהלות הזאת מעוררת תמיהה בלשון המעטה".
אלי מרזל, מנכ"ל משרד מבקר המדינה, הסביר את חשיבות הנושא:"חוק מבקר המדינה קובע, שלמעשה מ־2001 חייב כל ראש גוף מבוקר, דהיינו שר, ראש עירייה, יושב ראש דירקטוריון וכיוצא באלה, למנות צוות לתיקון ליקויים ברשות המנהל הכללי של הגוף או מישהו שמקביל לו בתפקיד. הצוות הזה צריך להתכנס ולקבל החלטות בדבר תיקון הליקויים, וראש הגוף המבוקר צריך לדווח למבקר המדינה על פירוט ההחלטות ועל הדרכים לתיקון הליקויים שהצוות הזה קיבל… המתכונת של הדיווח והפרטים שייכללו בו לא נקבעו עדיין. עד היום לא הותקנו התקנות האלה מכוח החוק.
הוא הוסיף: "מצער אותי מאוד להגיד, אבל צריך להגיד את זה ביושר, שבניגוד לחוק יש גופים מבוקרים רבים שאינם מדווחים למבקר המדינה. לא נקבעה מתכונת ברורה ואחידה לצורך הדיווח, דהיינו, יש גופים מבוקרים רבים שמדווחים על־פי בחירתם. חלקם שולחים מכתבים לקוניים מסוג 'תודה רבה שעשיתם ביקורת, נחמד מאוד, אנחנו מודים לכם', ואין שום מעקב פרקטי או אמירה מעשית לגבי מה שהגוף המבוקר רוצה בכלל לעשות, איך הוא מתכוון ליישם את ההמלצות ולתקן את הליקויים. כתוצאה מכך גם אין בסיס נתונים אחיד שמאפשר לעקוב אחר מצב תיקון הליקויים בגופים המבוקרים. מכאן עולה שהמצב הקיים היום בחוק הוא לא יעיל ולא אפקטיבי, ולא משרת בסופו של דבר את המטרה שלשמה חוקק סעיף 21 – מעקב אחר תיקון הליקויים".
עוד אמר מרזל, כי "עקרונות היסוד העומדים בבסיס התקנות שאנחנו מבקשים לאשר הם אלה: מבקר המדינה יקבע את רשימת הליקויים וההמלצות המרכזיים בדוחות הביקורת; תקבע מתכונת ברורה לדיווח על תיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה יקים מערכת ממוחשבת שבאמצעותה יוכלו הגופים המבוקרים לפרט את ההחלטות ואת הפעולות שנקטו אותם צוותים שהוקמו לצורך תיקון הליקויים. פירוט הליקויים וההמלצות המרכזיים יפורסמו לציבור באתר אינטרנט ייעודי שנקים".
יו"ר הקואליציה דאז, דוד ביטן, נכנס במהלך הדיון לחדר הוועדה והפיל את התקנות: "משרד המשפטים לא מסכים", קבע ביטן. יו"ר הוועדה קארין אלהרר (יש עתיד) הסבירה כי: "הייתה עבודה מול משרדי ממשלה. חבל שלא הגעת". "נפיל את זה, אין שום בעיה. את רוצה שנבייש את מבקר המדינה? בשביל מה?", ענה ביטן.
סמוטריץ' מפרט בהמשך מדוע הוא חושב שיש להפיל את התקנות: "אני חושב שגם קשה לחלוק על הקביעה שהמצב היום לא משביע רצון בתחום הזה. השאלה היא האם זה סמכותו ותפקידו של המבקר להיות זה שאוכף את תיקון הליקויים… בתפיסה הבסיסית של מוסד מבקר המדינה המבקר הוא גוף חיצוני שהביקורת שלו היא ביקורת חיצונית ואוחרת – באה אחרי התהליכים. המבקר איננו שחקן שמשחק במגרש של הרשות המבצעת ולא שותף בתהליכי קבלת ההחלטות". סמוטריץ' מוסיף: "לדבר הזה יש כמה נגזרות. יש יתרונות וחסרונות, אגב. חלק מהביקורת על המבקר היא שכיוון שהוא בא מבחוץ הוא לא באמת מסוגל, ולא פעם הוא מתריע על כשלים שהם לא – אבל היתרון הגדול של המבקר, ובזה הוא נבדל מגופים אחרים של בקרה וביקורת שקיימים ברשות המבצעת בין אם זה מבקרי פנים, בין אם זה שומרי הסף של היועץ המשפטי לממשלה.
סמוטריץ' ממשיך ומפרט: "כדי שהוא יוכל לבצע את התפקיד הזה שלו הוא חייב להישאר מחוץ למגרש. ברגע שהוא נכנס פנימה לתוך המגרש הוא גם משיג את גבולם של בעלי תפקידים אחרים – לדרוך להם על הרגליים – זה מתכון ברור לצרות; הוא יהפוך את עצמו בעצם ליועץ משפטי לממשלה מס' 2 שמנהל עכשיו דיאלוג מתמיד מול משרדי הממשלה סביב תיקון הליקויים, ואומר להם מה צריך לעשות ומה לא צריך לעשות, ומה כן להטמיע ומה לא להטמיע. בתקנות האלה המבקר גם הולך להבחין בין ליקויים משמעותיים לליקויים שוליים שזה כבר ממש כניסה פנימה לתוך השיקולים והמדיניות ומערכת קבלת ההחלטות. אני מודע לזה שזה חלק ממגמה מאוד בעייתית שמובלת החל מקודמו של המבקר הנוכחי. דיברתי על זה בדיון הקודם כאן – על האקטיביזם הביקורתי. המבקר מקנה לעצמו סמכויות להתערב בתהליכי קבלת ההחלטות תוך כדי, ולתת הנחיות אופרטיביות לגופים המבוקרים. אין דבר כזה".
בנוגע לטענה שלא מדובר כאן בחקיקה אלא בתקנות שמסדירות את הדיווח של משרד הממשלה אומר סמוטריץ':
"כשאתם מכניסים עכשיו תקנות ללוח זמנים אתם בעצם מייצרים מצב שבו מבקר הולך לייצר דיאלוג מתמיד עם המשרדים במשך שנה, שנתיים, שלוש, ארבע כדי ללוות כל הזמן את תהליכי הטמעת תיקון הליקויים והמסקנות. זה הופך את המבקר למי שמשחק בתוך המגרש. כולל ההבחנה בין ליקויים חשובים לליקויים פחות חשובים… זאת גם שאלה אם אתם מוסמכים לפרסם את הממצאים ואת התגובות של המבוגרים. היום מה שמפורסם זה אותן הערות ראש הממשלה שאסף אותן לגופים, והוא מחליט לפרסם אותן צמוד לדו"ח עצמו. אין אחר כך פרסום אוטומטי שאתם מפרסמים את התגובות של המבוקרים. אני מכיר את זה; לוקחים הליך שהוא כביכול פרוצדורלי, אבל הפרוצדורה כאן אומרת הכול – כאשר אתם כותבים לוח זמנים אתם הופכים את עצמכם לגורם שיכול לאכוף מול המשרדים את כל אותו תהליך של פינג-פונג".
מנכ"ל משרד המבקר מדגיש בפני סמוטריץ' שלוחות הזמנים נקבעים על ידי הגוף המבוקר ולא משרד המבקר, אך סמוטריץ' בשלו. נדגיש כי לפי התקנות משרד יכול לקבוע שהוא אינו מתכוון לתקן ליקוי/ הערה ממבקר המדינה אך ההבדל הוא שהציבור ידע – המשרד יאלץ לרשום על מסמך שהוא מחליט שלא לתקן הערה של מבקר המדינה.
בהמשך סמוטריץ' מדגיש שהוא זה שהפיל את התקנות: "אני מכיר את התקנות האלה שבועיים. כשקיבלתי אותן קראתי אותן. ומה לעשות – אני יודע לקרוא. אמנם לקח לי כמה דקות להבין את ההשלכות שלהן, אבל הלכתי לכל משרדי הממשלה דרך השרים, ועוררתי אותם לעניין. טענתי בפניהם שבעיניי יש כאן השלכות מאוד מרחיקות לכת על התפיסה של מוסד מבקר המדינה…".
עוד הוסיף: "דיברתי עם כל המשרדים הרלוונטיים, עם כל השרים שלי יש שיח איתם. אני אומר בצורה חד־משמעית – נדמה לי, שוב, אם משהו לא השתנה כשישנתי בלילה, אז את (ח"כ אלהרר) צריכה כאן רוב להעביר את התקנות, ואתם תצטרכו לשכנע רוב, ותצטרכו לשכנע אותי ככל שזה נוגע לאצבע שלי. אני חושב שהאצבע שלי הצליחה להניע כאן עוד כמה אצבעות – אגב, עניינית לחלוטין. אם תצליחו לשכנע אותי ואת האצבעות האחרות שהתקנות האלה לא מקפלות לתוכן את ההשלכות מרחיקות הלכת שאני חושב שהן מקפלות אז, כנראה, יהיה לכם רוב ותצליחו להעביר את זה. אם לא – כנראה, לא תצליחו להעביר את זה".
"…ברגע שנדלקו הנורות האדומות – ושוב, אם לי הייתה הזכות להדליק אותן אז אני גאה בזכות הזאת. יחד עם נרות חנוכה הדלקתי גם כמה נורות אדומות, ואז פנו המשרדים וביקשו לדחות את הדיון", מודה סמוטריץ'.
לבסוף הבינה אלהרר שאת התקנות היא לא תצליח להעביר והורידה את ההצבעה מסדר היום. לא שבו לדון יותר בתקנות. הפרחים לסמוטריץ'.
את המחיר נשלם כולנו מפני שהממשלה תוכל להמשיך לצפצף על דו"חות המבקר ולא יתקיים פיקוח אפקטיבי על תהליך תיקון הליקויים. הפיקוח והמעקב לא מחייבים בהכרח את מנכ"ל המשרד לתקן את הליקוי, אבל אם הוא קובע זאת הוא חייב להסביר מדוע. לדוגמה, המנכ"ל יוכל לטעון כי הערת המבקר דורשת הקצאת משאבים בלתי סבירה לתיקון הליקוי.
את הפרוטוקול המלא תוכלו למצוא בקישור הזה.
נבות מסביר כי "בשנים האחרונות אנחנו במציאות שבה קשה יותר להשפיע אם אתה לא מעניש, אם אין לך כוח הענשה, כי החברה נהייתה יותר כוחנית ובסיטואציית פוליטיקה של כוח, הביקורת והדיון פחות אפקטיביים. עוד הוסיף כי "היום אנחנו במציאות שבה כמעט כל ביקורת נתפסת כהתנגחות. במציאות הקונפליקטואלית הזאת אין דיאלוג בין המבקר למבוקר".
לטענת נבות מי שאחראי למצב היא "חד משמעית ממשלת נתניהו, נוצר שיח פוליטי עם פרקטיקות התנהגותיות של קונפליקטים בין הדרג הפוליטי לבין כל מי שמייצג את שלטון החוק, מוסדותיו וערכים ליברלים. כל מי שמנסה לשים בלם או רגליים נגד ממשלת נתניהו נתפס כפייק ניוז, כפרטיזן, כלא דמוקרט, כנגד הציבור, אינטרסנט.
דוחות מבקר המדינה מוצגים על ידי נתניהו כפייק ניוז. ברור שבמציאות כזאת אי אפשר להשפיע בצורה של הצבעה על ליקויים ותיקונם".
ביקורת בזמן אמת הוא מהלך שהממשלה, כל ממשלה, מאוד לא אוהבת. המבקר יכול להחליט שהוא מבצע בקרה ומעיר לגוף הממשלתי במהלך תהליך קבלת ההחלטות ולא מחכה עד לאחר מעשה.
המבקר החדש אנגלמן כבר הביע את עמדתו בנושא והסתייג מביקורת שכזו בנאום ההשבעה שלו: "חשוב לבצע הבחנה ברורה בין תפקיד המבקר, העוסק בביקורת, לבין הליכי קבלת ההחלטות. קבלת ההחלטות צריכה להתבצע על ידי מקבלי ההחלטות, ובראשם ממשלת ישראל והנהלות הגופים המבוקרים.
המבקר בוחן, בודק וממליץ בפני מקבלי ההחלטות, אך ככלל, אל לו להתערב בהליכי קבלת ההחלטות. מעבר להיבט המהותי קיים היבט נוסף, פרקטי: מעורבות בקבלת החלטות עלולה לפגוע במעמדה של הביקורת כאובייקטיבית, כבלתי תלויה. אשר על כן, ראוי למבקר לדבוק בעמדתו כמשקיף וכבוחן תהליכים מן הצד, ולא כמי שמעורב בקבלת ההחלטות".
"המטרה היא לנסות לזהות את הסלע בקצה ההר לפני שהוא מתדרדר", אומרת לנו חנה פריידין, מנהלת הוועדה לביקורת המדינה לשעבר שמדברת כאן לראשונה. "לדוגמה, הדו"ח של מרים בן פורת על חלוקת מסכות מגן. בתחילה רצו לחלק רק ליהודים והיא התערבה בזמן אמת כדי לדאוג שכלל האנשים ביו"ש יקבלו – יהודים וערבים. אחת הדוגמאות הכי חשובות היא הדוגמה של היו"ר לשעבר מלי פולישוק. באותה תקופה רצה אברהם בורג לקנות את עשות אשקלון (חברת בת של תעש מערכות – ע"ב) ועלתה שאלה בנוגע למחיר שנראה נמוך מדי. מלי פולישוק כינסה את הוועדה וביקשה חוות דעת ממבקר המדינה. המבקר הגיש חוות דעת קצרה של 3־4 עמודים תוך חודשיים – והמכירה נעצרה.
עוד נקודה מעניינת שמעלה פריידין היא שאין מועד הגשה. הוועדה יכולה לבקש והמבקר יכול לעשות זאת בזמנו ולא תוך פרק זמן מסוים. הוא יכול להכניס זאת לדו"ח רגיל ואז זה יכול לקחת שנים כי בדו"ח רגיל יש חובה להתייחסות הגוף המבוקר. תאר לך שהיה לוקח לו שנה, המכירה כבר הייתה מתבצעת".
כלומר, יכול להיות שדווקא הוועדה לביקורת המדינה והביקורת בזמן אמת מנעה מבורג לבלות שנים במשרדי חקירות. בעיתון גלובס בדקו מתי הופעלה ביקורת בזמן אמת ומצאו שזה קרה בכמה מקרים: ויסות מניות הבנקים (1983), מחסור בערכות מגן (1991), באג 2000 (1998), תוכנית ויסקונסין (2005) ואיום המנהרות (2014).
על כל פנים נראה שהמבקר החדש, מתניהו אנגלמן, אימץ את הגישה כי אין להתערב ולבקר בזמן אמת. בראיון ל"ישראל היום" אמר לפני היבחרו: "אני רואה חשיבות בהבחנה בין מוסד המבקר לבין גורמי הניהול של המדינה. מוסד המבקר צריך להתמקד בביקורת, ואת הניהול צריך להשאיר למדינה ולממשלה".
"הגישה של מבקרי המדינה לדורותיהם הייתה שהדו"ח מדבר בעד עצמו, הוא ניתן לציבור ועכשיו שיתבצעו התיקונים" מסביר מנדי אור. מהרגע שהוסיפו את תקנה 21, למשרד יש יותר שיניים ויש ענישה אם לא מקיימים את הליקויים. היחידי שפרץ דרך ועשה מעשה בכך שאמר שהדו"ח לא מספיק מדבר בעד עצמו ושאנחנו יודעים שהגופים לא באמת מתעסקים בו ושצריך להוסיף שמות ואחריות אישית, היה לינדנשטראוס. ברגע שלא כותבים רק שם של ארגון אלא שמות ספציפיים ומטילים אחריות אישית, נעשתה מהפכה, אלו הם דברים חשובים שנותנים למבקר המדינה עוד שיניים. אחרי לינדנשטראוס הייתה ירידה משמעותית בעניין הזה".
המבקר החדש מתניהו אנגלמן הודיע כבר מפורשות כי לא יציין שמות בדוחות.
ביקורת בזמן אמת הוא מהלך שהממשלה, כל ממשלה, מאוד לא אוהבת. המבקר יכול להחליט שהוא מבצע בקרה ומעיר לגוף הממשלתי במהלך תהליך קבלת ההחלטות ולא מחכה עד לאחר מעשה.
המבקר החדש אנגלמן כבר הביע את עמדתו בנושא והסתייג מביקורת שכזו בנאום ההשבעה שלו: "חשוב לבצע הבחנה ברורה בין תפקיד המבקר, העוסק בביקורת, לבין הליכי קבלת ההחלטות. קבלת ההחלטות צריכה להתבצע על ידי מקבלי ההחלטות, ובראשם ממשלת ישראל והנהלות הגופים המבוקרים.
המבקר בוחן, בודק וממליץ בפני מקבלי ההחלטות, אך ככלל, אל לו להתערב בהליכי קבלת ההחלטות. מעבר להיבט המהותי קיים היבט נוסף, פרקטי: מעורבות בקבלת החלטות עלולה לפגוע במעמדה של הביקורת כאובייקטיבית, כבלתי תלויה. אשר על כן, ראוי למבקר לדבוק בעמדתו כמשקיף וכבוחן תהליכים מן הצד, ולא כמי שמעורב בקבלת ההחלטות".
"המטרה היא לנסות לזהות את הסלע בקצה ההר לפני שהוא מתדרדר", אומרת לנו חנה פריידין, מנהלת הוועדה לביקורת המדינה לשעבר שמדברת כאן לראשונה. "לדוגמה, הדו"ח של מרים בן פורת על חלוקת מסכות מגן. בתחילה רצו לחלק רק ליהודים והיא התערבה בזמן אמת כדי לדאוג שכלל האנשים ביו"ש יקבלו – יהודים וערבים. אחת הדוגמאות הכי חשובות היא הדוגמה של היו"ר לשעבר מלי פולישוק. באותה תקופה רצה אברהם בורג לקנות את עשות אשקלון (חברת בת של תעש מערכות – ע"ב) ועלתה שאלה בנוגע למחיר שנראה נמוך מדי. מלי פולישוק כינסה את הוועדה וביקשה חוות דעת ממבקר המדינה. המבקר הגיש חוות דעת קצרה של 3־4 עמודים תוך חודשיים – והמכירה נעצרה.
עוד נקודה מעניינת שמעלה פריידין היא שאין מועד הגשה. הוועדה יכולה לבקש והמבקר יכול לעשות זאת בזמנו ולא תוך פרק זמן מסוים. הוא יכול להכניס זאת לדו"ח רגיל ואז זה יכול לקחת שנים כי בדו"ח רגיל יש חובה להתייחסות הגוף המבוקר. תאר לך שהיה לוקח לו שנה, המכירה כבר הייתה מתבצעת".
כלומר, יכול להיות שדווקא הוועדה לביקורת המדינה והביקורת בזמן אמת מנעה מבורג לבלות שנים במשרדי חקירות. בעיתון גלובס בדקו מתי הופעלה ביקורת בזמן אמת ומצאו שזה קרה בכמה מקרים: ויסות מניות הבנקים (1983), מחסור בערכות מגן (1991), באג 2000 (1998), תוכנית ויסקונסין (2005) ואיום המנהרות (2014).
על כל פנים נראה שהמבקר החדש, מתניהו אנגלמן, אימץ את הגישה כי אין להתערב ולבקר בזמן אמת. בראיון ל"ישראל היום" אמר לפני היבחרו: "אני רואה חשיבות בהבחנה בין מוסד המבקר לבין גורמי הניהול של המדינה. מוסד המבקר צריך להתמקד בביקורת, ואת הניהול צריך להשאיר למדינה ולממשלה".
"הגישה של מבקרי המדינה לדורותיהם הייתה שהדו"ח מדבר בעד עצמו, הוא ניתן לציבור ועכשיו שיתבצעו התיקונים" מסביר מנדי אור. מהרגע שהוסיפו את תקנה 21, למשרד יש יותר שיניים ויש ענישה אם לא מקיימים את הליקויים. היחידי שפרץ דרך ועשה מעשה בכך שאמר שהדו"ח לא מספיק מדבר בעד עצמו ושאנחנו יודעים שהגופים לא באמת מתעסקים בו ושצריך להוסיף שמות ואחריות אישית, היה לינדנשטראוס. ברגע שלא כותבים רק שם של ארגון אלא שמות ספציפיים ומטילים אחריות אישית, נעשתה מהפכה, אלו הם דברים חשובים שנותנים למבקר המדינה עוד שיניים. אחרי לינדנשטראוס הייתה ירידה משמעותית בעניין הזה".
המבקר החדש מתניהו אנגלמן הודיע כבר מפורשות כי לא יציין שמות בדוחות.
אחת השאלות שמעניינות אותנו ב'שקוף' יותר מכל היא: האם משרד המבקר שקוף? התשובה היא בערך – אבל העלטה היא על הגופים המובקרים ולא עליו. חוק חופש המידע, המאפשר לכל אחד לבקש מידע על הרשות, חל גם על מבקר המדינה וניתן לקבל מידע על המשרד עצמו אבל, לא ניתן לקבל מידע על מסמכים שהוגשו למבקר המדינה. לכן, במובן מסויים, המבקר הופך להיות "פח אשפה" לשקיפות.
למה הכוונה? כשחייבים לקיים ביקורת אך רוצים להסתיר מידע מהציבור דואגים שמבקר המדינה יהיה אמון על הביקורת, כך במקרה של כספי מימון מפלגות. אלו מאות מיליוני שקלים שאינם שקופים לציבור שמפלגות מוציאות מדי שנה ולא ניתן לדעת כיצד ולאן הלך הכסף. הם נתונים לבחינה רק של מבקר המדינה.
זה טוב וגם רע. מצד אחד, הכסף נתון לביקורת שוטפת של גוף בלתי תלוי בכל הנוגע להתנהלות החשבונאית ועל כך מטיל המבקר קנסות אם צריך. מצד שני, למבקר המדינה אין דרך ומשאבים לבחון לעומק כיצד חילקו המפלגות והפוליטיקאים את הכסף שלנו. הדרך הנכונה שאנחנו בשקוף מכירים היא שכלל ההוצאות של המפלגות והפוליטיקאים עצמם יהיו גלויים לציבור או לפחות שהמפלגות יהיו כפופות לחוק חופש המידע.
אם כך, לא ניתן לקבל מידע על מסמכים שהוגשו למבקר המדינה אבל רוב הרשויות האחרות, פרט למפלגות, כפופות בעצמן לחוק חופש המידע.
למבקר המדינה יש ביקורת פנימית, כמו כל משרד ממשלתי, אך אילו לרוב לא מפורסמים. אחת מפריצות הדרך החדשות של המשרד הוא פרסום דוחות הביקורת הפנימיים. הדוחות פורסמו רק לאחרונה בהמשך לבקשת חופש מידע שלנו בנושא. הביקורת מבוצעת על ידי משרד רו"ח חיצוני (רוזנבלום, הולצמן ושות').
הבאנו בפניכן כמה נקודות מדו"ח הביקורת הראשון שפורסם:
הוצאות רכב – בביקורת נמצא כי התשלום שמקבלים עובדי המשרד נקבע על פי ותק ולא על פי צורכי התפקיד וכן עובדים שנסעו פחות ממכסת הקילומטרים שהוקצתה להם, קיבלו פיצוי מלא.
פטור ממכרזים – נמצא כי המשרד לא מפרסם באופן שוטף החלטות הנוגעות להתקשרות בשיטת פטור ממכרז, לא תמיד ברור כיצד נקבע הזוכה במכרז ובכמה התקשרויות לא נמצא נימוק ותיעוד לסיבת הפטור.
ניהול ושימור ידע – למרות שבמשרד המבקר נצבר ידע רב נכתב כי "אין במשרד נוהלי עבודה בתחום ניהול הידע. תהליכי ניהול הידע מבוצעים ביחידות השונות ללא מתודולוגיות ושיטות עבודה סדורות".
תשלום בהמחאות – נמצא כי מורשה הבנק לא מכיר את מדרג מורשי החתימה של המשרד ועשוי לכבד תשלום גם אם לא נחתם על ידי הגורם המורשה.
עוד בעיה שמצאנו היא שמבקר המדינה טרם פרסם את רשימת ההתקשרויות שלו בדומה לשאר משרדי הממשלה. זאת בעיה קריטית מפני שמשרד המבקר כפוף לחוק חופש המידע. פנינו לקבלת המידע ולאחר שיח ארוך עם המשרד, שדרש מאות שקלים עבורו, הבטיחו לנו אותו בחינם. מחכים.
במסגרת חופש המידע ביקשנו וקיבלנו את הסדר ניגוד העניינים של מבקר המדינה הקודם יוסף שפירא. ברשימת הגופים שאליהם הייתה לו זיקה, לפי הצהרתו, נמצאים מפעל הפיס, "הגיחון", איגוד הכדורסל ועוד. את הרשימה המלאה תוכלו למצוא כאן.
עוד עולה מההסדר כי אשתו של שפירא, עו"ד דורית שפירא, מספקת שירותים משפטיים למשרד עו"ד קרמר שפירא שניידר, משרד שהקים המבקר לשעבר עצמו ב-1973 ובו הפסיק לעבוד עשור לפני כניסתו לתפקיד.
אדם נוסף שעליו הצהיר שפירא כחבר קרוב הוא עו"ד אשר אקסלרד, מי שהיה יו"ר לשכת עו"ד בירושלים. היועץ המשפטי קבע כי על פניו אין כאן ניגוד עניינים מובנה ללקוחותיו של אקסלרד שמייצג חלק מהגופים המבוקרים אך יש ניגוד עניינים בכל הנוגע ללשכת עו"ד. בכל מקרה סביב ארגונים אלו נדרש שפירא להצהיר מראש על זיקתו ובמקרה של ניגוד עניינים להתרחק מטיפול בכל שלבי התהליך ולהעביר את הטיפול מתחילתו ועד סופו למנכ"ל אלי מרזל.
ריכזנו את עיקר הגופים והרשויות מול הצהיר המבקר החדש כי הוא נמצא בניגוד עניינים, ואת הסיבות לכך:
בנוסף לרשימה זו צריך אנגלמן להודיע כשמגיע לשולחנו דיון בנושאים נוספים בהם: המועצה המקומית שוהם, הג'וינט, המכללה להנדסה ירושלים, משרד רו"ח פאהן קנה ושות'.
בנוגע לזיקותיו הפוליטיות נכתב במסמך כי שימש כחבר ועידת המפד"ל בשנים 2005־2006, אשתו הייתה חברת מרכז בבית היהודי ב־2013־2014. אנגלמן לא מנוע לעסוק בביקורות על מפלגות אלו רק חייב להצהיר על כך.
לסיכום, זהו אחד מהסדרי ניגוד העניינים המפורטים שראינו. אנגלמן מפרט את כל קשריו המשפחתיים ועיסוקיו בשני העשורים האחרונים. ראוי לשבח. מוזמנים לעיין ולספר לנו אם מצאתם משהו מעניין.
הסדר ניגוד העניינים של ישי וקנין, מנכ"ל משרד מבקר המדינה, מפורט הרבה פחות. במסמך שהגיש למבקר מצהיר כי היה בעל עסק לייעוץ ביקורת ונתן שירותים למבקר מערכת הביטחון. בנוסף לכך שירת 30 שנה בשירות קבע בצבא ולכן עשוי להכיר על בסיס אישי גורמים רבים בצבא.
וקנין השתחרר ב-30 במרץ 2017 ופתח את העסק לייעוץ ביקורת מיד לאחר מכן.
מבקר המדינה הקודם יוסף שפירא יכול ללמד את נבחרי הציבור שיעור ביומן שקוף. היומן שלו הוא הכי שקוף שראינו עד כה. היומן מפורט לפי תאריכים ולפי שמות כל המשתתפים וישנה חלוקה למשתתפים חיצוניים ופנימיים. ניתן ללמוד שהמבקר הקודם שפירא נהג להיפגש עם ח"כים מסיעות שונות בנושאים שונים. לדוגמה, הוא נפגש עם ח"כ תמר זנדברג (מרצ) בנושא דו"ח תחבורה ציבורית, עם בצלאל סמוטריץ' (איחוד מפלגות הימין) בנושא מכרז מאבטחים, עם אייל בן ראובן (המחנ"צ) בנושא זיהום נחלים, עם אורלי לוי (סיעת יחיד) בנושא הדיור הציבורי, עם בני בגין (ליכוד) בנושא רעידות אדמה, עם אחמד טיבי (הרשימה המשותפת) בנושא נשק במגזר הערבי ועם דוד ביטן (!) (הליכוד) הוא נפגש בנושא טיוטת דו"ח על פארק בראשון לציון.
אבל לא רק שיחות ידידות התקיימו עם הח"כים: ביומן מופיעים גם השימועים שנעשו לעמיר פרץ ולאראל מרגלית לאחר שעברו על חוק מימון מפלגות ופגישה עם יעל גרמן (יש עתיד) שביקשה לבדוק את קשריו של השר ליצמן עם עיתון המודיע ועוד. גרמן, אגב, נפגשה עם אנשי המבקר רק באוגוסט 2019. "אני דיברתי. הם האזינו ורשמו", סיפרה לנו.
מבקר המדינה נהג גם להיפגש עם שרים וניתן לראות כי נפגש עם השר אלקין לפני פרסום הדו"ח על ירושלים, עם חיים כץ לפני דו"ח הביקורת על התעשייה האווירית ועם ליצמן במסגרת הכנת דו"ח על העישון ועוד.
מה שחשוב ומעניין מבחנתנו הוא שדרך היומן השקוף של מבקר המדינה ניתן לחשוף טפח גם מעבודת נבחרי הציבור שלנו.
המבקר הנוכחי, מתניהו אנגלמן לאחרונה פרסם את יומן הפגישות שלו.
אחת השאלות שמעניינות אותנו ב'שקוף' יותר מכל היא: האם משרד המבקר שקוף? התשובה היא בערך – אבל העלטה היא על הגופים המובקרים ולא עליו. חוק חופש המידע, המאפשר לכל אחד לבקש מידע על הרשות, חל גם על מבקר המדינה וניתן לקבל מידע על המשרד עצמו אבל, לא ניתן לקבל מידע על מסמכים שהוגשו למבקר המדינה. לכן, במובן מסויים, המבקר הופך להיות "פח אשפה" לשקיפות.
למה הכוונה? כשחייבים לקיים ביקורת אך רוצים להסתיר מידע מהציבור דואגים שמבקר המדינה יהיה אמון על הביקורת, כך במקרה של כספי מימון מפלגות. אלו מאות מיליוני שקלים שאינם שקופים לציבור שמפלגות מוציאות מדי שנה ולא ניתן לדעת כיצד ולאן הלך הכסף. הם נתונים לבחינה רק של מבקר המדינה.
זה טוב וגם רע. מצד אחד, הכסף נתון לביקורת שוטפת של גוף בלתי תלוי בכל הנוגע להתנהלות החשבונאית ועל כך מטיל המבקר קנסות אם צריך. מצד שני, למבקר המדינה אין דרך ומשאבים לבחון לעומק כיצד חילקו המפלגות והפוליטיקאים את הכסף שלנו. הדרך הנכונה שאנחנו בשקוף מכירים היא שכלל ההוצאות של המפלגות והפוליטיקאים עצמם יהיו גלויים לציבור או לפחות שהמפלגות יהיו כפופות לחוק חופש המידע.
אם כך, לא ניתן לקבל מידע על מסמכים שהוגשו למבקר המדינה אבל רוב הרשויות האחרות, פרט למפלגות, כפופות בעצמן לחוק חופש המידע.
למבקר המדינה יש ביקורת פנימית, כמו כל משרד ממשלתי, אך אילו לרוב לא מפורסמים. אחת מפריצות הדרך החדשות של המשרד הוא פרסום דוחות הביקורת הפנימיים. הדוחות פורסמו רק לאחרונה בהמשך לבקשת חופש מידע שלנו בנושא. הביקורת מבוצעת על ידי משרד רו"ח חיצוני (רוזנבלום, הולצמן ושות').
הבאנו בפניכן כמה נקודות מדו"ח הביקורת הראשון שפורסם:
הוצאות רכב – בביקורת נמצא כי התשלום שמקבלים עובדי המשרד נקבע על פי ותק ולא על פי צורכי התפקיד וכן עובדים שנסעו פחות ממכסת הקילומטרים שהוקצתה להם, קיבלו פיצוי מלא.
פטור ממכרזים – נמצא כי המשרד לא מפרסם באופן שוטף החלטות הנוגעות להתקשרות בשיטת פטור ממכרז, לא תמיד ברור כיצד נקבע הזוכה במכרז ובכמה התקשרויות לא נמצא נימוק ותיעוד לסיבת הפטור.
ניהול ושימור ידע – למרות שבמשרד המבקר נצבר ידע רב נכתב כי "אין במשרד נוהלי עבודה בתחום ניהול הידע. תהליכי ניהול הידע מבוצעים ביחידות השונות ללא מתודולוגיות ושיטות עבודה סדורות".
תשלום בהמחאות – נמצא כי מורשה הבנק לא מכיר את מדרג מורשי החתימה של המשרד ועשוי לכבד תשלום גם אם לא נחתם על ידי הגורם המורשה.
עוד בעיה שמצאנו היא שמבקר המדינה טרם פרסם את רשימת ההתקשרויות שלו בדומה לשאר משרדי הממשלה. זאת בעיה קריטית מפני שמשרד המבקר כפוף לחוק חופש המידע. פנינו לקבלת המידע ולאחר שיח ארוך עם המשרד, שדרש מאות שקלים עבורו, הבטיחו לנו אותו בחינם. מחכים.
במסגרת חופש המידע ביקשנו וקיבלנו את הסדר ניגוד העניינים של מבקר המדינה הקודם יוסף שפירא. ברשימת הגופים שאליהם הייתה לו זיקה, לפי הצהרתו, נמצאים מפעל הפיס, "הגיחון", איגוד הכדורסל ועוד. את הרשימה המלאה תוכלו למצוא כאן.
עוד עולה מההסדר כי אשתו של שפירא, עו"ד דורית שפירא, מספקת שירותים משפטיים למשרד עו"ד קרמר שפירא שניידר, משרד שהקים המבקר לשעבר עצמו ב-1973 ובו הפסיק לעבוד עשור לפני כניסתו לתפקיד.
אדם נוסף שעליו הצהיר שפירא כחבר קרוב הוא עו"ד אשר אקסלרד, מי שהיה יו"ר לשכת עו"ד בירושלים. היועץ המשפטי קבע כי על פניו אין כאן ניגוד עניינים מובנה ללקוחותיו של אקסלרד שמייצג חלק מהגופים המבוקרים אך יש ניגוד עניינים בכל הנוגע ללשכת עו"ד. בכל מקרה סביב ארגונים אלו נדרש שפירא להצהיר מראש על זיקתו ובמקרה של ניגוד עניינים להתרחק מטיפול בכל שלבי התהליך ולהעביר את הטיפול מתחילתו ועד סופו למנכ"ל אלי מרזל.
ריכזנו את עיקר הגופים והרשויות מול הצהיר המבקר החדש כי הוא נמצא בניגוד עניינים, ואת הסיבות לכך:
בנוסף לרשימה זו צריך אנגלמן להודיע כשמגיע לשולחנו דיון בנושאים נוספים בהם: המועצה המקומית שוהם, הג'וינט, המכללה להנדסה ירושלים, משרד רו"ח פאהן קנה ושות'.
בנוגע לזיקותיו הפוליטיות נכתב במסמך כי שימש כחבר ועידת המפד"ל בשנים 2005־2006, אשתו הייתה חברת מרכז בבית היהודי ב־2013־2014. אנגלמן לא מנוע לעסוק בביקורות על מפלגות אלו רק חייב להצהיר על כך.
לסיכום, זהו אחד מהסדרי ניגוד העניינים המפורטים שראינו. אנגלמן מפרט את כל קשריו המשפחתיים ועיסוקיו בשני העשורים האחרונים. ראוי לשבח. מוזמנים לעיין ולספר לנו אם מצאתם משהו מעניין.
הסדר ניגוד העניינים של ישי וקנין, מנכ"ל משרד מבקר המדינה, מפורט הרבה פחות. במסמך שהגיש למבקר מצהיר כי היה בעל עסק לייעוץ ביקורת ונתן שירותים למבקר מערכת הביטחון. בנוסף לכך שירת 30 שנה בשירות קבע בצבא ולכן עשוי להכיר על בסיס אישי גורמים רבים בצבא.
וקנין השתחרר ב-30 במרץ 2017 ופתח את העסק לייעוץ ביקורת מיד לאחר מכן.
מבקר המדינה הקודם יוסף שפירא יכול ללמד את נבחרי הציבור שיעור ביומן שקוף. היומן שלו הוא הכי שקוף שראינו עד כה. היומן מפורט לפי תאריכים ולפי שמות כל המשתתפים וישנה חלוקה למשתתפים חיצוניים ופנימיים. ניתן ללמוד שהמבקר הקודם שפירא נהג להיפגש עם ח"כים מסיעות שונות בנושאים שונים. לדוגמה, הוא נפגש עם ח"כ תמר זנדברג (מרצ) בנושא דו"ח תחבורה ציבורית, עם בצלאל סמוטריץ' (איחוד מפלגות הימין) בנושא מכרז מאבטחים, עם אייל בן ראובן (המחנ"צ) בנושא זיהום נחלים, עם אורלי לוי (סיעת יחיד) בנושא הדיור הציבורי, עם בני בגין (ליכוד) בנושא רעידות אדמה, עם אחמד טיבי (הרשימה המשותפת) בנושא נשק במגזר הערבי ועם דוד ביטן (!) (הליכוד) הוא נפגש בנושא טיוטת דו"ח על פארק בראשון לציון.
אבל לא רק שיחות ידידות התקיימו עם הח"כים: ביומן מופיעים גם השימועים שנעשו לעמיר פרץ ולאראל מרגלית לאחר שעברו על חוק מימון מפלגות ופגישה עם יעל גרמן (יש עתיד) שביקשה לבדוק את קשריו של השר ליצמן עם עיתון המודיע ועוד. גרמן, אגב, נפגשה עם אנשי המבקר רק באוגוסט 2019. "אני דיברתי. הם האזינו ורשמו", סיפרה לנו.
מבקר המדינה נהג גם להיפגש עם שרים וניתן לראות כי נפגש עם השר אלקין לפני פרסום הדו"ח על ירושלים, עם חיים כץ לפני דו"ח הביקורת על התעשייה האווירית ועם ליצמן במסגרת הכנת דו"ח על העישון ועוד.
מה שחשוב ומעניין מבחנתנו הוא שדרך היומן השקוף של מבקר המדינה ניתן לחשוף טפח גם מעבודת נבחרי הציבור שלנו.
המבקר הנוכחי, מתניהו אנגלמן לאחרונה פרסם את יומן הפגישות שלו.
יחד עם התנועה לחופש המידע אנו חושפים את הסדרי ניגוד העניינים של בכירי משרד מבקר המדינה. החל מזיקה למחלקות באוניברסיטה העברית, דרך קשר לשרה גילה גמליאל, ועד משרד המשפטים. וגם: שלוש מעובדות המשרד לא הגישו בזמן הצהרה על רכושן. התנועה לחופש המידע: "טוב יעשה מוסד המבקר אם במקביל לכניסתם של עובדים חדשים יפרסם מיוזמתו את הסדרי ניגודי העניינים".
העובדים הבכירים של משרד מבקר המדינה נדרשים להגיש הסדר ניגוד עניינים בו הם מפרטים את מפת הקשרים הרלוונטיים לעבודת המשרד. עברנו על כל ההסדרים וחילצנו את הפרטים בעלי המשקל.
בכירי המשרד לא נחתו ממאדים ויש להם חיים קודמים, וכמו לכולנו, רשת של קשרים. לחלקם קרובים שעובדים בחברות ענק, גופים מבוקרים ועוד. זה אך טבעי. אין לפסול אותם עקב זיקות. בוודאי שלא כשבכניסתם לתפקיד הם ממלאים מסמך רחב יריעה שמפרט את אותן זיקות. המסמך הזה נקרא הסדר למניעת ניגוד עניינים, והוא אמור לאתר מקומות בהם יש חשש לניגוד כזה.
בחלק מהמקרים מדובר באח, בת זוג או בן דוד שעובדים בגוף מבוקר. במקרים אחרים תהיה זו עבודת עבר, לעתים לפני עשור בו רק יצטרך הבכיר להזכיר זאת במידה ותתבצע על אותו גוף ביקורת.
הנה תמצית הפרטים (כל המידע מלונקק למסמכים המקוריים כדי שתוכלו לשפוט בעצמכם):
מהתנועה לחופש המידע שהגישה את הבקשה המקורית שהובילה לחשיפת המידע מסרה: "הסדרי ניגודי עניינים צריכים להיות חשופים וגלויים באתר מבקר המדינה, טוב יעשה מוסד המבקר אם במקביל לכניסתם של עובדים חדשים יפרסם מיוזמתו את ההסדרים".
מעבר להצהרות על ניגוד עניינים, עובדי המשרד הבכירים נדרשים גם להגיש הצהרה על רכושם כדי לבדוק שלא זכו להטבות מגופים מבוקרים.
מהמענה לבקשה נראה ששלוש מעובדות המשרד לא הגישו את הצהרת הרכוש שלהן בזמן: ליאורה שמעוני, מנהלת החטיבה לביקורת שמונתה בשנת 2014; אסתר בן חיים, מנהלת נציבות תלונות הציבור שמונתה בסוף שנת 2017; רונית זנדברג, משנה למנהלת נציבות תלונות הציבור שמונתה בספטמבר 2018. כעת, באיחור, שלושתן הגישו את הצהרת הרכוש שלהן.
מבקר המדינה עצמו הגיש את הצהרת הרכוש שלו, למרות שלא היה חייב בכך.
יחד עם התנועה לחופש המידע אנו חושפים את הסדרי ניגוד העניינים של בכירי משרד מבקר המדינה. החל מזיקה למחלקות באוניברסיטה העברית, דרך קשר לשרה גילה גמליאל, ועד משרד המשפטים. וגם: שלוש מעובדות המשרד לא הגישו בזמן הצהרה על רכושן. התנועה לחופש המידע: "טוב יעשה מוסד המבקר אם במקביל לכניסתם של עובדים חדשים יפרסם מיוזמתו את הסדרי ניגודי העניינים".
העובדים הבכירים של משרד מבקר המדינה נדרשים להגיש הסדר ניגוד עניינים בו הם מפרטים את מפת הקשרים הרלוונטיים לעבודת המשרד. עברנו על כל ההסדרים וחילצנו את הפרטים בעלי המשקל.
בכירי המשרד לא נחתו ממאדים ויש להם חיים קודמים, וכמו לכולנו, רשת של קשרים. לחלקם קרובים שעובדים בחברות ענק, גופים מבוקרים ועוד. זה אך טבעי. אין לפסול אותם עקב זיקות. בוודאי שלא כשבכניסתם לתפקיד הם ממלאים מסמך רחב יריעה שמפרט את אותן זיקות. המסמך הזה נקרא הסדר למניעת ניגוד עניינים, והוא אמור לאתר מקומות בהם יש חשש לניגוד כזה.
בחלק מהמקרים מדובר באח, בת זוג או בן דוד שעובדים בגוף מבוקר. במקרים אחרים תהיה זו עבודת עבר, לעתים לפני עשור בו רק יצטרך הבכיר להזכיר זאת במידה ותתבצע על אותו גוף ביקורת.
הנה תמצית הפרטים (כל המידע מלונקק למסמכים המקוריים כדי שתוכלו לשפוט בעצמכם):
מהתנועה לחופש המידע שהגישה את הבקשה המקורית שהובילה לחשיפת המידע מסרה: "הסדרי ניגודי עניינים צריכים להיות חשופים וגלויים באתר מבקר המדינה, טוב יעשה מוסד המבקר אם במקביל לכניסתם של עובדים חדשים יפרסם מיוזמתו את ההסדרים".
מעבר להצהרות על ניגוד עניינים, עובדי המשרד הבכירים נדרשים גם להגיש הצהרה על רכושם כדי לבדוק שלא זכו להטבות מגופים מבוקרים.
מהמענה לבקשה נראה ששלוש מעובדות המשרד לא הגישו את הצהרת הרכוש שלהן בזמן: ליאורה שמעוני, מנהלת החטיבה לביקורת שמונתה בשנת 2014; אסתר בן חיים, מנהלת נציבות תלונות הציבור שמונתה בסוף שנת 2017; רונית זנדברג, משנה למנהלת נציבות תלונות הציבור שמונתה בספטמבר 2018. כעת, באיחור, שלושתן הגישו את הצהרת הרכוש שלהן.
מבקר המדינה עצמו הגיש את הצהרת הרכוש שלו, למרות שלא היה חייב בכך.
מלבד מבקר המדינה עצמו ישנם עוד שני גופים המעורבים בתהליך הביקורת, ומטרתם לדאוג לכך שהערות המבקר לא יסיימו את חייהן כערמה של ניירת: האגף לביקורת המדינה במשרד רה"מ והוועדה לביקורת המדינה בכנסת.
אחת הוועדות העוצמתיות בכנסת שהיו"ר שלה באופן מסורתי הוא חבר אופוזיציה. לוועדה סמכויות שונות מתוקף החוק, כגון: הכוונת המבקר לבדיקה מהירה של נושא מסויים, הבאת גורמי ממשל בצו מיוחד ואפילו הקמת ועדת חקירה. יחד עם זאת, כמו בכל ועדה לקואליציה יהיה בה רוב בהצבעה מה שמחייב רצון אמיתי וכן של חבריה לבצע פיקוח אפקטיבי על הממשלה.
הוועדה לביקורת המדינה אינה ועדה רגילה. יש לה כוח וסמכויות מיוחדות מתוקף חוק מבקר המדינה. היא יכולה להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית ואף להביא עובדי ציבור לשימוע אם לא פעלו לתיקון הליקויים בתחום סמכותם. בנוסף היא יכולה לבקש ממבקר המדינה לפתוח בבדיקה בנושא נקודתי. בניגוד לוועדות רגילות המחוקק אף אסר, בהיגיון רב, על מינויים מסוימים: מי שכיהן כשר, כסגן שר, כמנכ"ל או כמשנה למנכ"ל במשרד ממשלתי לא יכול לשמש כיו"ר הוועדה לפני שחלפו שנתיים מיום סיום כהונתו. הניתוק מחזק את עצמאות הוועדה ומצמצם אפשרות לניגוד עניינים.
בנוסף, יש הגבלה בחוק האוסרת השתתפות של שר לשעבר, סגן שר או מנכ"ל, בדיונים עתידיים הנוגעים למשרד שאותו ניהל.
איך הוועדה מקדמת עניינים? היא מקבלת לידיה את דו"ח המבקר ומתחילה לדון בגופים שבוקרו. היא יכולה לזמן כל אדם שמכהן או כיהן באותו גוף ורלוונטי לדו"ח, מלבד שופטים, נשיא המדינה ויו"ר הכנסת. עם זאת הוועדה לא חייבת להיצמד לדוחות שפורסמו ואף ליזום דיונים בנושאים חדשים ולדרוש מהמבקר לבצע ביקורת בכל נושא שהיא חפצה בו. נשמע מצוין, אך בפועל, מהיכרות עם הוועדה לביקורת המדינה, כל יו"ר ועדה בוחר לעסוק במה שמתחשק לו ולא נראה שיש מתודולוגיה סדורה ומתמשכת.
לדוגמא יושבת הראש הקודמת, שלי יחימוביץ' עסקה בעיקר בעובדים ונושאים אקטואלים כגון חלוקה ומכירה של כרטיסים באירועים ציבוריים. יושבת הראש לפניה, קרין אלהרר התמקדה בבעלי מוגבלויות. לגיטימי. אך מאחר והוחלפה יו"ר ועדה לאחר שנתיים פגע הדבר במעקב עיקש וקבוע אחר נושאים נקודתיים – עד שיתוקן. תוסיפו לכך שהוועדה אינה פעילה מאז דצמבר 2018 לאור שתי מערכות בחירות האחרונות ותקבלו פסק זמן הרסני ביכולת של הוועדה לפקח על עבודת הממשלה. היכולת שלה לשנות ולהשפיע טמונה בעקשנות שלה ובליווי תהליכי שיפור ותיקון במגזר הציבורי. העובדה שמשרד ממשלתי יודע שיהיה עליו לתת דין וחשבון מדי כמה חודשים מאלץ אותו לפעול לתיקון ולהוכיח שיפור. קביעת תורת עבודה שתעוגן בתקנון הכנסת הייתה יכולה ליצור המשכיות שנמצאת מעבר לפרק הזמן של הח"כ המכהן כיו"ר.
איך פגישה אקראית במזנון מנעה הפעלה היסטורית של צו הבאה של אישיות בכירה לוועדה? "אחד הנושאים שעלו באחד מדוחות מבקר המדינה הם העמותות של אהוד ברק", סיפר לנו הח"כ לשעבר יואל חסון, בעודו מתייחס לכך שברק גייס לכאורה כספים לקמפיינים פוליטיים דרך עמותות בניגוד לחוק.
"רציתי לקיים דיון בנושא אך ברק סירב להתייצב, פעם אחר פעם. הוריתי לייעוץ המשפטי להכין צו הבאה לדיון, צו משפטי שיחייב את ברק להתייצב. יצאתי לארוחת צהריים ופגשתי את הדובר של ברק. אמרתי לו שאני שמח שאנחנו הולכים לעשות היסטוריה יחד וסיפרתי לו על צו ההבאה. עוד לא סיימתי לאכול וקיבלתי מהלשכה של ברק טלפון שהוא ישמח לקבוע מועד לדיון".
ממשרדו של ברק נמסר: "אין לברק מושג על מה מדובר. ברק לא סרב מעולם להגיע לשום דיון שזומן ונקבע כדין".
"כל יו"ר שמגיע לוועדה בוחר את הנושאים שמעניינים אותו", מספרת לנו חנה פריידין, שהייתה מנהלת הוועדה במשך 15 שנה, "לדוגמה, בתקופה של קרין אלהרר עסקנו לעומק בבעלי מוגבלויות. יורי שטרן עסק בקליטת עליה. יש יתרון ליו"ר שמתמצא בתחום מסוים כי אז אי אפשר לעבוד עליו ומשם הוא מתפתח לתחומים אחרים. הבעיה היא שיו"ר הוועדה נבחר לתקופה קצרה, פעמים רבות בגלל הסכמי רוטציות, ואז הם לא יכולים להתמקצע".
חסון מספר כי "כל פעם שהיה יוצא דו"ח הייתי לוקח אותו איתי הביתה לסוף השבוע ומסמן נושאים שלטעמי נראים חשובים. ביום ראשון הייתי מגיע למנהלת הוועדה ומבקש ממנה לשבץ את זה בסדר היום לחודשיים העוקבים".
עוד דרך, לדבריו, הייתה דרך התקשורת. "הייתי בודק מה אקטואלי. פותח כל יום את העיתון ומחפש ליזום דיונים בנושאים שנמצאים על סדר היום, גם בלי קשר לדו"ח. הייתי מזמן את משרדי הממשלה לדיון ומנסה למצוא דרכי פתרון. הוועדה יכולה לבקש ממבקר המדינה חוות דעת על משרד מסוים. לא הייתי משתמש בזה אבל העובדה שאני יכול לעשות זאת הביאה את משרדי הממשלה לנסות למצוא פתרון עוד קודם לכן".
חסון גם מדגיש את חשיבות המעקבים. "עקבתי אחרי כל דיון והכנסתי ליומן מתי הפעם הבאה שנדון בנושא ועדכנתי את משרדי הממשלה. קביעת יעדים ולוחות זמנים לתיקון הליקויים של המבקר על ידי דיונים בוועדה יצרו תמריץ בקרב משרדי הממשלה לפעול ולהביא תוצאות מהר".
גם בהסתכלות רוחב, אחרי שנכחה באלפי דיונים, רואה פריידין חשיבות רבה למעקב: "מה שהכי חשוב אלו ישיבות המעקב. אם יקיימו ישיבה פעם אחת ויעזבו את הנושא, הגופים המבוקרים יזלזלו, הם יבינו שלא יקראו להם יותר. לכן חלק משמעותי מישיבות הוועדה הן ישיבות המעקב. המבקר מצידו מבצע דוחות ביקורת אבל זהו סבב ארוך שיכול לקחת שנים רבות. הדרך האפקטיבית היא לבצע ישיבות מעקב בוועדה". עוד היא מוסיפה, "ברגע שמזמנים את משרדי הממשלה הם לוקחים את הנושא ברצינות. זו לא חייבת להיות רק ישיבת מעקב אלא אפשר לפקח עליהם גם בהתכתבות, בדיווחים עיתיים. כשביקשנו דיווח כל שלושה חודשים היינו מקבלים אותו ואם לא, היינו פונים שוב, אבל מקבלים. משרדי הממשלה כיבדו את בקשות הוועדה".
אם חיפשנו עוד עדות לחולשת הכנסת בעשור האחרון, מצאנו אותה כאן: מאז פברואר 2009 לא הוקמה אף לא ועדת חקירה ממלכתית אחת. לפי חוק ועדות חקירה מי שיכול להורות על הקמת ועדת חקירה היא הממשלה. חריג אחד לעניין זה היא מיודעתנו – הוועדה לביקורת המדינה – שיכולה גם היא להורות על הקמת ועדת חקירה ממלכתית.
הוועדות האחרונות שהוקמו היו בתקופת אהוד אולמרט וכולן ביוזמת הוועדה לביקורת המדינה בראשות זבולון אורלב:
די מדהים. הוועדה לביקורת המדינה הצליחה להקים בתקופת ממשלת אולמרט שלוש ועדות חקירה ממלכתיות ואילו בעשור האחרון, מאז שנתניהו חזר לשלטון, לא הוקמה אף לא ועדה אחת.
פנינו לזבולון אורלב ושאלנו אותו כיצד הצליח לעשות זאת. אורלב לא רצה להתראיין. בוועדה לביקורת המדינה כיהנו מאז שישה יושבי ראש, ממפלגות שונות: שלי יחימוביץ' (העבודה), קרין אלהרר (יש עתיד), אמנון כהן (ש"ס), אורי אריאל (הבית היהודי), רוני בר און (קדימה) ויואל חסון (קדימה). אף לא אחד מהם הצליח להקים ולו ועדת חקירה אחת. יש לציין שהוועדה הצליחה להקים ועדת חקירה, פרט לאלה שציינו, רק פעם אחת נוספת בתולדותיה – זו שחקרה את ויסות מניות הבנקים בשנות ה־80.
כנראה שלא סתם אורלב הוא היו"ר שהכי זכור לפריידין: "זבולון אורלב ידע לעבוד מצוין. בתקופתו, בקדנציה אחת העברנו שלוש ועדות חקירה: על המים, גוש קטיף וניצולי שואה. איך זה קרה? שלוש ועדות חקירה בתקופה של יו"ר אחד? התשובה היא שאורלב ידע לעבוד. הוא ידע לקחת מישהו מהקואליציה ולצרף אותו אליו. לדוגמה, לוועדת החקירה של גוש קטיף הוא גייס את אמירה דותן מקדימה. היא תמכה בהתנתקות אבל רצתה לעזור להם למצוא פתרון. זה היה הישג מאוד גדול של הוועדה. מאז לא היו ועדות חקירה".
ועדת חקירה ממלכתית כמעט הוקמה בעקבות אסון השריפה בכרמל ב־2010, בו נספו 44 בני אדם. הוועדה לביקורת המדינה בראשות ח"כ יואל חסון (קדימה) קידמה הקמת ועדת חקירה ממלכתית וכמעט הצליחה בכך. בוועדה הסתמן רוב להקמת ועדת חקירה, אך ראש הממשלה נתניהו הפשיל שרוולים ונפגש עם חברי הוועדה כדי למנוע את המהלך. בהמשך טען יו"ר הוועדה חסון כי ראש הממשלה הציע פיצוי לח"כ אריאל בתמורה לנסיגתו מההצעה.
בשיחה עם חסון סיפר כי כיו"ר הצליח להביא את נתניהו ארבע פעמים (!) להופיע בפני הוועדה. מדובר בדבר חריג ביחס לתקופה של שנתיים מפני שהפעם האחרונה שבה נתניהו הופיע בפני הוועדה הייתה באפריל 2017 בנושא דו"ח צוק איתן. חסון זוכר היטב כיצד שיכנע את נתניהו להגיע לוועדה לדיון בנושא אסון השריפה בכרמל:
"רציתי שהמדינה תפיק את הלקחים. זה היה אסון נורא שהראה כמה המדינה לא הייתה ערוכה לנושא השריפות וגם רציתי שהמשפחות יזכו להתייחסות. רציתי לקיים דיון ושרה"מ יגיע. אמרתי לדובר שלו וליועצת שלו: אתם עושים טעות. אני מתחייב לשמור על כבודו של רה"מ ולא אתן לאף אחד להשפיל או להביך אותו. התחייבתי שזה יהיה אירוע מכובד. אבל רה"מ חייב לתת תשובות למשפחות. הם סירבו. אז אמרתי להם: 'אם הוא לא מגיע, אני הולך לשים כיסא ריק בדיון שעליו כתוב – רה"מ בנימין נתניהו'. לאחר חילופי דברים ביקשתי לשוחח עם ביבי".
חסון שוחח עם רה"מ ולדבריו אמר לו: "אני לא הולך לעשות לך שם אמבוש. זו חובתך לתת יחס למשפחות וחייבים לפעול לתיקון המערכת. הוא אמר לי: אתה מבין למה זה יכול להפוך? כל הדיון עשוי להתפוצץ. ואז, אני לא אשכח את המשפט הזה, אמרתי לו: 'לפני שהייתי ח"כ הייתי יועץ של רה"מ, תרשה לי להיות יועץ שלך לרגע. קבענו את הפגישה של הוועדה ב־10:00. תקיים ב־9:00, בכנסת, מפגש סגור עם המשפחות. עד לאותו רגע הוא לא פגש את המשפחות. תגיע לכנסת יותר מוקדם. שב עם המשפחות, תן להן לדבר, להשמיע את מה שיש להן. כולם יגיעו לוועדה יותר רגועים אחרי ששמעת אותם והם אמרו את אשר על ליבם".
לדברי חסון שרר שקט לכמה שניות ואז נתניהו ענה: "אתה יודע מה – מעניין. הוא פנה לדובר שלו ואמר: אני אגיע לדיון. נקיים את המפגש לפני. ואז הוא אמר משפט שאין לי מושג למה אמר אותו: 'תוציא הודעה שאני מגיע לדיון ותגיד שנעניתי לבקשתו של יואל חסון ואקיים פגישה עם המשפחות לפני הדיון'. ואז הוא שאל אותי: תהיה מוכן להגיע גם? בטח, עניתי. אין לי מושג למה הוא נתן לי את הקרדיט. הדיון בוועדה נמשך ארבע שעות והוא השתתף בכולו. זה היה אחד הדיונים החשובים והמרגשים. המפגש עם המשפחות היה כפי שצפינו, וטוב שהיה". עדות לדברים של חסון מצאנו בכתבתו של רוני סופר ב-ynet.
זו לא הפעם הראשונה ולא האחרונה שרה"מ סיכל ניסיון להקים ועדת חקירה: מתוך 18 ועדות שהוקמו, ארבע על ידי הוועדה והשאר על ידי הממשלה, אף לא אחת הוקמה בתקופת נתניהו.
יו"ר הוועדה לביקורת המדינה הוא תמיד מהאופוזיציה אבל למעשה הממשלה שולטת גם בה. לקואליציה יש רוב בוועדה לביקורת המדינה ולכן היו"ר לא יכול לקדם מהלכים ללא הסכמת הקואליציה. בעבר היה לממשלה קשה יותר לרסן את הכנסת ואת הוועדה לביקורת המדינה ולכן לח"כים, מהאופוזיציה ומהקואליציה כאחד, היה כוח רב יותר. דוגמא שציינו, בתקופה של היו"ר זבולון אורלב הצליחה הוועדה להקים שלוש ועדות חקירה ממלכתיות למרות התנגדות רה"מ אולמרט. הח"כים בוועדה הפגינו עצמאות ולא חששו לצאת כנגד הממשלה.
הוועדה יכולה גם לדרוש מהמבקר לבדוק נושא מסויים. פריידין מסבירה, "יש את סעיף 21 לפיו מי שיכול לבקש מהמבקר לבדוק נושא מסוים זו הממשלה, הכנסת כולה או הוועדה. אבל בדרך כלל מי שמבקש ומכיר את החוק זו הוועדה. אני לא זוכרת אם הכנסת בכלל ביקשה אי פעם בדיקה של המבקר, אבל הממשלה ביקשה פעם בדיקה של האזנות הסתר לחיים רמון. זה היה כי מיקי איתן ישב בממשלה והכיר את החוק וידע לבקש. חוות הדעת הוגשה לוועדה ולא לממשלה כי רק לוועדה יש את הכלים לבדוק את הדו"ח.
עוד כלי מיוחד שיש לוועדה הוא סיכומים והמלצות. אחרי שהוועדה מסיימת את הישיבות היא כותבת סיכומים והחלטות שמגישים לכנסת ואז זה הופך להחלטות רשמיות של הכנסת והן מקבלות מעמד רשמי. בעבר, מי שדאג ליישום ההחלטות הייתה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה, דבר שלא קיים היום אך חשוב שיתקיים".
האם הח"כים בכלל קוראים את החומר? "בתקופה של היו"ר כץ עוז (1984 – ע"ב)", מספרת פריידין, "היו 15 חברי ועדה בהם שולמית אלוני, אברהם מלמד וכו', הם הגיעו תמיד רבע שעה לפני כדי לתפוס מקום. בעבר, למרות שהישיבות היו סגורות, היו מגיעים הרבה ח"כים. יש גם ח"כים רציניים, כמו למשל דב חנין (חד"ש). חנין כשהיה מגיע לישיבה תמיד הגיע מוכן וידע על מה הוא מדבר. היו תקופות שהיינו מחלקים תקציר דו"ח. היום הוועדות עמוסות והם רצים מוועדה לוועדה. בשנים האחרונות אנשי מבקר המדינה סוקרים בעל פה בקצרה את דוח המבקר. מעבר לכך, יש עבודת לובי מאחורי הקלעים. אנשים בעלי עניין מתקשרים לחברי הכנסת ומספרים להם את עמדתם".
גם אנחנו נתקלנו בחשד לעבודת לובי רצינית של התאחדות התעשיינים בדיון שהתקיים על קרן מעגלים שם הודה בפנינו ח"כ מיקי זוהר שתודרך טרם הישיבה בנושא על ידי גורם אינטרסנטי, אך לא היה מוכן לומר לנו מי.
חנה פריידין, מנהלת הוועדה במשך 15 שנה. מחליפתה בתפקיד, פלורינה הלמן, שימשה בתפקידה הקודם יועצת יו"ר הכנסת יולי אדלשטיין
מעבר לוועדה המשותפת (ועדת החוץ והביטחון והוועדה לביקורת המדינה) הדנה בדוחות חסויים של מבקר המדינה בנושאי ביטחון רגישים, קיימת גם "ועדת השניים". ועדה שהחברים היחידים בה הם יו"ר ועדת החוץ והביטחון ויו"ר הוועדה לביקורת המדינה. הדוחות האלה לא מגיעים לכנסת אלא ישירות לוועדה. פעם, היחיד שהיה יכול לראות אותם היה ראש הממשלה, אך בעקבות ביקורת של רן כהן (מרצ) החליטו על הקמת ועדת השניים. אף אחד מחברי הכנסת לא יכול להגיע לוועדה הזאת מלבד השניים שהוזכרו, וכן דרג מקצועי. גם המסקנות של הוועדה מוגשות ישירות לראש הממשלה ולא למשרד שלו. היום יש שר ממונה, למיטב זכרוני זהו יובל שטייניץ, שאמון על כתיבת תשובות לוועדה".
גם כיום, בתקופה זו, היו אמורים להיות דיונים בוועדה אך הוועדה לביקורת המדינה לא קיימת, אין לה יו"ר ואין פיקוח פרלמנטרי.
חדשות טובות: יש אגף שכל תפקידו הוא לוודא שהליקויים עליהם הצביע המבקר מתוקנים. זהו "אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה". "ייעודו העיקרי של האגף הינו שיפור תפקודו, יעילותו ואיכותו של השירות הציבורי בעקבות תיקון ליקויים שהועלו על ידי מבקר המדינה, יישום המלצות הביקורת והחלטותיהן של ועדת השרים לביקורת המדינה וועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה".
האגף הוא הגוף המקשר בין הממשלה והכנסת לבין הגופים הציבוריים. הוא אמור לעשות עבודה חשובה מאין כמוה, לבדוק שהליקויים מתוקנים. עברנו גם על הדוחות שמנפיק האגף. בדוחות, המועברים למבקר המדינה, מובאות תגובות המשרדים שבהם אותרו ליקויים. שנה אחר כך מונפק דו"ח העוקב אחרי תיקון הליקויים. ליקויים שלא מתוקנים נרשמים ככאלה שבתהליך תיקון או שנדחו. למה בדיוק? לא תמיד כתוב.
משיחות שקיימנו עם גורמים המעורים בעבודת המשרד מדובר, לדעתם, בפונקציה מיותרת שלא מפקחת אלא מהווה צינור להעברת מידע בין משרדי הממשלה למשרד מבקר המדינה. "אנשים טובים שמבוזבזים במקום לא נכון", אמר לנו אחד הגורמים שאיתו שוחחנו.
ואכן זה מתבטא בדוחות שהיא מוציאה.
להלן דוגמה לתהליך בתיקון על הערה בנושא מכסות ללולנים למשרד החקלאות. המבקר מצא שלמרות שינויים שנעשו בעלות גידול העופות, במשך 12 שנים לא הצליח משרד החקלאות לשנות את מבנה סבסוד החקלאים. לאחר שנמצא הליקוי מתגלה אוזלת היד של המשרד לתיקון הליקוי כי החקלאים לא משתפים פעולה. והאגף שאמון על התיקונים במשרד רה"מ העתיק והדביק את התשובה ללא עיבוד ובקשה לדין וחשבון מצידם ובכך הפך לצינור מיותר למדי.
הערת המבקר: "מקטע המגדלים: מחיר למגדל נקבע על פי סל תשומות המורכב ממדדים שונים המייצגים את העלויות שיש למגדלי העופות וניכוי פריון על סעיפי עלויות עקיפות. בשנת 2003 בוצע שינוי בסעיף הפריון המשפיע על המחיר למגדל. בסיכום שנחתם בין מנכ"ל משרד החקלאות דאז לרכזת חקלאות באג"ת צוין כי הסיכום האמור הוא נוהל זמני עד גיבוש רפורמה מקיפה בענף ההטלה. מאז חלפו יותר מ- 12 שנים, אך לא בוצע כל עדכון בסל ובמרכיביו. בתשובת משרד האוצר ומשרד החקלאות לטיוטת דו"ח הביקורת צוין כי בתחילת שנת 2015 החליטה ועדת המחירים לקיים במהלך השנה בדיקה ודיון בעדכון עלות המגדל".
התשובה: "לא תוקן. המגדלים לא שיתפו פעולה ולא נפתח התחשיב המוסכם".
"בתהליך תיקון – המשווקים נבדקו והמשרד כבר בדיון השלישי על היישום. טרם התקבלו החלטות סופיות מאחר ויש מחלוקת על נושא ההכרה בהנחות".
מודים. אנחנו לא מומחים לתיקוני ליקויים, אבל כך נראה מסמוס.
ביקשנו לקיים ראיון עם מנהל אגף הפיקוח במשרד ראש הממשלה. לצערנו דחו אותנו שוב ושוב ולכן נשארנו עם תגובה חסרה על עבודתם.
אנחנו לא מאשימים בהכרח את האגף לביקורת המדינה. נראה שבעשור האחרון חסרה מחויבות כלשהי לתיקון ליקויים ושיפור השירות הציבורי. הביטוי הבולט לכך הוא שאין ועדת שרים לענייני ביקורת המדינה, לפחות לא בממשלה האחרונה ולא בזו שקדמה לה. הוועדה האחרונה שהוקמה הייתה בממשלה ה־32 בשנת 2009 והיא אפילו התכנסה תשע פעמים עד שחוסלה ביולי 2011, כשהתקבלה החלטה להעביר את הטיפול בדוחות מבקר המדינה לאגף האנמי במשרד רה"מ שנמצא תחת ידו של נתניהו. אחד הגורמים שאיתם שוחחנו הסביר שחלק גדול מהבעיה של חוסר היחס שיש כיום לביקורת הוא שהנושא ירד כליל מסדר היום של הממשלה.
מלבד מבקר המדינה עצמו ישנם עוד שני גופים המעורבים בתהליך הביקורת, ומטרתם לדאוג לכך שהערות המבקר לא יסיימו את חייהן כערמה של ניירת: האגף לביקורת המדינה במשרד רה"מ והוועדה לביקורת המדינה בכנסת.
אחת הוועדות העוצמתיות בכנסת שהיו"ר שלה באופן מסורתי הוא חבר אופוזיציה. לוועדה סמכויות שונות מתוקף החוק, כגון: הכוונת המבקר לבדיקה מהירה של נושא מסויים, הבאת גורמי ממשל בצו מיוחד ואפילו הקמת ועדת חקירה. יחד עם זאת, כמו בכל ועדה לקואליציה יהיה בה רוב בהצבעה מה שמחייב רצון אמיתי וכן של חבריה לבצע פיקוח אפקטיבי על הממשלה.
הוועדה לביקורת המדינה אינה ועדה רגילה. יש לה כוח וסמכויות מיוחדות מתוקף חוק מבקר המדינה. היא יכולה להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית ואף להביא עובדי ציבור לשימוע אם לא פעלו לתיקון הליקויים בתחום סמכותם. בנוסף היא יכולה לבקש ממבקר המדינה לפתוח בבדיקה בנושא נקודתי. בניגוד לוועדות רגילות המחוקק אף אסר, בהיגיון רב, על מינויים מסוימים: מי שכיהן כשר, כסגן שר, כמנכ"ל או כמשנה למנכ"ל במשרד ממשלתי לא יכול לשמש כיו"ר הוועדה לפני שחלפו שנתיים מיום סיום כהונתו. הניתוק מחזק את עצמאות הוועדה ומצמצם אפשרות לניגוד עניינים.
בנוסף, יש הגבלה בחוק האוסרת השתתפות של שר לשעבר, סגן שר או מנכ"ל, בדיונים עתידיים הנוגעים למשרד שאותו ניהל.
איך הוועדה מקדמת עניינים? היא מקבלת לידיה את דו"ח המבקר ומתחילה לדון בגופים שבוקרו. היא יכולה לזמן כל אדם שמכהן או כיהן באותו גוף ורלוונטי לדו"ח, מלבד שופטים, נשיא המדינה ויו"ר הכנסת. עם זאת הוועדה לא חייבת להיצמד לדוחות שפורסמו ואף ליזום דיונים בנושאים חדשים ולדרוש מהמבקר לבצע ביקורת בכל נושא שהיא חפצה בו. נשמע מצוין, אך בפועל, מהיכרות עם הוועדה לביקורת המדינה, כל יו"ר ועדה בוחר לעסוק במה שמתחשק לו ולא נראה שיש מתודולוגיה סדורה ומתמשכת.
לדוגמא יושבת הראש הקודמת, שלי יחימוביץ' עסקה בעיקר בעובדים ונושאים אקטואלים כגון חלוקה ומכירה של כרטיסים באירועים ציבוריים. יושבת הראש לפניה, קרין אלהרר התמקדה בבעלי מוגבלויות. לגיטימי. אך מאחר והוחלפה יו"ר ועדה לאחר שנתיים פגע הדבר במעקב עיקש וקבוע אחר נושאים נקודתיים – עד שיתוקן. תוסיפו לכך שהוועדה אינה פעילה מאז דצמבר 2018 לאור שתי מערכות בחירות האחרונות ותקבלו פסק זמן הרסני ביכולת של הוועדה לפקח על עבודת הממשלה. היכולת שלה לשנות ולהשפיע טמונה בעקשנות שלה ובליווי תהליכי שיפור ותיקון במגזר הציבורי. העובדה שמשרד ממשלתי יודע שיהיה עליו לתת דין וחשבון מדי כמה חודשים מאלץ אותו לפעול לתיקון ולהוכיח שיפור. קביעת תורת עבודה שתעוגן בתקנון הכנסת הייתה יכולה ליצור המשכיות שנמצאת מעבר לפרק הזמן של הח"כ המכהן כיו"ר.
איך פגישה אקראית במזנון מנעה הפעלה היסטורית של צו הבאה של אישיות בכירה לוועדה? "אחד הנושאים שעלו באחד מדוחות מבקר המדינה הם העמותות של אהוד ברק", סיפר לנו הח"כ לשעבר יואל חסון, בעודו מתייחס לכך שברק גייס לכאורה כספים לקמפיינים פוליטיים דרך עמותות בניגוד לחוק.
"רציתי לקיים דיון בנושא אך ברק סירב להתייצב, פעם אחר פעם. הוריתי לייעוץ המשפטי להכין צו הבאה לדיון, צו משפטי שיחייב את ברק להתייצב. יצאתי לארוחת צהריים ופגשתי את הדובר של ברק. אמרתי לו שאני שמח שאנחנו הולכים לעשות היסטוריה יחד וסיפרתי לו על צו ההבאה. עוד לא סיימתי לאכול וקיבלתי מהלשכה של ברק טלפון שהוא ישמח לקבוע מועד לדיון".
ממשרדו של ברק נמסר: "אין לברק מושג על מה מדובר. ברק לא סרב מעולם להגיע לשום דיון שזומן ונקבע כדין".
"כל יו"ר שמגיע לוועדה בוחר את הנושאים שמעניינים אותו", מספרת לנו חנה פריידין, שהייתה מנהלת הוועדה במשך 15 שנה, "לדוגמה, בתקופה של קרין אלהרר עסקנו לעומק בבעלי מוגבלויות. יורי שטרן עסק בקליטת עליה. יש יתרון ליו"ר שמתמצא בתחום מסוים כי אז אי אפשר לעבוד עליו ומשם הוא מתפתח לתחומים אחרים. הבעיה היא שיו"ר הוועדה נבחר לתקופה קצרה, פעמים רבות בגלל הסכמי רוטציות, ואז הם לא יכולים להתמקצע".
חסון מספר כי "כל פעם שהיה יוצא דו"ח הייתי לוקח אותו איתי הביתה לסוף השבוע ומסמן נושאים שלטעמי נראים חשובים. ביום ראשון הייתי מגיע למנהלת הוועדה ומבקש ממנה לשבץ את זה בסדר היום לחודשיים העוקבים".
עוד דרך, לדבריו, הייתה דרך התקשורת. "הייתי בודק מה אקטואלי. פותח כל יום את העיתון ומחפש ליזום דיונים בנושאים שנמצאים על סדר היום, גם בלי קשר לדו"ח. הייתי מזמן את משרדי הממשלה לדיון ומנסה למצוא דרכי פתרון. הוועדה יכולה לבקש ממבקר המדינה חוות דעת על משרד מסוים. לא הייתי משתמש בזה אבל העובדה שאני יכול לעשות זאת הביאה את משרדי הממשלה לנסות למצוא פתרון עוד קודם לכן".
חסון גם מדגיש את חשיבות המעקבים. "עקבתי אחרי כל דיון והכנסתי ליומן מתי הפעם הבאה שנדון בנושא ועדכנתי את משרדי הממשלה. קביעת יעדים ולוחות זמנים לתיקון הליקויים של המבקר על ידי דיונים בוועדה יצרו תמריץ בקרב משרדי הממשלה לפעול ולהביא תוצאות מהר".
גם בהסתכלות רוחב, אחרי שנכחה באלפי דיונים, רואה פריידין חשיבות רבה למעקב: "מה שהכי חשוב אלו ישיבות המעקב. אם יקיימו ישיבה פעם אחת ויעזבו את הנושא, הגופים המבוקרים יזלזלו, הם יבינו שלא יקראו להם יותר. לכן חלק משמעותי מישיבות הוועדה הן ישיבות המעקב. המבקר מצידו מבצע דוחות ביקורת אבל זהו סבב ארוך שיכול לקחת שנים רבות. הדרך האפקטיבית היא לבצע ישיבות מעקב בוועדה". עוד היא מוסיפה, "ברגע שמזמנים את משרדי הממשלה הם לוקחים את הנושא ברצינות. זו לא חייבת להיות רק ישיבת מעקב אלא אפשר לפקח עליהם גם בהתכתבות, בדיווחים עיתיים. כשביקשנו דיווח כל שלושה חודשים היינו מקבלים אותו ואם לא, היינו פונים שוב, אבל מקבלים. משרדי הממשלה כיבדו את בקשות הוועדה".
אם חיפשנו עוד עדות לחולשת הכנסת בעשור האחרון, מצאנו אותה כאן: מאז פברואר 2009 לא הוקמה אף לא ועדת חקירה ממלכתית אחת. לפי חוק ועדות חקירה מי שיכול להורות על הקמת ועדת חקירה היא הממשלה. חריג אחד לעניין זה היא מיודעתנו – הוועדה לביקורת המדינה – שיכולה גם היא להורות על הקמת ועדת חקירה ממלכתית.
הוועדות האחרונות שהוקמו היו בתקופת אהוד אולמרט וכולן ביוזמת הוועדה לביקורת המדינה בראשות זבולון אורלב:
די מדהים. הוועדה לביקורת המדינה הצליחה להקים בתקופת ממשלת אולמרט שלוש ועדות חקירה ממלכתיות ואילו בעשור האחרון, מאז שנתניהו חזר לשלטון, לא הוקמה אף לא ועדה אחת.
פנינו לזבולון אורלב ושאלנו אותו כיצד הצליח לעשות זאת. אורלב לא רצה להתראיין. בוועדה לביקורת המדינה כיהנו מאז שישה יושבי ראש, ממפלגות שונות: שלי יחימוביץ' (העבודה), קרין אלהרר (יש עתיד), אמנון כהן (ש"ס), אורי אריאל (הבית היהודי), רוני בר און (קדימה) ויואל חסון (קדימה). אף לא אחד מהם הצליח להקים ולו ועדת חקירה אחת. יש לציין שהוועדה הצליחה להקים ועדת חקירה, פרט לאלה שציינו, רק פעם אחת נוספת בתולדותיה – זו שחקרה את ויסות מניות הבנקים בשנות ה־80.
כנראה שלא סתם אורלב הוא היו"ר שהכי זכור לפריידין: "זבולון אורלב ידע לעבוד מצוין. בתקופתו, בקדנציה אחת העברנו שלוש ועדות חקירה: על המים, גוש קטיף וניצולי שואה. איך זה קרה? שלוש ועדות חקירה בתקופה של יו"ר אחד? התשובה היא שאורלב ידע לעבוד. הוא ידע לקחת מישהו מהקואליציה ולצרף אותו אליו. לדוגמה, לוועדת החקירה של גוש קטיף הוא גייס את אמירה דותן מקדימה. היא תמכה בהתנתקות אבל רצתה לעזור להם למצוא פתרון. זה היה הישג מאוד גדול של הוועדה. מאז לא היו ועדות חקירה".
ועדת חקירה ממלכתית כמעט הוקמה בעקבות אסון השריפה בכרמל ב־2010, בו נספו 44 בני אדם. הוועדה לביקורת המדינה בראשות ח"כ יואל חסון (קדימה) קידמה הקמת ועדת חקירה ממלכתית וכמעט הצליחה בכך. בוועדה הסתמן רוב להקמת ועדת חקירה, אך ראש הממשלה נתניהו הפשיל שרוולים ונפגש עם חברי הוועדה כדי למנוע את המהלך. בהמשך טען יו"ר הוועדה חסון כי ראש הממשלה הציע פיצוי לח"כ אריאל בתמורה לנסיגתו מההצעה.
בשיחה עם חסון סיפר כי כיו"ר הצליח להביא את נתניהו ארבע פעמים (!) להופיע בפני הוועדה. מדובר בדבר חריג ביחס לתקופה של שנתיים מפני שהפעם האחרונה שבה נתניהו הופיע בפני הוועדה הייתה באפריל 2017 בנושא דו"ח צוק איתן. חסון זוכר היטב כיצד שיכנע את נתניהו להגיע לוועדה לדיון בנושא אסון השריפה בכרמל:
"רציתי שהמדינה תפיק את הלקחים. זה היה אסון נורא שהראה כמה המדינה לא הייתה ערוכה לנושא השריפות וגם רציתי שהמשפחות יזכו להתייחסות. רציתי לקיים דיון ושרה"מ יגיע. אמרתי לדובר שלו וליועצת שלו: אתם עושים טעות. אני מתחייב לשמור על כבודו של רה"מ ולא אתן לאף אחד להשפיל או להביך אותו. התחייבתי שזה יהיה אירוע מכובד. אבל רה"מ חייב לתת תשובות למשפחות. הם סירבו. אז אמרתי להם: 'אם הוא לא מגיע, אני הולך לשים כיסא ריק בדיון שעליו כתוב – רה"מ בנימין נתניהו'. לאחר חילופי דברים ביקשתי לשוחח עם ביבי".
חסון שוחח עם רה"מ ולדבריו אמר לו: "אני לא הולך לעשות לך שם אמבוש. זו חובתך לתת יחס למשפחות וחייבים לפעול לתיקון המערכת. הוא אמר לי: אתה מבין למה זה יכול להפוך? כל הדיון עשוי להתפוצץ. ואז, אני לא אשכח את המשפט הזה, אמרתי לו: 'לפני שהייתי ח"כ הייתי יועץ של רה"מ, תרשה לי להיות יועץ שלך לרגע. קבענו את הפגישה של הוועדה ב־10:00. תקיים ב־9:00, בכנסת, מפגש סגור עם המשפחות. עד לאותו רגע הוא לא פגש את המשפחות. תגיע לכנסת יותר מוקדם. שב עם המשפחות, תן להן לדבר, להשמיע את מה שיש להן. כולם יגיעו לוועדה יותר רגועים אחרי ששמעת אותם והם אמרו את אשר על ליבם".
לדברי חסון שרר שקט לכמה שניות ואז נתניהו ענה: "אתה יודע מה – מעניין. הוא פנה לדובר שלו ואמר: אני אגיע לדיון. נקיים את המפגש לפני. ואז הוא אמר משפט שאין לי מושג למה אמר אותו: 'תוציא הודעה שאני מגיע לדיון ותגיד שנעניתי לבקשתו של יואל חסון ואקיים פגישה עם המשפחות לפני הדיון'. ואז הוא שאל אותי: תהיה מוכן להגיע גם? בטח, עניתי. אין לי מושג למה הוא נתן לי את הקרדיט. הדיון בוועדה נמשך ארבע שעות והוא השתתף בכולו. זה היה אחד הדיונים החשובים והמרגשים. המפגש עם המשפחות היה כפי שצפינו, וטוב שהיה". עדות לדברים של חסון מצאנו בכתבתו של רוני סופר ב-ynet.
זו לא הפעם הראשונה ולא האחרונה שרה"מ סיכל ניסיון להקים ועדת חקירה: מתוך 18 ועדות שהוקמו, ארבע על ידי הוועדה והשאר על ידי הממשלה, אף לא אחת הוקמה בתקופת נתניהו.
יו"ר הוועדה לביקורת המדינה הוא תמיד מהאופוזיציה אבל למעשה הממשלה שולטת גם בה. לקואליציה יש רוב בוועדה לביקורת המדינה ולכן היו"ר לא יכול לקדם מהלכים ללא הסכמת הקואליציה. בעבר היה לממשלה קשה יותר לרסן את הכנסת ואת הוועדה לביקורת המדינה ולכן לח"כים, מהאופוזיציה ומהקואליציה כאחד, היה כוח רב יותר. דוגמא שציינו, בתקופה של היו"ר זבולון אורלב הצליחה הוועדה להקים שלוש ועדות חקירה ממלכתיות למרות התנגדות רה"מ אולמרט. הח"כים בוועדה הפגינו עצמאות ולא חששו לצאת כנגד הממשלה.
הוועדה יכולה גם לדרוש מהמבקר לבדוק נושא מסויים. פריידין מסבירה, "יש את סעיף 21 לפיו מי שיכול לבקש מהמבקר לבדוק נושא מסוים זו הממשלה, הכנסת כולה או הוועדה. אבל בדרך כלל מי שמבקש ומכיר את החוק זו הוועדה. אני לא זוכרת אם הכנסת בכלל ביקשה אי פעם בדיקה של המבקר, אבל הממשלה ביקשה פעם בדיקה של האזנות הסתר לחיים רמון. זה היה כי מיקי איתן ישב בממשלה והכיר את החוק וידע לבקש. חוות הדעת הוגשה לוועדה ולא לממשלה כי רק לוועדה יש את הכלים לבדוק את הדו"ח.
עוד כלי מיוחד שיש לוועדה הוא סיכומים והמלצות. אחרי שהוועדה מסיימת את הישיבות היא כותבת סיכומים והחלטות שמגישים לכנסת ואז זה הופך להחלטות רשמיות של הכנסת והן מקבלות מעמד רשמי. בעבר, מי שדאג ליישום ההחלטות הייתה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה, דבר שלא קיים היום אך חשוב שיתקיים".
האם הח"כים בכלל קוראים את החומר? "בתקופה של היו"ר כץ עוז (1984 – ע"ב)", מספרת פריידין, "היו 15 חברי ועדה בהם שולמית אלוני, אברהם מלמד וכו', הם הגיעו תמיד רבע שעה לפני כדי לתפוס מקום. בעבר, למרות שהישיבות היו סגורות, היו מגיעים הרבה ח"כים. יש גם ח"כים רציניים, כמו למשל דב חנין (חד"ש). חנין כשהיה מגיע לישיבה תמיד הגיע מוכן וידע על מה הוא מדבר. היו תקופות שהיינו מחלקים תקציר דו"ח. היום הוועדות עמוסות והם רצים מוועדה לוועדה. בשנים האחרונות אנשי מבקר המדינה סוקרים בעל פה בקצרה את דוח המבקר. מעבר לכך, יש עבודת לובי מאחורי הקלעים. אנשים בעלי עניין מתקשרים לחברי הכנסת ומספרים להם את עמדתם".
גם אנחנו נתקלנו בחשד לעבודת לובי רצינית של התאחדות התעשיינים בדיון שהתקיים על קרן מעגלים שם הודה בפנינו ח"כ מיקי זוהר שתודרך טרם הישיבה בנושא על ידי גורם אינטרסנטי, אך לא היה מוכן לומר לנו מי.
חנה פריידין, מנהלת הוועדה במשך 15 שנה. מחליפתה בתפקיד, פלורינה הלמן, שימשה בתפקידה הקודם יועצת יו"ר הכנסת יולי אדלשטיין
מעבר לוועדה המשותפת (ועדת החוץ והביטחון והוועדה לביקורת המדינה) הדנה בדוחות חסויים של מבקר המדינה בנושאי ביטחון רגישים, קיימת גם "ועדת השניים". ועדה שהחברים היחידים בה הם יו"ר ועדת החוץ והביטחון ויו"ר הוועדה לביקורת המדינה. הדוחות האלה לא מגיעים לכנסת אלא ישירות לוועדה. פעם, היחיד שהיה יכול לראות אותם היה ראש הממשלה, אך בעקבות ביקורת של רן כהן (מרצ) החליטו על הקמת ועדת השניים. אף אחד מחברי הכנסת לא יכול להגיע לוועדה הזאת מלבד השניים שהוזכרו, וכן דרג מקצועי. גם המסקנות של הוועדה מוגשות ישירות לראש הממשלה ולא למשרד שלו. היום יש שר ממונה, למיטב זכרוני זהו יובל שטייניץ, שאמון על כתיבת תשובות לוועדה".
גם כיום, בתקופה זו, היו אמורים להיות דיונים בוועדה אך הוועדה לביקורת המדינה לא קיימת, אין לה יו"ר ואין פיקוח פרלמנטרי.
חדשות טובות: יש אגף שכל תפקידו הוא לוודא שהליקויים עליהם הצביע המבקר מתוקנים. זהו "אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה". "ייעודו העיקרי של האגף הינו שיפור תפקודו, יעילותו ואיכותו של השירות הציבורי בעקבות תיקון ליקויים שהועלו על ידי מבקר המדינה, יישום המלצות הביקורת והחלטותיהן של ועדת השרים לביקורת המדינה וועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה".
האגף הוא הגוף המקשר בין הממשלה והכנסת לבין הגופים הציבוריים. הוא אמור לעשות עבודה חשובה מאין כמוה, לבדוק שהליקויים מתוקנים. עברנו גם על הדוחות שמנפיק האגף. בדוחות, המועברים למבקר המדינה, מובאות תגובות המשרדים שבהם אותרו ליקויים. שנה אחר כך מונפק דו"ח העוקב אחרי תיקון הליקויים. ליקויים שלא מתוקנים נרשמים ככאלה שבתהליך תיקון או שנדחו. למה בדיוק? לא תמיד כתוב.
משיחות שקיימנו עם גורמים המעורים בעבודת המשרד מדובר, לדעתם, בפונקציה מיותרת שלא מפקחת אלא מהווה צינור להעברת מידע בין משרדי הממשלה למשרד מבקר המדינה. "אנשים טובים שמבוזבזים במקום לא נכון", אמר לנו אחד הגורמים שאיתו שוחחנו.
ואכן זה מתבטא בדוחות שהיא מוציאה.
להלן דוגמה לתהליך בתיקון על הערה בנושא מכסות ללולנים למשרד החקלאות. המבקר מצא שלמרות שינויים שנעשו בעלות גידול העופות, במשך 12 שנים לא הצליח משרד החקלאות לשנות את מבנה סבסוד החקלאים. לאחר שנמצא הליקוי מתגלה אוזלת היד של המשרד לתיקון הליקוי כי החקלאים לא משתפים פעולה. והאגף שאמון על התיקונים במשרד רה"מ העתיק והדביק את התשובה ללא עיבוד ובקשה לדין וחשבון מצידם ובכך הפך לצינור מיותר למדי.
הערת המבקר: "מקטע המגדלים: מחיר למגדל נקבע על פי סל תשומות המורכב ממדדים שונים המייצגים את העלויות שיש למגדלי העופות וניכוי פריון על סעיפי עלויות עקיפות. בשנת 2003 בוצע שינוי בסעיף הפריון המשפיע על המחיר למגדל. בסיכום שנחתם בין מנכ"ל משרד החקלאות דאז לרכזת חקלאות באג"ת צוין כי הסיכום האמור הוא נוהל זמני עד גיבוש רפורמה מקיפה בענף ההטלה. מאז חלפו יותר מ- 12 שנים, אך לא בוצע כל עדכון בסל ובמרכיביו. בתשובת משרד האוצר ומשרד החקלאות לטיוטת דו"ח הביקורת צוין כי בתחילת שנת 2015 החליטה ועדת המחירים לקיים במהלך השנה בדיקה ודיון בעדכון עלות המגדל".
התשובה: "לא תוקן. המגדלים לא שיתפו פעולה ולא נפתח התחשיב המוסכם".
"בתהליך תיקון – המשווקים נבדקו והמשרד כבר בדיון השלישי על היישום. טרם התקבלו החלטות סופיות מאחר ויש מחלוקת על נושא ההכרה בהנחות".
מודים. אנחנו לא מומחים לתיקוני ליקויים, אבל כך נראה מסמוס.
ביקשנו לקיים ראיון עם מנהל אגף הפיקוח במשרד ראש הממשלה. לצערנו דחו אותנו שוב ושוב ולכן נשארנו עם תגובה חסרה על עבודתם.
אנחנו לא מאשימים בהכרח את האגף לביקורת המדינה. נראה שבעשור האחרון חסרה מחויבות כלשהי לתיקון ליקויים ושיפור השירות הציבורי. הביטוי הבולט לכך הוא שאין ועדת שרים לענייני ביקורת המדינה, לפחות לא בממשלה האחרונה ולא בזו שקדמה לה. הוועדה האחרונה שהוקמה הייתה בממשלה ה־32 בשנת 2009 והיא אפילו התכנסה תשע פעמים עד שחוסלה ביולי 2011, כשהתקבלה החלטה להעביר את הטיפול בדוחות מבקר המדינה לאגף האנמי במשרד רה"מ שנמצא תחת ידו של נתניהו. אחד הגורמים שאיתם שוחחנו הסביר שחלק גדול מהבעיה של חוסר היחס שיש כיום לביקורת הוא שהנושא ירד כליל מסדר היום של הממשלה.
|תומר אביטל|
במקום להתקין שיניים נוספות למבקר, נראה שמבקר המדינה החדש מתכנן לבצע ניתוח להסרת הלסת. בפרקים הקודמים הראנו כיצד יכול המבקר לתפקד כשומר סף בעל חשיבות דרמטית. בפרק הזה נצלול לדוחותיו ונספק 50 סיבות מעשיות שמוכיחות: מבקר מדינה לוחמני עוזר ספציפית לך. חלק ראשון מתוך שניים
**
מבקר המדינה החדש, מתניהו אנלגמן, החליט להפסיק לשלב שמות מבוקרים בדוחותיו, לסגור אגף לחקירת שחיתות ולהטמיע יותר מחמאות ופרגונים.
למרות זאת, נראה הזו שהמהפכה הזו במשרד המבקר עוברת בדממה.
אולי זה משום שהציבור בישראל לא מודע להשפעה העצומה של משרד המבקר. אולי כי יש תפיסה הכללית היא שהמבקר מתריע אך "השיירה עוברת".
זו תפיסה שגויה.
דוחותיו הנוקבים של מבקר המדינה לאורך השנים הפכו את ישראל למתוקנת ונקייה יותר פעם אחר פעם.
הודות למבקרי העבר ולעובדי המשרד שחיתויות נחשפו ואנשים הלכו לכלא. אהוד אולמרט, עמרי שרון, אורי שני, אריה דרעי ואחרים, למשל, הורשעו בפלילים.
בזכות המבקר, נסתמו אינספור פרצות שעודדו שחיתות, התגלו מחדלים ותוקנו חוקים.
הודות לביקורת חריפה, למשל, הסתבר שאין פיקוח על חומרי הדברה שהורגים אותנו. התגלה איך בקונסוליות ישראל בחו"ל מרמים ומזייפים אשרות. כיצד 568 מעובדי עיריית בית שמש הם קרובי משפחה. פורסמו רשימות התורמים למפלגות. התברר שמבצע למיסוי משפחות פשע כשל להחריד, ושהמדינה מעלימה עין מהכנסות של רבנים, מקובלים ובד"צים.
וזו רק ההתחלה.
מטרת פרק זה היא להראות שלכל פסקה "משמימה" בדוח המבקר – יש משמעות ישירה עבורך.
כפי שתראו למטה, לא מעט דוחות הובילו לחיסכון בכספי המסים שאנו משלמים, מנעו מינוי של מקורבים והובילו לתקנות ששמרו ספציפית – עליך ועלייך.
לכן הוספנו לכל תמצית דוח פסקה שמסבירה איך אותה פרשה פוגעת בך.
במילים אחרות, הראנו שהמבקר חשף טובות הנאה יוצא מהכיס שלנו. הסברנו איך כספים שמיועדים לתת מענה לתחומים כמו רווחה ובריאות שיכולים לשפר את חייך – מחולקים למעשה בצורה לא שוויונית לעמותות של מקורבי שרים. כיצד ראשי ערים הוציאו מיליארדים בהתקשרויות בלתי חוקיות שמסכנים את הילדים שלך.
תודה למוריה סגל והמידענית נדיה פייבל שסייעו לעבור על דוחות מהשנים האחרונות כדי לחלץ פרשות רלוונטיות
|תומר אביטל|
במקום להתקין שיניים נוספות למבקר, נראה שמבקר המדינה החדש מתכנן לבצע ניתוח להסרת הלסת. בפרקים הקודמים הראנו כיצד יכול המבקר לתפקד כשומר סף בעל חשיבות דרמטית. בפרק הזה נצלול לדוחותיו ונספק 50 סיבות מעשיות שמוכיחות: מבקר מדינה לוחמני עוזר ספציפית לך. חלק ראשון מתוך שניים
**
מבקר המדינה החדש, מתניהו אנלגמן, החליט להפסיק לשלב שמות מבוקרים בדוחותיו, לסגור אגף לחקירת שחיתות ולהטמיע יותר מחמאות ופרגונים.
למרות זאת, נראה הזו שהמהפכה הזו במשרד המבקר עוברת בדממה.
אולי זה משום שהציבור בישראל לא מודע להשפעה העצומה של משרד המבקר. אולי כי יש תפיסה הכללית היא שהמבקר מתריע אך "השיירה עוברת".
זו תפיסה שגויה.
דוחותיו הנוקבים של מבקר המדינה לאורך השנים הפכו את ישראל למתוקנת ונקייה יותר פעם אחר פעם.
הודות למבקרי העבר ולעובדי המשרד שחיתויות נחשפו ואנשים הלכו לכלא. אהוד אולמרט, עמרי שרון, אורי שני, אריה דרעי ואחרים, למשל, הורשעו בפלילים.
בזכות המבקר, נסתמו אינספור פרצות שעודדו שחיתות, התגלו מחדלים ותוקנו חוקים.
הודות לביקורת חריפה, למשל, הסתבר שאין פיקוח על חומרי הדברה שהורגים אותנו. התגלה איך בקונסוליות ישראל בחו"ל מרמים ומזייפים אשרות. כיצד 568 מעובדי עיריית בית שמש הם קרובי משפחה. פורסמו רשימות התורמים למפלגות. התברר שמבצע למיסוי משפחות פשע כשל להחריד, ושהמדינה מעלימה עין מהכנסות של רבנים, מקובלים ובד"צים.
וזו רק ההתחלה.
מטרת פרק זה היא להראות שלכל פסקה "משמימה" בדוח המבקר – יש משמעות ישירה עבורך.
כפי שתראו למטה, לא מעט דוחות הובילו לחיסכון בכספי המסים שאנו משלמים, מנעו מינוי של מקורבים והובילו לתקנות ששמרו ספציפית – עליך ועלייך.
לכן הוספנו לכל תמצית דוח פסקה שמסבירה איך אותה פרשה פוגעת בך.
במילים אחרות, הראנו שהמבקר חשף טובות הנאה יוצא מהכיס שלנו. הסברנו איך כספים שמיועדים לתת מענה לתחומים כמו רווחה ובריאות שיכולים לשפר את חייך – מחולקים למעשה בצורה לא שוויונית לעמותות של מקורבי שרים. כיצד ראשי ערים הוציאו מיליארדים בהתקשרויות בלתי חוקיות שמסכנים את הילדים שלך.
תודה למוריה סגל והמידענית נדיה פייבל שסייעו לעבור על דוחות מהשנים האחרונות כדי לחלץ פרשות רלוונטיות
בפרק הקודם ראינו כיצד הם חשפו שחיתויות מבודדות, והובילו להרשעות של פוליטיקאים שסרחו. בחלק השני של הפרק נצלול לדוחות עבר ונספק 50 סיבות מעשיות שמוכיחות: מבקר מדינה לוחמני עוזר ספציפית לך.
| מאת: תומר אביטל |
תודה למוריה סגל והמידענית נדיה פייבל שסייעו לעבור על דוחות מהשנים האחרונות כדי לחלץ פרשות רלוונטיות.
בפרק הקודם ראינו כיצד הם חשפו שחיתויות מבודדות, והובילו להרשעות של פוליטיקאים שסרחו. בחלק השני של הפרק נצלול לדוחות עבר ונספק 50 סיבות מעשיות שמוכיחות: מבקר מדינה לוחמני עוזר ספציפית לך.
| מאת: תומר אביטל |
תודה למוריה סגל והמידענית נדיה פייבל שסייעו לעבור על דוחות מהשנים האחרונות כדי לחלץ פרשות רלוונטיות.
בפרק השני בתחקיר מבקר המדינה התמקדנו בדוחות ביקורת על משרד החינוך. ביקשנו מהמשרד עדכון על תיקון הליקויים במרץ 2019 ומרץ 2020 ובדקנו מה השתנה. כיצד נכשלה רפורמה גדולה עד שהמבקר החל לעסוק בזה, איך נתנו לרשת חינוך חרדית להפר הסכמים ובעיקר, למה קריאת דו"ח פנימי של המשרד הובילה אותנו לתנומת צהריים עמוקה ולמה זה מצביע דווקא על חשיבות משרד מבקר המדינה
כדי להבין את הפעילות של מבקר המדינה בשטח, בחרנו לבחון לעומק את הטיפול במשרד אחד, משרד החינוך, בעשור האחרון. העמקנו בארבעה דו"חות מהשנים האחרונות ופנינו למשרד החינוך בשני מועדים שונים בהפרש של שנה, מרץ 2019 ומרץ 2020, כדי להבין כיצד הליקויים מטופלים, או במילים אחרות, להבין אם מישהו מתייחס בכלל לדו"חות המבקר. עבודה שבימים שבשגרה אמור לבצע משרד החינוך.
בכל סיכום נציג את עיקר ממצאי הדוח, את המעקב שעשינו אחר הטיפול בליקויים על ידי משרד החינוך, את הדיונים שהתקיימו בוועדה לביקורת המדינה וכן דוח מעקב של משרד רה"מ, בהמשך תוכלו לעיין גם בשאר הדוחות המסודרים באופן כרונולוגי.
מתשובות המשרד למדנו שהמשרד כן לוקח את דוחות הביקורת ברצינות אך מתמהמה ביישום של חלק מהסוגיות. תוכנית הלמידה המשמעותית מצד אחד מתקדמת ומתפתחת אך מצד שני עדיין אין אפיון ברור לתפקיד המפקח. הביקורת על גני אגודת ישראל עדיין קיימת אך מספר ישיבות הוועדה המלווה ירד משלוש ישיבות בשנת 2018 לשניים בלבד בשנת 2019. כל הפרטים המלאים והטרחניים בכתבה. תודה לדוברות משרד החינוך שעבודתם המקצועית אפשרה לנו לבצע את הבדיקה.
כישלון הרפורמה שהייתה צריכה להיות ספינת הדגל של מערכת החינוך (מאי 2018, 68 ג') – הלמידה המשמעותית
שר החינוך לשעבר, שי פירון, ביקש לפתח ולהעמיק את "הלמידה המשמעותית" ולהפוך אותה למטרה אסטרטגית של כלל מערכת החינוך. כלומר, ללמד דרך חוויה וחקר ולא באמצעות שינון החומר.
באמצע 2013 הטיל השר לשעבר על הנהלת משרד החינוך לבנות תוכנית עבודה שתתורגם לפעולה מעשית ותחייב את כלל המערכת. זוהי רפורמה שהייתה אמורה לשנות את מהות מערכת החינוך: מעבר משינון חומר להטמעת תהליכי למידה עצמאיים וקבוצתיים.
שר החינוך התחלף אמנם וממשיכו יכול היה לבטל את הרפורמה, אבל במפתיע גם שר החינוך הקודם, נפתלי בנט, התחייב לאמץ את רפורמת הלמידה המשמעותית. והוא לא סתם התחייב, הוא אפילו התחבר אליה במישור האישי מימיו בבית הספר ומצאנו קטע שבו הוא מתאר דרך זיכרון אישי מהי למידה משמעותית:
בשורה התחתונה מצביע המבקר על שורת בעיות שמנעו מהתוכנית להתרומם:
המשרד לא פסל את המשך הטעמת הרפורמה והסביר מדוע כשל: "יישום רפורמה בכלל ורפורמה פדגוגית בפרט מלווה באי הסכמות והתנגדויות, בייחוד כאשר אחד השינויים המרכזיים העומדים בליבה של הרפורמה, שינוי דרכי הוראה, למידה והערכה, מחייב גם שינוי תודעתי וביצועי של פרקטיקות הוראה מאחורי דלת הכיתה".
עוד צויין כי "המנכ"ל המכהן מר שמואל אבואב זיהה את אי הבהירות בנוגע למושגי היסוד. לשם כך הוא קיים ביוני 2017 דיון הנהלה בנושא ובסופו ציין כי 'מעבר המערכת ללמידה משמעותית חסר בהירות וקונקרטיזציה'… עמדת המנכ"ל הנוכחי הדגישה את הקושי לקדם את הלמידה המשמעותית בהיעדר הבהרה והסכמה בנוגע למושגי היסוד של הרפורמה".
בוועדה לביקורת המדינה טרם התקיים דיון בנושא ובדו"ח המעקב שאמור לפקח על תיקון הליקויים מצאנו משפט אחד שמתייחס לנושא: "המפקחים (מפקחי משרד החינוך, ע"ב) הכוללים מקיימים ועדות מלוות פעמיים בשנה. במסגרת זו הם מרכזים את המעקב והליווי של ביה"ס בתחום הלמידה המשמעותית וכן את קידום יעדי המשרד בשיתוף נציגי רשויות והורים".
אז פנינו למשרד החינוך בשאלות העוסקות ברפורמה. מהתשובות נראה שדו"ח המבקר אכן דחף את המשרד לבצע כמה מהלכים שאת פירותיהם נראה, במידה ויהיה מעקב, בשנים הבאות.
ביקשנו לדעת אם נבנתה תוכנית הטמעה מתוקנת לרפורמה, מהם צעדי ההתקדמות ומה הצפי המשוער לסיום הטמעתה, את התשובות המפורטות הבאנו לפניכם עם השוואת ההתקדמות בין שנת 2019 ל-2020.
המשרד מאמין כי יש להתאים את מערכת החינוך למאה ה-21 ודבק בתפיסה זו. הוא מחויב להמשיך ולהטמיע את עקרונות התוכנית הלאומית ללמידה משמעותית ולקדם אותה. המשרד מכבד את הערות המבקר ואף התייחס אליהן והוא עורך את ההתאמות הנדרשות. חלק מן ההתאמות נערכו זה מכבר וחלקן הוטמעו במהלך השנה האחרונה וימשיכו להתפרש על פני השנה הבאה ולאחריה. להלן התשובות לשנת 2019:
2019: אגף החינוך העל יסודי בנה מחוון להערכת צוותי הוראה/מורים המקדמים למידה משמעותית איכותית. בתוך כך התקיימו ועדות לבחירת צוותי הוראה מובילים בתחום הלמידה.
2020: ביקשנו מהמשרד את המכוון וקיבלנו אותו.
2019: כל מחוז קבע את תוכנית העבודה של המדריך ללמידה משמעותית בבתי הספר הזקוקים לקידום ולסיוע.
2020: הוקצו 34 ימים לכלל המחוזות.
2019: לקראת שנת הלימודים הבאה (תש"פ) יקיים המשרד פיילוט ב-50 בתי ספר במטרה לבנות מערכת תכנון ומערך היבחנות על פי תוכנית ההיבחנות.
o הוקמו ועדות הכרה לנושא הציונים השנתיים. במסגרת תהליך זה נדרשים בתי הספר להציג תכנון היבחנות ומחוונים להערכות חלופיות ופנים בית ספריות.
2020: קיבלנו את רשימת בית הספר בו החל הפיילוט. לספירתנו התקיים הפיילוט רק ב-43 בתי ספר.
בחינוך היסודי, קובע המשרד, ההטמעה תחל בכניסה לכיתה א' ויקבעו מרחבי למידה, פינות יצירה וחקר, בשלב הראשון כהמלצה ובהמשך כהנחיית חוזר מנכ"ל. לטענת המשרד התהליך החל בקרב 500 תלמידים ויתרחב בהמשך גם לכיתה ב'. מעקב אפקטיבי יהיה כזה שיבחן את מידת התרחבות הפיילוט, יבדוק את רשימת בתי הספר המשתתפים ויערוך בקרה נקודתית באותם מקומות.
לאור דוח מבקר המדינה ערך האגף לחינוך יסודי שינוי ותיקון ברפורמת הלמידה המשמעותית.
בשנת הלימודים תשע"ט התמקדה הלמידה המשמעותית בכיתות א' במהלך שנקרא "א' תחילה", במסגרתו שינה משרד החינוך את המדיניות שלו ביחס לקליטת תלמידים העולים לכיתה א'. מדיניות זו נשענת על פרי עבודתה של ועדה מיוחדת אשר הוקמה במשרד לשם בחינת מעבר ילדי הגנים לכיתה א'. הוועדה כללה נציגים מהאגף לחינוך קדם־יסודי, האגף לחינוך יסודי, שפ"י והאגף לחינוך מיוחד והמוטו שהנחה את חבריה היה כיצד על בית הספר להכין את עצמו לקראת קליטת הילדים, בניגוד לתפיסה הקיימת לפיה הילדים הם אלה שצריכים להתכונן לקראת כניסתם לכיתה א'. לאורך השנים נאלצו הורים להתמודד עם דילמות וחששות בכל הנושא של הכנת הילדים לקראת כיתה א' והוציאו מכיסם סכומים לא מבוטלים לקורסי הכנה בתחום הקריאה והכתיבה. חשוב לציין כי משרד החינוך מתנגד להכנת הילדים לקראת כיתה א' ולהוצאות כספיות מיותרות של ציבור ההורים לשם כך.
כדי לשנות מציאות זו הוקמה, כאמור, ועדה שמטרתה להבנות תפיסה חדשה בתוך המערכת. לקראת שנת הלימודים תשע"פ ייכנסו מסקנות הוועדה כהמלצות למערכת, בהמשך הם יעוגנו בחוזר מנכ"ל ויוחלו על המערכת באופן הדרגתי.
הוועדה קבעה ארבעה עקרונות של שינוי:
א. שילוב של פינות יצירה. התלמידים יעסקו בנושא הנלמד, למשל צמחים, חגים, עונות השנה. המטרה: פיתוח יצירתיות והבעה בחומרים מגוונים.
ב. פינות חקר. עיסוק בנושאי הלימוד, למשל לימוד על פך השמן, האם השמן צף או שוקע. המטרה: פיתוח מיומנויות חקר.
ג. פינת מרכול. התנסות במגוון פעילויות חשבוניות. המטרה: פיתוח מיומנויות מתמטיות.
ד. פינות של משחק סוציו־דרמטי. פינת משפחה שתכלול מטבחון, פינת ישיבה, עגלת קניות. המטרה: פיתוח מיומנויות קריאה וכתיבה באמצעות כתיבת מתכונים, הכנת רשימת קניות ועוד.
ה. פינה של בניה בחומרים שונים במרחב החוץ כיתתי. בפינה יהיו חומרים בשימוש חוזר (בקבוקים, קופסאות, קוביות, לגו וכדומה) והתלמידים יצרו ויבנו דברים ביחד. המטרה: פיתוח מיומנויות לעבודה בצוות.
א. בבחירה מתוך מגוון פעילויות בתוך הכיתה ומחוצה לה.
ב. בלמידה פרטנית, בלמידה בקבוצות קטנות או במליאה.
ג. בפיתוח המוכנות שלהם להיות לומדים עצמאיים.
הדבר יאפשר למורים:
א. לקיים תהליכי הוראה בקבוצות קטנות.
ב. להכיר כל ילד באופן אישי מתוך רצון ליצור קשר בין־אישי עמוק ומשמעותי שיוביל להנעה ללמידה ולמיצוי היכולות, שיובילו להישגים גבוהים בכל התחומים.
ג. לקיים פתיחה וסגירה חווייתית של יום הלימודים.
יש לארגן סביבה לימודית "רכה" (קרובה לסביבה הגנית), שתאפשר לילדים לבחור ולנוע בין פינות שונות המזמנות פעילויות מגוונות שמטרתן לקדם מיומנויות באמצעות דרכי למידה המותאמות לגיל הילדים: משחק, בנייה ויצירה.
08:00 – 08:15 פותחים את היום בתוכנית "שיר של יום" ומנהלים שיח רגשי חווייתי.
08:15 – 08:30 מליאה – לומדים את האותיות, למשל אות חדשה.
08:30 – 09:30 התלמידים נמצאים בפינות השונות של הכיתה, למשל בפינת החקר, בפינת המרכול, בפינת החשבון וכדומה. במקביל, בשעה הזו המורה עובדת בהקניה של קבוצות קטנות, רבע שעה הקניה לקבוצה, כאשר בין קבוצה לקבוצה היא עוברת ועונה לשאלות, אחר כך מחליפים בין הקבוצות.
09:30 – 09:40 שיחה מסכמת עם התלמידים.
09:40 – 09:50 ארוחת בוקר ויציאה להפסקה.
הפסקה וחזרה מההפסקה
10:15 – 10:30 מליאה (הכיתה לומדת יחד, למשל: חיבור בתחום העשרת הראשונה).
10:30 – 11:30 התלמידים נמצאים בפינות השונות של הכיתה, למשל בפינת החקר, בפינת המרכול, בפינת החשבון וכדומה. במקביל, בשעה הזו המורה עובדת בהקניה של קבוצות קטנות רבע שעה הקניה לקבוצה, כאשר בין קבוצה לקבוצה היא עוברת ועונה לשאלות, אחר כך מחליפים בין הקבוצות.
11:30 – 11:45 מליאה – סיכום ורפלקציה.
11:45 – 12:00 הפסקה בחצר.
12:00 – 12:45 שיעור מקצועי (חינוך גופני, מוסיקה).
12:45 – 13:15 שיעור כישורי חיים.
13:15 – 13:30 סגירת היום בדרך חווייתית (קריאת סיפור בהמשכים, שיח רגשי, משחק חברתי).
סדר היום צריך לכלול פעילויות מסוגים שונים מפני שכל אחד מסוגי הפעילויות מדגיש צד אחר וחשוב להתפתחותו של הילד, אושרו וביטחונו.
מדיניות זו מוחלת באופן הדרגתי והשנה הצטרפו לתוכנית מעל ל־500 כיתות א'. בכוונת המשרד להרחיב את המהלך גם לכיתות ב'.
במרץ 2020 ביקשנו לדעת כיצד מתקדמת ההטמעה והאם המהלך הורחב גם לכיתות נוספות מעבר לא':
מהמשרד נמסר כי "248 בתי ספר שהחלו במסגרת התכנית "א' תחילה" בשנת הלימודים תשע"ט ממשיכות את פעילותן השנה בכיתות ב'.אליהם הצטרפו עוד 305 בתי ספר חדשים (כיתות א').
עוד מציג המשרד תיק מורה מקוון, מהגן ועד י"ב, אשר אמור לשמש עזר למורים.
המשרד מצהיר גם על הקצאת משאבים להטמעת הלמידה המשמעותית ובשנה האחרונה תיקצב עיצוב מחדש של חללים בבתי הספר להטמעת התוכנית. לאחר פתיחת שנת הלימודים חשוב לבדוק אילו בתי ספר קיבלו את ההקצאה ומה הסכומים שהושקעו.
שאלה נוספת ששאלנו את המשרד נוגעת להערת המבקר כי ועדת ההיגוי התפרקה. שאלנו אם ועדת ההיגוי להטמעת הלמידה המשמעותית הוקמה מחדש, אם ניתנה לה סמכות, מי החברים בה והאם ניתן לראיין אחד מהם.
מהמשרד נמסר כי "הוקמה ועדה ברמה הארצית, שותפות לה שתי מפקחות ושתי מדריכות ארציות מהאגף היסודי. במקביל בכל מחוז פועל צוות שעוסק בלמידה המשמעותית. לוועדה זו יש נציגוּת גם במחוזות, ולצידה ועדות מלוות בבתי הספר".
מאחר שהמבקר ציין שהמשרד לא דאג להכשיר את צוות הוראה שאלנו אם נבנתה תוכנית הכשרה חדשה למורים ולמנהלים וכיצד היא מוטמעת בבתי הספר לחינוך.
2019: המשרד טוען כי ועדת מומחים שעתידה לסיים את עבודתה אמורה להגיש המלצות ותוכנית עבודה למל"ג כדי להטמיע את תוכנית ההכשרה למורים.
2020: התוכנית טרם אושרה במל"ג. מהמשרד נמסר לנו: המתווה טרם אושר. הוא מצוי בשלבי אישור במל"ג.
בשורה התחתונה, לפחות את העניין הזה נראה שהמשרד לוקח ברצינות רבה. הנושא ישב על שולחן המשרד שנים ולפחות כרגע, לאחר התערבות מבקר המדינה, החל להאיץ את עבודתו בתחום. מאחר שלדעתנו מדובר בשינוי מהפכני בדרכי הלמידה אנחנו נמשיך לעקוב אחר ההטמעה ונבקש עדכון באמצע שנת הלימודים. מי יודע, אולי תהיה ועדה לביקורת המדינה שתנג'ס גם.
לא תמיד המשרד מאמץ את הביקורת. כך לדוגמה בביקורת על עבודת המפקחים בבתי הספר החליט המשרד שדרך הביקורת לא משקפת את המציאות בשטח (מאי 2017, 67 ב') אבל למרות זאת פעל לתיקון הליקויים.
הפיקוח בבתי הספר מתבצע, בין היתר, באמצעות מפקחים כוללים הפועלים בכל מחוזות המשרד לפי שלבי החינוך וזרם החינוך, וכן בחינוך המיוחד. בשנת הלימודים התשע"ו (2015־2016) פעלו במחוזות המשרד 230 מפקחים.
המבקר הצביע על בעיה בניהול הפיקוח על בתי הספר משתי סיבות עיקריות: אין למפקחים הגדרת תפקיד ברורה, יש עומס רב וריבוי מנהלים מעל המפקח.
הביקורת בוצעה באמצעות שאלונים שנשלחו למפקחי משרד החינוך. משרד החינוך התנגד הן למתודולוגיה והן לביקורת.
בין היתר כתב המבקר כי ישנו עומס רב על המפקחים: משרד החינוך קבע שתקן מפקח הוא 1 ל־25 בתי ספר ובמחוז צפון ודרום 1 ל־20 אבל המפתח הזה לא מתחשב במאפיינים נוספים כמו גודל בית הספר ומאפייני האוכלוסייה. המפקחים מקדישים מעט מאוד מזמנם לקשר עם בתי הספר עצמם ולכן לא מצליחים להוביל תהליכי עומק כמו רפורמת הלמידה המשמעותית.
בנוסף כתב המבקר כי אין הנחיות עבודה מסודרות למפקח: תפיסת העבודה נזילה מאוד וקשה למדידה. למשרד החינוך יש הנחיות שונות המקובצות בחוקים או בחוזרי מנכ"ל אך לא מסמך אחד שמאגד ומתכלל את תפיסת עבודת המפקח.
וריבוי מנהלים: מעל המפקח ישנם מספר גורמים כמו הרשות המקומית, משרד החינוך ורשת החינוך (אם קיימת). לכל אחד מהם יש דרישות שונות וסדר עדיפויות אחר.
משרד החינוך דחה את טענות המבקר, את הביקורת על שיטת העבודה ואת טענות דרג הפיקוח. לטענתו: "לא מעט מדוח הביקורת מתבסס על אמירות של מפקחים שלעיתים אינן תואמות את מדיניות המשרד, את הנהלים שלו, את החוק או את התקנות שהותקנו מכוחו. יצוין כי נוכח עמדתו זו דחה מטה המשרד את מרבית ממצאי הביקורת שהועלו בדוח ואשר נסמכים על נתוני השאלון ועל הדיווחים הכוללים של המפקחים במחוזות".
מבקר המדינה, בתשובה לטענות, לא מתעקש ומציע למשרד החינוך לשבת עם דרג הפיקוח כדי להבין את הפער בין טענת המפקחים לבין טענות המשרד.
שאלנו את המשרד אם אכן בירר את טענות המפקחים בדוח (מאי 2017, 67 ב'). המשרד מסר כי "הוקם במשרד צוות משימה להגדרת תפקיד המפקח בראשות מנהלת מחוז צפון, הד"ר אורנה שמחון. הצוות נדרש לאפיין את מרכיבי התפקיד של המפקח ולמקד את תפקידיו בתחומים שבהם יש לו מומחיות מקצועית ופדגוגית.
בימים אלו נבדקת עם נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר ההתכנות ליישום ההמלצות".
ואכן בדו"ח של משרד רה"מ נראה כי חל שיפור. אלו החלקים הרלוונטיים:
האחראית על הפיקוח היא המשנה למנכ"לית שבמסגרת תפקידה "מתכללת את עבודת הפיקוח בהקשר להכשרה ופיתוח מקצועי באמצעות מפקחי המחוז. זהו פורום הנפגש בקביעות ובו נדונים, בין היתר, תפקידי הפיקוח הכולל, ואופני הטמעת המדיניות במחוזות השונים. בכל מחוז נבנים כלים המותאמים למאפייני המחוז". עוד נכתב כי על המפקח ללוות בתי ספר מתקשים שקיבלו ציונים נמוכים במיצ"ב.
עם זאת הגדרת תפקיד מדוייקת טרם יושמה. ועדת שמחון הגישה את המלצותיה להגדרת תפקיד המפקח והציגה אותן למנכ"ל משרד החינוך. המנכ"ל הנחה לפעול ליישום הדוח "בהתאם לסדר העדיפויות של המשרד ובכפוף למשאבים שיוקצו לשם כך מהאוצר".
הפתיע אותנו: למרות שמשרד החינוך בעט את תהליך הביקורת, הוא פועל לתיקון הליקויים שנמצאו. ביקשנו את מסמך אפיון התפקיד במרץ 2020 אך הוא טרם גובש. מהמשרד נמסר: "המשרד מינה וועדה אשר יושבת על המדוכה ומגבשת את המרכיבים של תפקיד המפקח הכולל והמתכלל.
אבל משרד החינוך מורכב גם משברי זרמים. לדוגמה, עמותה שמנהלת את רשת הגנים של אגודת ישראל. העמותה מנוהלת באופן כושל ולאחר שנבנתה לה תוכנית הבראה כשלה המדינה בפיקוח עליה ולמרות זאת הרשת קיבלה הזדמנות נוספת (מאי 2018, 68 ג').
רשת גני הילדים של אגודת ישראל מפעילה גני ילדים ברחבי ישראל עבור הציבור החרדי אשכנזי והיא מוסד חינוך המוכר על ידי משרד החינוך. בשנת הלימודים תשע"ח (2017) ניהלה הרשת כ־350 גנים, התחנכו בה כ־9,600 תלמידים והיא העסיקה כ־1,200 עובדים. למה יש עמותה שמנהלת את גני החינוך החרדי? בישראל מקובלת מדיניות שבה ילדי המגזר החרדי לומדים במוסדות חינוך של גופים פרטיים, במימון המדינה.
מסתבר שהעמותה היא בור תקציבי ללא תחתית. מעבר לכסף השוטף שמועבר לתקצובה (כ־100 מיליון ש"ח בשנה) הוערך הגירעון התקציבי המצטבר של הרשת ב־2009 בכ־145 מיליון ש"ח.
במרץ 2010 נחתם הסכם הבראה בין הממשלה לרשת. תוקף ההסכם עמד על חמש שנים שבהן הוזרמו כ־100 מיליון ש"ח נוספים לרשת (מעבר לתקציב השוטף). בהתאם להסכם קיבלה על עצמה הרשת הגבלות שונות: הקפאת שכר, פיטורי עובדים, מחיקת חובות שהתיישנו, עמידה במתווה כספי של חשב מלווה והגבלות בפתיחת גנים ובניהולם.
לאחר שתוכנית ההבראה לא עבדה, באוגוסט 2015 חתמו הצדדים על הארכת תוקפו של הסכם ההבראה עד סוף שנת הלימודים התשע"ז (30.6.2017). הרשת שוב לא עמדה בתוכנית ההבראה ונכון למועד סיום הביקורת (נובמבר 2017) לא נחתם הסכם חדש. היום הרשת עדיין בגירעון. איך? ככה זה שכמתעקשים על תנאים משופרים בגנים ומצפצפים על ההסכם:
כל זאת, כאמור, בזמן שהרשת נמצאת בגירעון והציבור מנסה לעזור לה לצאת ממנו. קברניטי הרשת מרגישים שהברז הציבורי תמיד ישאר פתוח לטובתם.
איך הגיבה הרשת לטענות הפרת החוזה? היא לא הכחישה את הדברים. לטענת הרשת זהו "חוזה חי ודינמי" וההפרות שלו דווקא שירתו את ההסכם: "הסכם ההבראה איננו חוזה רגיל שחיובי הצדדים שבו מקוימים בבת אחת. לא ניתן להתעלם מהשינויים בנסיבות בתקופת יישומו, שינויים שלא רק התירו לסטות אלא אף חייבו סטייה כזו; דבקות נוקשה במילים תוך כדי התעלמות מהשינויים החלים במציאות ומהצורך להמשיך ולתת את השירות החיוני שהרשת נותנת לציבור, לא רק שאין בה יישום ראוי של הסכם ההבראה אלא היא עומדת ממש בניגוד לו".
המבקר בתגובה: "אתם לא יכולים לאחוז את החבל בשני קצותיו… מחד גיסא לחתום על הסכמים עם המדינה, לצפות שזו תעמוד בהתחייבויותיה וליהנות מההטבות הגלומות בהסכמים אלו, ומאידך גיסא להכריז הלכה למעשה באופן חד־צדדי על קיומן של נסיבות המקשות עליה לעמוד בהסכמים ואשר מצדיקות לדעתה הפרות משמעותיות חוזרות ונשנות שלהם".
אז איך כל הסיפור הזה עבר לוועדה האחראית מתחת לאף? המבקר לא מצא הוכחה שהיא התכנסה. "אין פרוטוקולים המתעדים כיצד פיקחה על הרשת, לרבות אישורים שנתנה בנושאים שנקבע כי יהיו בסמכותה בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה".
רק ביולי 2017 דווח כי נחתם הסכם הבראה חדש. ביקשנו לקבל העתק ממנו במסגרת חוק חופש המידע.
במעקב של משרד רה"מ על הטמעת ההבראה לא מצאנו תיעוד לפיקוח על הנושא, אז שאלנו בעצמנו. לשאלתנו מי הוועדה שמלווה היום את הסכם ההבראה ומתי היא התכנסה ב־2018 ענה המשרד: "יוסי שטראוס, חשב המשרד, אילת מלקמן, היועצת המשפטית וחגית ג'ורגי המתפקדת כחשבת מלווה של רשת הגנים. הוועדה התכנסה שלוש פעמים בשנת 2018: ב־30 באפריל, ב־22 בנובמבר וב־19 ביולי".
אז למה חשוב לנו לדעת מי חברי הוועדה המלווה? פשוט מאוד, אחריות אישית. אם זה יכשל שוב אלו האנשים שיצטרכו לתת הסברים.
כששאלנו ב-2020 על שנת 2019 למדנו שהוועדה התכנסה כבר רק פעמיים: 14.4.19 וב- 4.9.19.
נושא אחר שנוגע לכיסם של הרבה מורים בישראל, ובעיקר לחדשים שנכנסים למערכת, הוא מימוש הזכויות הסוציאליות שלהם וליתר דיוק, דמי הבראה. במסגרת סיקור הצל על ההסתדרות מצאנו כי בדוח משנת 2013 מצא המבקר ליקויים במימוש הזכויות של עובדי ההוראה.
דו״ח שנתי 63 ג׳, ׳קרנות השתלמות של המורים׳ (2013) הוא סיפור של כמה מורים שאיתם דיברנו. כאלו שנכנסו למשרד החינוך ולאחר כמה שנים גילו שהמשרד לא מפריש כסף לשנת השבתון וכך נפגעות זכותם לשבתון, דווקא מצד משרד החינוך. המבקר כותב: "בשנת הלימודים 2012 לא הפריש משרד החינוך תשלומים לקרנות עבור כ־11,000 עובדי הוראה, שהם כ־10% מכלל עובדי ההוראה שהעסיק באותה שנה". כלומר, משרד החינוך פגע בזכויות עובדי ההוראה בכך שלא העביר מאות מיליוני שקלים לקרן ההשתלמות.
ניסינו להבין אם המשרד עדיין פוגע בזכויות עובדי ההוראה ולא מפריש לקרנות ההשתלמות כמסוכם. במשרד החינוך מסרו לנו כי "המשרד מיידע כל עובד הוראה חדש בזכויותיו אך זה חייב לעשות פעולה אקטיבית ולמלא את הטפסים המתאימים בכדי להצטרף לקרן ההשתלמות".
כלומר, מורים שלא ביצעו פעולה אקטיבית להצטרפות לא יהיו זכאים לשנת שבתון. אין מדובר במקרים בודדים. 10% שאינם מקבלים את המגיע להם זו כבר תופעה, שלא לומר כשל חמור במערכת. אז רצינו לדעת כמה מורים לא מקבלים היום את זכויותיהם ופנינו למשרד. על כך לא ענו אז פנינו במסגרת חוק חופש המידע לקבלת הנתונים. התשובה שקיבלנו באוגוסט 2018 היא: "לאחר בדיקה מול גורמי מקצוע עלה כי המידע המבוקש לא מצוי במשרד".
המשרד טען כי חישוב הסכום החסר שאמור להיות מופרש לקרן מחייב עיבוד מידע מורכב, כולל איתור כל המורים שאין להם הפרשה לקרן השתלמות וביצוע חישובי שכר תיאורטיים בגין כל חודש, עבור כל מורה ומורה.
בקיצור – אין להם מושג למי מהעובדים שלנו אנחנו חייבים כסף.
לא נסקור כאן את כלל הדוחות אך המתנדב עידו ליידנר חיפש עבורנו את כל הדוחות במשרד החינוך מהעשור האחרון:
סוגיה מרתקת נוספת היא חוק הביקורת הפנימית שמחייב כל גוף ציבורי ומשרד ממשלתי למנות מבקר פנים. מבקר הפנים כפוף לשר או למנכ"ל המשרד או היחידה הממשלתית אבל הוא יכול לדרוש כל מסמך שנראה לו רלוונטי – כמו מבקר המדינה. אז כחלק מהשלמת התמונה וכדי להבין איפה נפגשים דוחות הביקורת ומשרד החינוך, פנינו למשרד החינוך וביקשנו את כל דוחות הביקורת הפנימיים מהשנים האחרונות. משרד החינוך שלח לנו רשימה של כלל הביקורות שנעשו בשנים האחרונות במשרד.
הכותרות היו סתומות ולכן שלחנו את המסמך לשני מומחים וביקשנו שיבחרו שלושה־ארבעה נושאים חשובים. לקחנו מתוך מה שהם בחרו שלושה נושאים והבאנו אותם להצבעה בקרב התומכים שלנו בטלגרם.
שלחנו את הבקשה למשרד ששלח לנו את המסמך, לאחר התאמות ומחיקת שמות פרטיים. קראנו ונפלנו לשינה עמוקה. אחד המסמכים המשעממים שנקראו. העברנו לאיש מקצוע שגם הוא תלש כמה שערות מהראש אחרי העמוד הראשון. אבל יש פה מסקנה חשובה. דו"חות ביקורת פנימיים הם בעייתים. הבוס הישיר הוא המנכ"ל שאיתו אתה נמצא ביחסי עבודה ועמיתיך שאותם אתה מבקר. בפועל אין סיבה לכך שהמבקר הפנימי לא יבקר את המשרד כמו שהיה עושה זאת מבקר המדינה וכל זה רק מדגיש כמה מבקר מדינה חזק ועצמאי חשוב לשיפור השירות הציבורי ואפילו להצלת חיים.
בפרק השני בתחקיר מבקר המדינה התמקדנו בדוחות ביקורת על משרד החינוך. ביקשנו מהמשרד עדכון על תיקון הליקויים במרץ 2019 ומרץ 2020 ובדקנו מה השתנה. כיצד נכשלה רפורמה גדולה עד שהמבקר החל לעסוק בזה, איך נתנו לרשת חינוך חרדית להפר הסכמים ובעיקר, למה קריאת דו"ח פנימי של המשרד הובילה אותנו לתנומת צהריים עמוקה ולמה זה מצביע דווקא על חשיבות משרד מבקר המדינה
כדי להבין את הפעילות של מבקר המדינה בשטח, בחרנו לבחון לעומק את הטיפול במשרד אחד, משרד החינוך, בעשור האחרון. העמקנו בארבעה דו"חות מהשנים האחרונות ופנינו למשרד החינוך בשני מועדים שונים בהפרש של שנה, מרץ 2019 ומרץ 2020, כדי להבין כיצד הליקויים מטופלים, או במילים אחרות, להבין אם מישהו מתייחס בכלל לדו"חות המבקר. עבודה שבימים שבשגרה אמור לבצע משרד החינוך.
בכל סיכום נציג את עיקר ממצאי הדוח, את המעקב שעשינו אחר הטיפול בליקויים על ידי משרד החינוך, את הדיונים שהתקיימו בוועדה לביקורת המדינה וכן דוח מעקב של משרד רה"מ, בהמשך תוכלו לעיין גם בשאר הדוחות המסודרים באופן כרונולוגי.
מתשובות המשרד למדנו שהמשרד כן לוקח את דוחות הביקורת ברצינות אך מתמהמה ביישום של חלק מהסוגיות. תוכנית הלמידה המשמעותית מצד אחד מתקדמת ומתפתחת אך מצד שני עדיין אין אפיון ברור לתפקיד המפקח. הביקורת על גני אגודת ישראל עדיין קיימת אך מספר ישיבות הוועדה המלווה ירד משלוש ישיבות בשנת 2018 לשניים בלבד בשנת 2019. כל הפרטים המלאים והטרחניים בכתבה. תודה לדוברות משרד החינוך שעבודתם המקצועית אפשרה לנו לבצע את הבדיקה.
כישלון הרפורמה שהייתה צריכה להיות ספינת הדגל של מערכת החינוך (מאי 2018, 68 ג') – הלמידה המשמעותית
שר החינוך לשעבר, שי פירון, ביקש לפתח ולהעמיק את "הלמידה המשמעותית" ולהפוך אותה למטרה אסטרטגית של כלל מערכת החינוך. כלומר, ללמד דרך חוויה וחקר ולא באמצעות שינון החומר.
באמצע 2013 הטיל השר לשעבר על הנהלת משרד החינוך לבנות תוכנית עבודה שתתורגם לפעולה מעשית ותחייב את כלל המערכת. זוהי רפורמה שהייתה אמורה לשנות את מהות מערכת החינוך: מעבר משינון חומר להטמעת תהליכי למידה עצמאיים וקבוצתיים.
שר החינוך התחלף אמנם וממשיכו יכול היה לבטל את הרפורמה, אבל במפתיע גם שר החינוך הקודם, נפתלי בנט, התחייב לאמץ את רפורמת הלמידה המשמעותית. והוא לא סתם התחייב, הוא אפילו התחבר אליה במישור האישי מימיו בבית הספר ומצאנו קטע שבו הוא מתאר דרך זיכרון אישי מהי למידה משמעותית:
בשורה התחתונה מצביע המבקר על שורת בעיות שמנעו מהתוכנית להתרומם:
המשרד לא פסל את המשך הטעמת הרפורמה והסביר מדוע כשל: "יישום רפורמה בכלל ורפורמה פדגוגית בפרט מלווה באי הסכמות והתנגדויות, בייחוד כאשר אחד השינויים המרכזיים העומדים בליבה של הרפורמה, שינוי דרכי הוראה, למידה והערכה, מחייב גם שינוי תודעתי וביצועי של פרקטיקות הוראה מאחורי דלת הכיתה".
עוד צויין כי "המנכ"ל המכהן מר שמואל אבואב זיהה את אי הבהירות בנוגע למושגי היסוד. לשם כך הוא קיים ביוני 2017 דיון הנהלה בנושא ובסופו ציין כי 'מעבר המערכת ללמידה משמעותית חסר בהירות וקונקרטיזציה'… עמדת המנכ"ל הנוכחי הדגישה את הקושי לקדם את הלמידה המשמעותית בהיעדר הבהרה והסכמה בנוגע למושגי היסוד של הרפורמה".
בוועדה לביקורת המדינה טרם התקיים דיון בנושא ובדו"ח המעקב שאמור לפקח על תיקון הליקויים מצאנו משפט אחד שמתייחס לנושא: "המפקחים (מפקחי משרד החינוך, ע"ב) הכוללים מקיימים ועדות מלוות פעמיים בשנה. במסגרת זו הם מרכזים את המעקב והליווי של ביה"ס בתחום הלמידה המשמעותית וכן את קידום יעדי המשרד בשיתוף נציגי רשויות והורים".
אז פנינו למשרד החינוך בשאלות העוסקות ברפורמה. מהתשובות נראה שדו"ח המבקר אכן דחף את המשרד לבצע כמה מהלכים שאת פירותיהם נראה, במידה ויהיה מעקב, בשנים הבאות.
ביקשנו לדעת אם נבנתה תוכנית הטמעה מתוקנת לרפורמה, מהם צעדי ההתקדמות ומה הצפי המשוער לסיום הטמעתה, את התשובות המפורטות הבאנו לפניכם עם השוואת ההתקדמות בין שנת 2019 ל-2020.
המשרד מאמין כי יש להתאים את מערכת החינוך למאה ה-21 ודבק בתפיסה זו. הוא מחויב להמשיך ולהטמיע את עקרונות התוכנית הלאומית ללמידה משמעותית ולקדם אותה. המשרד מכבד את הערות המבקר ואף התייחס אליהן והוא עורך את ההתאמות הנדרשות. חלק מן ההתאמות נערכו זה מכבר וחלקן הוטמעו במהלך השנה האחרונה וימשיכו להתפרש על פני השנה הבאה ולאחריה. להלן התשובות לשנת 2019:
2019: אגף החינוך העל יסודי בנה מחוון להערכת צוותי הוראה/מורים המקדמים למידה משמעותית איכותית. בתוך כך התקיימו ועדות לבחירת צוותי הוראה מובילים בתחום הלמידה.
2020: ביקשנו מהמשרד את המכוון וקיבלנו אותו.
2019: כל מחוז קבע את תוכנית העבודה של המדריך ללמידה משמעותית בבתי הספר הזקוקים לקידום ולסיוע.
2020: הוקצו 34 ימים לכלל המחוזות.
2019: לקראת שנת הלימודים הבאה (תש"פ) יקיים המשרד פיילוט ב-50 בתי ספר במטרה לבנות מערכת תכנון ומערך היבחנות על פי תוכנית ההיבחנות.
o הוקמו ועדות הכרה לנושא הציונים השנתיים. במסגרת תהליך זה נדרשים בתי הספר להציג תכנון היבחנות ומחוונים להערכות חלופיות ופנים בית ספריות.
2020: קיבלנו את רשימת בית הספר בו החל הפיילוט. לספירתנו התקיים הפיילוט רק ב-43 בתי ספר.
בחינוך היסודי, קובע המשרד, ההטמעה תחל בכניסה לכיתה א' ויקבעו מרחבי למידה, פינות יצירה וחקר, בשלב הראשון כהמלצה ובהמשך כהנחיית חוזר מנכ"ל. לטענת המשרד התהליך החל בקרב 500 תלמידים ויתרחב בהמשך גם לכיתה ב'. מעקב אפקטיבי יהיה כזה שיבחן את מידת התרחבות הפיילוט, יבדוק את רשימת בתי הספר המשתתפים ויערוך בקרה נקודתית באותם מקומות.
לאור דוח מבקר המדינה ערך האגף לחינוך יסודי שינוי ותיקון ברפורמת הלמידה המשמעותית.
בשנת הלימודים תשע"ט התמקדה הלמידה המשמעותית בכיתות א' במהלך שנקרא "א' תחילה", במסגרתו שינה משרד החינוך את המדיניות שלו ביחס לקליטת תלמידים העולים לכיתה א'. מדיניות זו נשענת על פרי עבודתה של ועדה מיוחדת אשר הוקמה במשרד לשם בחינת מעבר ילדי הגנים לכיתה א'. הוועדה כללה נציגים מהאגף לחינוך קדם־יסודי, האגף לחינוך יסודי, שפ"י והאגף לחינוך מיוחד והמוטו שהנחה את חבריה היה כיצד על בית הספר להכין את עצמו לקראת קליטת הילדים, בניגוד לתפיסה הקיימת לפיה הילדים הם אלה שצריכים להתכונן לקראת כניסתם לכיתה א'. לאורך השנים נאלצו הורים להתמודד עם דילמות וחששות בכל הנושא של הכנת הילדים לקראת כיתה א' והוציאו מכיסם סכומים לא מבוטלים לקורסי הכנה בתחום הקריאה והכתיבה. חשוב לציין כי משרד החינוך מתנגד להכנת הילדים לקראת כיתה א' ולהוצאות כספיות מיותרות של ציבור ההורים לשם כך.
כדי לשנות מציאות זו הוקמה, כאמור, ועדה שמטרתה להבנות תפיסה חדשה בתוך המערכת. לקראת שנת הלימודים תשע"פ ייכנסו מסקנות הוועדה כהמלצות למערכת, בהמשך הם יעוגנו בחוזר מנכ"ל ויוחלו על המערכת באופן הדרגתי.
הוועדה קבעה ארבעה עקרונות של שינוי:
א. שילוב של פינות יצירה. התלמידים יעסקו בנושא הנלמד, למשל צמחים, חגים, עונות השנה. המטרה: פיתוח יצירתיות והבעה בחומרים מגוונים.
ב. פינות חקר. עיסוק בנושאי הלימוד, למשל לימוד על פך השמן, האם השמן צף או שוקע. המטרה: פיתוח מיומנויות חקר.
ג. פינת מרכול. התנסות במגוון פעילויות חשבוניות. המטרה: פיתוח מיומנויות מתמטיות.
ד. פינות של משחק סוציו־דרמטי. פינת משפחה שתכלול מטבחון, פינת ישיבה, עגלת קניות. המטרה: פיתוח מיומנויות קריאה וכתיבה באמצעות כתיבת מתכונים, הכנת רשימת קניות ועוד.
ה. פינה של בניה בחומרים שונים במרחב החוץ כיתתי. בפינה יהיו חומרים בשימוש חוזר (בקבוקים, קופסאות, קוביות, לגו וכדומה) והתלמידים יצרו ויבנו דברים ביחד. המטרה: פיתוח מיומנויות לעבודה בצוות.
א. בבחירה מתוך מגוון פעילויות בתוך הכיתה ומחוצה לה.
ב. בלמידה פרטנית, בלמידה בקבוצות קטנות או במליאה.
ג. בפיתוח המוכנות שלהם להיות לומדים עצמאיים.
הדבר יאפשר למורים:
א. לקיים תהליכי הוראה בקבוצות קטנות.
ב. להכיר כל ילד באופן אישי מתוך רצון ליצור קשר בין־אישי עמוק ומשמעותי שיוביל להנעה ללמידה ולמיצוי היכולות, שיובילו להישגים גבוהים בכל התחומים.
ג. לקיים פתיחה וסגירה חווייתית של יום הלימודים.
יש לארגן סביבה לימודית "רכה" (קרובה לסביבה הגנית), שתאפשר לילדים לבחור ולנוע בין פינות שונות המזמנות פעילויות מגוונות שמטרתן לקדם מיומנויות באמצעות דרכי למידה המותאמות לגיל הילדים: משחק, בנייה ויצירה.
08:00 – 08:15 פותחים את היום בתוכנית "שיר של יום" ומנהלים שיח רגשי חווייתי.
08:15 – 08:30 מליאה – לומדים את האותיות, למשל אות חדשה.
08:30 – 09:30 התלמידים נמצאים בפינות השונות של הכיתה, למשל בפינת החקר, בפינת המרכול, בפינת החשבון וכדומה. במקביל, בשעה הזו המורה עובדת בהקניה של קבוצות קטנות, רבע שעה הקניה לקבוצה, כאשר בין קבוצה לקבוצה היא עוברת ועונה לשאלות, אחר כך מחליפים בין הקבוצות.
09:30 – 09:40 שיחה מסכמת עם התלמידים.
09:40 – 09:50 ארוחת בוקר ויציאה להפסקה.
הפסקה וחזרה מההפסקה
10:15 – 10:30 מליאה (הכיתה לומדת יחד, למשל: חיבור בתחום העשרת הראשונה).
10:30 – 11:30 התלמידים נמצאים בפינות השונות של הכיתה, למשל בפינת החקר, בפינת המרכול, בפינת החשבון וכדומה. במקביל, בשעה הזו המורה עובדת בהקניה של קבוצות קטנות רבע שעה הקניה לקבוצה, כאשר בין קבוצה לקבוצה היא עוברת ועונה לשאלות, אחר כך מחליפים בין הקבוצות.
11:30 – 11:45 מליאה – סיכום ורפלקציה.
11:45 – 12:00 הפסקה בחצר.
12:00 – 12:45 שיעור מקצועי (חינוך גופני, מוסיקה).
12:45 – 13:15 שיעור כישורי חיים.
13:15 – 13:30 סגירת היום בדרך חווייתית (קריאת סיפור בהמשכים, שיח רגשי, משחק חברתי).
סדר היום צריך לכלול פעילויות מסוגים שונים מפני שכל אחד מסוגי הפעילויות מדגיש צד אחר וחשוב להתפתחותו של הילד, אושרו וביטחונו.
מדיניות זו מוחלת באופן הדרגתי והשנה הצטרפו לתוכנית מעל ל־500 כיתות א'. בכוונת המשרד להרחיב את המהלך גם לכיתות ב'.
במרץ 2020 ביקשנו לדעת כיצד מתקדמת ההטמעה והאם המהלך הורחב גם לכיתות נוספות מעבר לא':
מהמשרד נמסר כי "248 בתי ספר שהחלו במסגרת התכנית "א' תחילה" בשנת הלימודים תשע"ט ממשיכות את פעילותן השנה בכיתות ב'.אליהם הצטרפו עוד 305 בתי ספר חדשים (כיתות א').
עוד מציג המשרד תיק מורה מקוון, מהגן ועד י"ב, אשר אמור לשמש עזר למורים.
המשרד מצהיר גם על הקצאת משאבים להטמעת הלמידה המשמעותית ובשנה האחרונה תיקצב עיצוב מחדש של חללים בבתי הספר להטמעת התוכנית. לאחר פתיחת שנת הלימודים חשוב לבדוק אילו בתי ספר קיבלו את ההקצאה ומה הסכומים שהושקעו.
שאלה נוספת ששאלנו את המשרד נוגעת להערת המבקר כי ועדת ההיגוי התפרקה. שאלנו אם ועדת ההיגוי להטמעת הלמידה המשמעותית הוקמה מחדש, אם ניתנה לה סמכות, מי החברים בה והאם ניתן לראיין אחד מהם.
מהמשרד נמסר כי "הוקמה ועדה ברמה הארצית, שותפות לה שתי מפקחות ושתי מדריכות ארציות מהאגף היסודי. במקביל בכל מחוז פועל צוות שעוסק בלמידה המשמעותית. לוועדה זו יש נציגוּת גם במחוזות, ולצידה ועדות מלוות בבתי הספר".
מאחר שהמבקר ציין שהמשרד לא דאג להכשיר את צוות הוראה שאלנו אם נבנתה תוכנית הכשרה חדשה למורים ולמנהלים וכיצד היא מוטמעת בבתי הספר לחינוך.
2019: המשרד טוען כי ועדת מומחים שעתידה לסיים את עבודתה אמורה להגיש המלצות ותוכנית עבודה למל"ג כדי להטמיע את תוכנית ההכשרה למורים.
2020: התוכנית טרם אושרה במל"ג. מהמשרד נמסר לנו: המתווה טרם אושר. הוא מצוי בשלבי אישור במל"ג.
בשורה התחתונה, לפחות את העניין הזה נראה שהמשרד לוקח ברצינות רבה. הנושא ישב על שולחן המשרד שנים ולפחות כרגע, לאחר התערבות מבקר המדינה, החל להאיץ את עבודתו בתחום. מאחר שלדעתנו מדובר בשינוי מהפכני בדרכי הלמידה אנחנו נמשיך לעקוב אחר ההטמעה ונבקש עדכון באמצע שנת הלימודים. מי יודע, אולי תהיה ועדה לביקורת המדינה שתנג'ס גם.
לא תמיד המשרד מאמץ את הביקורת. כך לדוגמה בביקורת על עבודת המפקחים בבתי הספר החליט המשרד שדרך הביקורת לא משקפת את המציאות בשטח (מאי 2017, 67 ב') אבל למרות זאת פעל לתיקון הליקויים.
הפיקוח בבתי הספר מתבצע, בין היתר, באמצעות מפקחים כוללים הפועלים בכל מחוזות המשרד לפי שלבי החינוך וזרם החינוך, וכן בחינוך המיוחד. בשנת הלימודים התשע"ו (2015־2016) פעלו במחוזות המשרד 230 מפקחים.
המבקר הצביע על בעיה בניהול הפיקוח על בתי הספר משתי סיבות עיקריות: אין למפקחים הגדרת תפקיד ברורה, יש עומס רב וריבוי מנהלים מעל המפקח.
הביקורת בוצעה באמצעות שאלונים שנשלחו למפקחי משרד החינוך. משרד החינוך התנגד הן למתודולוגיה והן לביקורת.
בין היתר כתב המבקר כי ישנו עומס רב על המפקחים: משרד החינוך קבע שתקן מפקח הוא 1 ל־25 בתי ספר ובמחוז צפון ודרום 1 ל־20 אבל המפתח הזה לא מתחשב במאפיינים נוספים כמו גודל בית הספר ומאפייני האוכלוסייה. המפקחים מקדישים מעט מאוד מזמנם לקשר עם בתי הספר עצמם ולכן לא מצליחים להוביל תהליכי עומק כמו רפורמת הלמידה המשמעותית.
בנוסף כתב המבקר כי אין הנחיות עבודה מסודרות למפקח: תפיסת העבודה נזילה מאוד וקשה למדידה. למשרד החינוך יש הנחיות שונות המקובצות בחוקים או בחוזרי מנכ"ל אך לא מסמך אחד שמאגד ומתכלל את תפיסת עבודת המפקח.
וריבוי מנהלים: מעל המפקח ישנם מספר גורמים כמו הרשות המקומית, משרד החינוך ורשת החינוך (אם קיימת). לכל אחד מהם יש דרישות שונות וסדר עדיפויות אחר.
משרד החינוך דחה את טענות המבקר, את הביקורת על שיטת העבודה ואת טענות דרג הפיקוח. לטענתו: "לא מעט מדוח הביקורת מתבסס על אמירות של מפקחים שלעיתים אינן תואמות את מדיניות המשרד, את הנהלים שלו, את החוק או את התקנות שהותקנו מכוחו. יצוין כי נוכח עמדתו זו דחה מטה המשרד את מרבית ממצאי הביקורת שהועלו בדוח ואשר נסמכים על נתוני השאלון ועל הדיווחים הכוללים של המפקחים במחוזות".
מבקר המדינה, בתשובה לטענות, לא מתעקש ומציע למשרד החינוך לשבת עם דרג הפיקוח כדי להבין את הפער בין טענת המפקחים לבין טענות המשרד.
שאלנו את המשרד אם אכן בירר את טענות המפקחים בדוח (מאי 2017, 67 ב'). המשרד מסר כי "הוקם במשרד צוות משימה להגדרת תפקיד המפקח בראשות מנהלת מחוז צפון, הד"ר אורנה שמחון. הצוות נדרש לאפיין את מרכיבי התפקיד של המפקח ולמקד את תפקידיו בתחומים שבהם יש לו מומחיות מקצועית ופדגוגית.
בימים אלו נבדקת עם נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר ההתכנות ליישום ההמלצות".
ואכן בדו"ח של משרד רה"מ נראה כי חל שיפור. אלו החלקים הרלוונטיים:
האחראית על הפיקוח היא המשנה למנכ"לית שבמסגרת תפקידה "מתכללת את עבודת הפיקוח בהקשר להכשרה ופיתוח מקצועי באמצעות מפקחי המחוז. זהו פורום הנפגש בקביעות ובו נדונים, בין היתר, תפקידי הפיקוח הכולל, ואופני הטמעת המדיניות במחוזות השונים. בכל מחוז נבנים כלים המותאמים למאפייני המחוז". עוד נכתב כי על המפקח ללוות בתי ספר מתקשים שקיבלו ציונים נמוכים במיצ"ב.
עם זאת הגדרת תפקיד מדוייקת טרם יושמה. ועדת שמחון הגישה את המלצותיה להגדרת תפקיד המפקח והציגה אותן למנכ"ל משרד החינוך. המנכ"ל הנחה לפעול ליישום הדוח "בהתאם לסדר העדיפויות של המשרד ובכפוף למשאבים שיוקצו לשם כך מהאוצר".
הפתיע אותנו: למרות שמשרד החינוך בעט את תהליך הביקורת, הוא פועל לתיקון הליקויים שנמצאו. ביקשנו את מסמך אפיון התפקיד במרץ 2020 אך הוא טרם גובש. מהמשרד נמסר: "המשרד מינה וועדה אשר יושבת על המדוכה ומגבשת את המרכיבים של תפקיד המפקח הכולל והמתכלל.
אבל משרד החינוך מורכב גם משברי זרמים. לדוגמה, עמותה שמנהלת את רשת הגנים של אגודת ישראל. העמותה מנוהלת באופן כושל ולאחר שנבנתה לה תוכנית הבראה כשלה המדינה בפיקוח עליה ולמרות זאת הרשת קיבלה הזדמנות נוספת (מאי 2018, 68 ג').
רשת גני הילדים של אגודת ישראל מפעילה גני ילדים ברחבי ישראל עבור הציבור החרדי אשכנזי והיא מוסד חינוך המוכר על ידי משרד החינוך. בשנת הלימודים תשע"ח (2017) ניהלה הרשת כ־350 גנים, התחנכו בה כ־9,600 תלמידים והיא העסיקה כ־1,200 עובדים. למה יש עמותה שמנהלת את גני החינוך החרדי? בישראל מקובלת מדיניות שבה ילדי המגזר החרדי לומדים במוסדות חינוך של גופים פרטיים, במימון המדינה.
מסתבר שהעמותה היא בור תקציבי ללא תחתית. מעבר לכסף השוטף שמועבר לתקצובה (כ־100 מיליון ש"ח בשנה) הוערך הגירעון התקציבי המצטבר של הרשת ב־2009 בכ־145 מיליון ש"ח.
במרץ 2010 נחתם הסכם הבראה בין הממשלה לרשת. תוקף ההסכם עמד על חמש שנים שבהן הוזרמו כ־100 מיליון ש"ח נוספים לרשת (מעבר לתקציב השוטף). בהתאם להסכם קיבלה על עצמה הרשת הגבלות שונות: הקפאת שכר, פיטורי עובדים, מחיקת חובות שהתיישנו, עמידה במתווה כספי של חשב מלווה והגבלות בפתיחת גנים ובניהולם.
לאחר שתוכנית ההבראה לא עבדה, באוגוסט 2015 חתמו הצדדים על הארכת תוקפו של הסכם ההבראה עד סוף שנת הלימודים התשע"ז (30.6.2017). הרשת שוב לא עמדה בתוכנית ההבראה ונכון למועד סיום הביקורת (נובמבר 2017) לא נחתם הסכם חדש. היום הרשת עדיין בגירעון. איך? ככה זה שכמתעקשים על תנאים משופרים בגנים ומצפצפים על ההסכם:
כל זאת, כאמור, בזמן שהרשת נמצאת בגירעון והציבור מנסה לעזור לה לצאת ממנו. קברניטי הרשת מרגישים שהברז הציבורי תמיד ישאר פתוח לטובתם.
איך הגיבה הרשת לטענות הפרת החוזה? היא לא הכחישה את הדברים. לטענת הרשת זהו "חוזה חי ודינמי" וההפרות שלו דווקא שירתו את ההסכם: "הסכם ההבראה איננו חוזה רגיל שחיובי הצדדים שבו מקוימים בבת אחת. לא ניתן להתעלם מהשינויים בנסיבות בתקופת יישומו, שינויים שלא רק התירו לסטות אלא אף חייבו סטייה כזו; דבקות נוקשה במילים תוך כדי התעלמות מהשינויים החלים במציאות ומהצורך להמשיך ולתת את השירות החיוני שהרשת נותנת לציבור, לא רק שאין בה יישום ראוי של הסכם ההבראה אלא היא עומדת ממש בניגוד לו".
המבקר בתגובה: "אתם לא יכולים לאחוז את החבל בשני קצותיו… מחד גיסא לחתום על הסכמים עם המדינה, לצפות שזו תעמוד בהתחייבויותיה וליהנות מההטבות הגלומות בהסכמים אלו, ומאידך גיסא להכריז הלכה למעשה באופן חד־צדדי על קיומן של נסיבות המקשות עליה לעמוד בהסכמים ואשר מצדיקות לדעתה הפרות משמעותיות חוזרות ונשנות שלהם".
אז איך כל הסיפור הזה עבר לוועדה האחראית מתחת לאף? המבקר לא מצא הוכחה שהיא התכנסה. "אין פרוטוקולים המתעדים כיצד פיקחה על הרשת, לרבות אישורים שנתנה בנושאים שנקבע כי יהיו בסמכותה בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה".
רק ביולי 2017 דווח כי נחתם הסכם הבראה חדש. ביקשנו לקבל העתק ממנו במסגרת חוק חופש המידע.
במעקב של משרד רה"מ על הטמעת ההבראה לא מצאנו תיעוד לפיקוח על הנושא, אז שאלנו בעצמנו. לשאלתנו מי הוועדה שמלווה היום את הסכם ההבראה ומתי היא התכנסה ב־2018 ענה המשרד: "יוסי שטראוס, חשב המשרד, אילת מלקמן, היועצת המשפטית וחגית ג'ורגי המתפקדת כחשבת מלווה של רשת הגנים. הוועדה התכנסה שלוש פעמים בשנת 2018: ב־30 באפריל, ב־22 בנובמבר וב־19 ביולי".
אז למה חשוב לנו לדעת מי חברי הוועדה המלווה? פשוט מאוד, אחריות אישית. אם זה יכשל שוב אלו האנשים שיצטרכו לתת הסברים.
כששאלנו ב-2020 על שנת 2019 למדנו שהוועדה התכנסה כבר רק פעמיים: 14.4.19 וב- 4.9.19.
נושא אחר שנוגע לכיסם של הרבה מורים בישראל, ובעיקר לחדשים שנכנסים למערכת, הוא מימוש הזכויות הסוציאליות שלהם וליתר דיוק, דמי הבראה. במסגרת סיקור הצל על ההסתדרות מצאנו כי בדוח משנת 2013 מצא המבקר ליקויים במימוש הזכויות של עובדי ההוראה.
דו״ח שנתי 63 ג׳, ׳קרנות השתלמות של המורים׳ (2013) הוא סיפור של כמה מורים שאיתם דיברנו. כאלו שנכנסו למשרד החינוך ולאחר כמה שנים גילו שהמשרד לא מפריש כסף לשנת השבתון וכך נפגעות זכותם לשבתון, דווקא מצד משרד החינוך. המבקר כותב: "בשנת הלימודים 2012 לא הפריש משרד החינוך תשלומים לקרנות עבור כ־11,000 עובדי הוראה, שהם כ־10% מכלל עובדי ההוראה שהעסיק באותה שנה". כלומר, משרד החינוך פגע בזכויות עובדי ההוראה בכך שלא העביר מאות מיליוני שקלים לקרן ההשתלמות.
ניסינו להבין אם המשרד עדיין פוגע בזכויות עובדי ההוראה ולא מפריש לקרנות ההשתלמות כמסוכם. במשרד החינוך מסרו לנו כי "המשרד מיידע כל עובד הוראה חדש בזכויותיו אך זה חייב לעשות פעולה אקטיבית ולמלא את הטפסים המתאימים בכדי להצטרף לקרן ההשתלמות".
כלומר, מורים שלא ביצעו פעולה אקטיבית להצטרפות לא יהיו זכאים לשנת שבתון. אין מדובר במקרים בודדים. 10% שאינם מקבלים את המגיע להם זו כבר תופעה, שלא לומר כשל חמור במערכת. אז רצינו לדעת כמה מורים לא מקבלים היום את זכויותיהם ופנינו למשרד. על כך לא ענו אז פנינו במסגרת חוק חופש המידע לקבלת הנתונים. התשובה שקיבלנו באוגוסט 2018 היא: "לאחר בדיקה מול גורמי מקצוע עלה כי המידע המבוקש לא מצוי במשרד".
המשרד טען כי חישוב הסכום החסר שאמור להיות מופרש לקרן מחייב עיבוד מידע מורכב, כולל איתור כל המורים שאין להם הפרשה לקרן השתלמות וביצוע חישובי שכר תיאורטיים בגין כל חודש, עבור כל מורה ומורה.
בקיצור – אין להם מושג למי מהעובדים שלנו אנחנו חייבים כסף.
לא נסקור כאן את כלל הדוחות אך המתנדב עידו ליידנר חיפש עבורנו את כל הדוחות במשרד החינוך מהעשור האחרון:
סוגיה מרתקת נוספת היא חוק הביקורת הפנימית שמחייב כל גוף ציבורי ומשרד ממשלתי למנות מבקר פנים. מבקר הפנים כפוף לשר או למנכ"ל המשרד או היחידה הממשלתית אבל הוא יכול לדרוש כל מסמך שנראה לו רלוונטי – כמו מבקר המדינה. אז כחלק מהשלמת התמונה וכדי להבין איפה נפגשים דוחות הביקורת ומשרד החינוך, פנינו למשרד החינוך וביקשנו את כל דוחות הביקורת הפנימיים מהשנים האחרונות. משרד החינוך שלח לנו רשימה של כלל הביקורות שנעשו בשנים האחרונות במשרד.
הכותרות היו סתומות ולכן שלחנו את המסמך לשני מומחים וביקשנו שיבחרו שלושה־ארבעה נושאים חשובים. לקחנו מתוך מה שהם בחרו שלושה נושאים והבאנו אותם להצבעה בקרב התומכים שלנו בטלגרם.
שלחנו את הבקשה למשרד ששלח לנו את המסמך, לאחר התאמות ומחיקת שמות פרטיים. קראנו ונפלנו לשינה עמוקה. אחד המסמכים המשעממים שנקראו. העברנו לאיש מקצוע שגם הוא תלש כמה שערות מהראש אחרי העמוד הראשון. אבל יש פה מסקנה חשובה. דו"חות ביקורת פנימיים הם בעייתים. הבוס הישיר הוא המנכ"ל שאיתו אתה נמצא ביחסי עבודה ועמיתיך שאותם אתה מבקר. בפועל אין סיבה לכך שהמבקר הפנימי לא יבקר את המשרד כמו שהיה עושה זאת מבקר המדינה וכל זה רק מדגיש כמה מבקר מדינה חזק ועצמאי חשוב לשיפור השירות הציבורי ואפילו להצלת חיים.
מול הכוחות הגדולים שמנסים להשתיק אותנו, היום יותר מתמיד אנחנו צריכים אותך איתנו!
